II SA/Sz 1029/23

II SA/Sz 1029/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
1. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części 2. oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1,  ust. 2,  ust. 5,  art. 5, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 16 stycznia 2023 r. nr LII/353/2023 w przedmiocie zmieniającej uchwały w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup żywności lub posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem rządowym "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "po upływie 14 dni" II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w Szczecinku złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Białym Borze nr LII/353/2023 z dnia 16 stycznia 2023 roku, zmieniającą uchwałę w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup żywności lub posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem rządowym "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023" (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 23 stycznia 2023 r. poz. 602). Prokurator zarzucił, że uchwała istotnie narusza prawo tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej jako "u.o.a.n.") poprzez zawarcie w § 3 uchwały postanowień, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne.
Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 w zakresie określenia "po upływie 14 dni".
W uzasadnieniu skargi zarzut wskazano, iż w treści przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustawodawca wyraźnie postanowił, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określa termin dłuższy.
Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości ani wprowadzać w błąd.
W ocenie Prokuratora analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem, albowiem zawiera istotne rozbieżności pomiędzy postanowieniem, iż akt wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia oraz oznaczoną datą dzienną 1 stycznia 2023 roku. Takie określenie dat wejścia w życie jest w ocenie skarżącego wadliwe. Powyższe sformułowanie oznacza bowiem, iż można mieć wątpliwości czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, czyli z dniem 7 lutego 2023 roku, czy też z dniem 1 stycznia 2023 roku.
Jak wywiedziono w skardze organ administracyjny winien posługiwać się jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie" a dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r." spowodowało, iż przepis ten jest niezrozumiały, albowiem wyznacza dwie różne daty. Adresaci uchwały nie wiedzą czy przepisy będą ich obowiązywać od daty wejścia w życie czy od daty nabrania mocy obowiązującej, która to data jest w tym przypadku wcześniejsza niż data wejścia w życie.
Zdaniem Prokuratora, kwestionowany przepis § 3 uchwały został wydany z istotnym naruszeniem prawa, zaś charakter jego naruszenia uzasadnia stwierdzenie jego nieważności jedynie w zakresie określenia "po upływie 14 dni". Prokurator dostrzegł, że przedmiotowa chwała określa zasady zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup żywności lub posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych albo dla osób objętych wieloletnim programem rządowym, wobec czego polepsza sytuację prawną jej adresatów. Z uwagi na to, że postanowienia uchwały dotyczą przyznania praw, a nie nakładania obowiązków, uznać należy, że dopuszczalne jest nadanie jej wstecznej mocy obowiązującej, bowiem zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W piśmie z 7 grudnia 2023 roku stanowiącym odpowiedź na powyższą skargę, Burmistrz Białego Boru reprezentując Gminę wskazał, iż uchwała została podjęta zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 poz. 1461) zwana dalej u.o.a.n. W powyższym przepisie ustawodawca zawarł wyjątek od zasady określonej w art. 4 ust. 1 ustawy, wskazując, że nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie. Wobec powyższego Rada Miejska w Białym Borze podjęła uchwalę z korzyścią dla mieszkańców. Potrzeba podjęcia uchwały była podyktowana potrzebą zabezpieczenia posiłku osobom wymagającym takiego wsparcia, w szczególności dzieciom, uczniom i młodzieży oraz osobom chorym lub niepełnosprawnym i samotnym. Podjęta uchwała miała na celu ograniczenie zjawiska niedożywienia oraz poprawę stanu zdrowia w społeczeństwie. Z uwagi na ważny interes społeczny wskazane było obowiązywanie uchwały od dnia 1 stycznia 2023 r. Jednocześnie Organ poinformował, iż 28 listopada 2023 r. na sesji Rady Miejskiej zostanie podjęta uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup żywności lub posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem rządowym "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, w której § 4 otrzymał brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego"
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony powiadomione zostały o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że Sądowi wiadomo jest z urzędu, że zaskarżona uchwała została uchylona z dniem 29 listopada 2023 roku na mocy § 3 Uchwały Nr LXII/409/2023 Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 7 listopada 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia w gminie Biały Bór wieloletniego programu osłonowego w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2023 r. pod pozycją 5965 r.
Opisane powyżej uchylenie uchwały objętej skargą nie powoduje jednak bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.
Przechodząc natomiast do oceny zasadności skargi Prokuratora wniesionej w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności dostrzec, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa.
Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd może nastąpić tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a").
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej "u.s.g."). Według powyższego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 625/11).
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akt prawa miejscowego ogłasza się
w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne,
z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Jednocześnie art. 4 u.o.a.n nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.).
Powyższe oznacza, że zasadą jest wejście w życie uchwały rady gminy po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym danego województwa. Organ wykazał jednak, że w sprawie wystąpił uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 5 u.o.a.n, zezwalający na nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej. W ocenie Sądu Organ przekonująco wyjaśnił, że zastosowanie wstecznej mocy obowiązującej było dopuszczalne i uzasadnione a zmiana dotychczas obowiązującej regulacji następowała z korzyścią dla adresatów powyższego aktu prawnego umożliwiając udzielenia wsparcia w szczególności dzieciom, uczniom i młodzieży oraz osobom chorym lub niepełnosprawnym i samotnym i ograniczając oczywiście niepożądanego zjawiska niedożywienia. Podkreślić należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw co miało miejsce w badanej sprawie, natomiast należy wykluczyć możliwość jej zastosowania do nakładania obowiązków.
Istota sprawy sprowadza się do oceny czy wskazywany przez prokuratora §3 uchwały narusza prawo w sposób istotny z uwagi na jego brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r.". Przy czym nie jest spornym, że skarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 23 stycznia 2023 r.
Wskazywany przez Prokuratora § 3 skarżonej uchwały wskazuje na dualizm pojęć użytych w celu określenia początku obowiązywania norm prawnych zawartych w uchwale. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego a z drugiej strony określa moc obowiązującą uchwały z datą wsteczną ("od 1 stycznia 2023 r.").
Analizując powyższe rozwiązanie przyjęte przez Redę Miejską warto zauważyć, iż pojęcie "wejścia aktu normatywnego w życie" jest uregulowane w art. 4 u.o.a.n., przy czym zasadą jest wejście tego rodzaju aktu w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust 1). W wyjątkowej sytuacji, gdy konieczne jest natychmiastowe wejście w życie aktu normatywnego, powyższy termin może być skracany a w takim przypadku dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Powyższe koresponduje z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
Z powołanych wyżej przepisów wynika w szczególności, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2022 r. o sygn. akt I SA/Wr 621/21; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2022 r. o sygn. akt I SA/Ke 303/22).
Mając na względzie argumentację skargi nie sposób też nie dostrzegać, iż w art. 5 u.o.a.n. ustawodawca posłużył się innym od "wejścia w życie aktu normatywnego" a mianowicie pojęciem "nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej". Stąd rozdzielenie i rozróżnienie w skarżonej uchwale pojęcia "wejścia w życie" oraz nadania uchwale "mocy obowiązującej od 1 stycznia 2023 r." nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa, uzasadniające eliminację uchwały z obrotu prawnego.
Rozstrzygając w badanej sprawie Sąd nie mógł jednak nie dostrzegać, iż Organ uzasadniając nadanie badanej regulacji wstecznej mocy obowiązującej przywoływał okoliczności wskazujące na potrzebę natychmiastowego wejścia w życie powyższego aktu normatywnego. Niewątpliwie w demokratycznym państwie prawa przewidzenie odpowiedniego vacatio legis ma bardzo istotne znacznie bowiem umożliwia zarówno adresatom przepisów jaki organom stosującym prawo odpowiednie przygotowanie się do ich wejścia w życie. Jednakże stwierdzenie przez Organ, jak to miało miejsce w badanej uchwale, konieczności określenia jej retroaktywnego wejścia w życie i jednoczesny brak skrócenia okresu vacatio legis, spowodowało jedynie dodatkowe opóźnienie możliwości stosowania aktu normatywnego. Powyższe po części niweczyło możliwość jak najszybszego stosowania powyższego aktu celem ograniczenia nieporządnego zjawiska niedożywienia. Stąd Sąd uznał opisane wyżej rozwiązanie za istotnie naruszające prawo (tj. art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w zw. z art. 5 u.o.a.n.). Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności § 3 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "po upływie 14 dni".
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.