II OSK 2332/11

II OSK 2332/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 287/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2011-07-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145-151, art. 183, art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust. 3 i 4, art. 14 ust. 8, art. 37 ust 3, 4, 6, i 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Dnia 28 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. i G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 287/11 w sprawie ze skargi W. C. i G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprzedażą działki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., II SA/Wr 287/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. i G. C. (dalej skarżące) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprzedażą działki.
Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania W. C. i G. C. od decyzji Wójta Gminy S. (dalej Wójt) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w wysokości 11 148,60 zł w związku ze sprzedażą działki nr [...] obręb B., Kolegium uchyliło w/w decyzję Wójta w pkt. l i ustaliło jednorazową opłatę za wzrost wartości działki nr [...] obręb B. odpowiednio do udziałów wynoszących po ½ części działki:
– dla W. C. w wysokości 5574,30 zł;
– dla G. C. w wysokości 5574,30 zł,
w pozostałym zakresie pozostawiając decyzję bez zmian.
W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi B. (Dz. U. Woj. Doln. nr 20, poz. 336, dalej uchwała z 2005 r.), ustalił dla W. C. i G. C. jednorazową opłatę za wzrost nieruchomości w wysokości 11.148,60 zł w związku ze zbyciem nieruchomości nr [...] i zobowiązał do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu przez Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia dla stron jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze sprzedażą działek nr [...] w wysokości 27.952,80 zł. Rada Gminy uchwałą z 2005 r. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W związku ze zbyciem nieruchomości przez skarżące, dnia 2 września 2009 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położonego w obrębie wsi B. Według poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położona jest działka nr [...], przeznaczony był pod uprawy polowe (RP), a działki nr [...] przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową. W okresie od 1 stycznia 2004 r. (czyli dzień, w którym zgodnie z art. 89 ust. 3 u.p.z.p. wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc) do dnia wejścia w życie nowego planu (tj. 3 marca 2006 r.), dla terenu działek [...] (przed podziałem działka [...]) nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego ani nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z oświadczenia skarżących z dnia 7 czerwca 2010 r. uzupełnionego dnia 13 sierpnia 2010 r. wynika, że nieruchomość porośnięta była trawą, drzewami i wykorzystywana pod uprawę ziemniaków, co wskazuje na jej rolniczy charakter. Potwierdzenie rolniczego wykorzystania działki Wójt wywiódł z wypisu z rejestru gruntów i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego ([j.t.] Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej p.b.), ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ([j.t.] Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm., dalek p.g.k.), ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ([j.t.] Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266, dalej o.g.r.l.). Organ I instancji wskazał, że z dokumentacji planistycznej planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą z 2005 r. wynika, że część działki [...] (nr przed podziałem), odpowiadająca po podziale działce [...], była objęta wnioskiem o wyrażenie zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W stosunku do działek [...] odstąpiono od ustalenia opłaty planistycznej z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 09.02.2010 r. przyjmując, że ich przeznaczenie po uchwaleniu obowiązującego planu nie uległo zmianie. Do określenia wartości po uchwaleniu planu przyjęto jej przeznaczenie na dzień sprzedaży nieruchomości, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z aktualnie obowiązującym planem. Wzrost wartości nieruchomości wynika z operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości działki nr [...] wyniósł 37162,00 zł, a jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyliczona w wysokości 30 % tego wzrostu wyniosła 11 148,60 zł.
Od decyzji z [...] r. odwołanie wniosły skarżące, wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciły błędne ustalenie stanu faktycznego na podstawie wadliwego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą lub uchwaleniem tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).
Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem, działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem A.87.MN przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] (przed podziałem zawierająca się w działce nr [...]) przeznaczona była pod uprawy polowe (RP), utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 89 ust. 3 u.p.z.p.). W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 3 marca 2006 r. nie obowiązywał dla przedmiotowej działki żaden plan zagospodarowania przestrzennego ani nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z oświadczenia stron złożonego dnia 7 czerwca 2010 r., uzupełnionego dnia 13 sierpnia 2010 r. wynika, że teren działek nr: [...] wykorzystywany był jako działki przyzagrodowe, część działki nr [...] przylegająca do ulicy była porośnięta trawą i drzewami, a część wykorzystywana pod uprawę ziemniaków na potrzeby gospodarstwa domowego. Faktyczne wykorzystywanie działki wskazuje na jej rolniczy charakter. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 5 stycznia 2009 r. Rep. A numer [...], skarżące sprzedały działkę niezabudowaną nr [...] o powierzchni 0,1477 ha. Działka została zbyta przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi B. (3 marca 2006 r.). Wzrost wartości przedmiotowej działki, wynikający z uchwalenia nowego planu, określony został operatem szacunkowym uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 25 sierpnia 2009 r. z potwierdzoną aktualnością z dnia 24 sierpnia 2010 r. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) i wykonany jest w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia z 2004 r. i Kodeksu cywilnego. Rzeczoznawca majątkowy zastosował przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do określenia wartości przedmiotowej działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako działki rolnej wg faktycznego sposobu je wykorzystywania), rzeczoznawca przeanalizował 13 transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, spośród których do porównania wybrał trzy najbardziej podobne pod względem cech rynkowych. Po zastosowaniu poprawek kwotowych z uwagi na cechy różnicujące określił wartość 1 m² działki na kwotę 2,11 zł, a wartość całej działki na kwotę 3.116,00 zł. Określając wartość działki po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca ze zbioru transakcji rynkowych działek pod budownictwo mieszkaniowe wybrał trzy najbardziej podobne do porównań z nieruchomością wycenianą i po zastosowaniu poprawek z uwagi na cechy różnicujące ustalił wartość 1 m² działki na kwotę 27,27 zł, a wartość całej działki na kwotę 40.278,00 zł. Różnica wartości przedmiotowej działki między jej wartością po uchwaleniu planu miejscowego, a wartością przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako działki rolnej wg faktycznego sposobu je wykorzystywania) stanowi wzrost wartości działki i wynosi 37.162,00 zł (40.278,00 zł – 3.116,00 zł). Zatem jednorazowa opłata od wzrostu wartości przedmiotowej działki, zgodnie z ustaloną obowiązującą 30% stawką wynosi 11.148,60 zł. Wobec tego, że skarżące były współwłaścicielami działki nr [...] w udziałach wynoszących po 1/2 nieruchomości. opłatę należało ustalić w wysokości po 5.574,30 zł dla każdej ze stron, odpowiednio do posiadanych udziałów.
W wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość działki nr [...] wzrosła, bo przed jego uchwaleniem w określenie obowiązywania planu, jak wynika z oświadczenia stron wykorzystywana była jako działka przyzagrodowa, w części pod uprawę ziemniaków, zatem należało przyjąć, że była wykorzystywana jako rolna. Wzrost wartości potwierdza operat szacunkowy. Dla działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem zgodnie z § 50 rozporządzenia z 2004 r., wyceniona została jako rolna, zgodnie z faktycznym sposobem wykorzystywania. Fakt powstania działki nr [...] w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 1,0616 ha, dokonanego w 2007 r., nie wpłynął na wzrost jej wartości, który nastąpił w wyniku uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza klauzula zawarta w operacie szacunkowym (pkt 7 na s. 12) i cena, za którą skarżące działkę sprzedały.
Jak wynika z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera od właściciela albo użytkownika wieczystego zbywającego nieruchomość, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta obciąża strony niniejszego postępowania jako właścicieli zbywających nieruchomość. Roszczenia o opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Termin ten w przedmiotowej sprawie został zachowany. Uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania obszaru położonego w obrębie wsi B. gmina S. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2006 r. nr 20, poz. 336) stanowi powszechnie obowiązujące prawo miejscowe gdyż nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ nadzoru, którym jest Wojewoda [...]. Powoływanie się na niezgodność jej zapisu, dotyczącego wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej z ustawą, nie znajduje uzasadnienia.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosły skarżące, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1-4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię tego przepisu i bezpodstawne naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jak również błędne przyjęcie, że są stroną postępowania, w sytuacji gdy nie przysługuje im jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości i na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość ich nie wzrosła, gdyż faktycznie nieruchomości położone w B. wobec braku planu w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 3 marca 2006 r. przeznaczone były na cele mieszkaniowe. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości nie wzrosła, gdyż wobec braku planu w okresie od 1 stycznia 2004 do 3 marca 2006 r. niniejsza nieruchomość przeznaczona była na cele mieszkaniowe i w ten sposób była wykorzystywana, a zmieniając plan Gmina zaakceptowała ten stan rzecz. Działka sprzedana przez skarżącego nie miała żadnej przydatności do produkcji rolnej na co wskazują czynniki wskazane przez biegłego jak też powierzchnia, na której nie można prowadzić działalności rolniczej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w myśl art. 36 ust. 1 u.p.z.p. o ustaleniu renty planistycznej. Nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a skarżące zbyły ją w okresie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego zaczął obowiązywać. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości nr [...] była prawidłowa.
Wskazał, że w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy dotyczący nieruchomości nr [...] został sporządzony dnia 25 sierpnia 2009 r. Rzeczoznawca określając wartość nieruchomości zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do określenia wartości przedmiotowej działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako działki rolnej według faktycznego sposobu je wykorzystywania) rzeczoznawca przeanalizował 13 transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, spośród których do porównania wybrał trzy najbardziej podobne pod względem cech rynkowych. Po zastosowaniu poprawek kwotowych z uwagi na cechy różnicujące określił wartość 1 m² działki na kwotę 2,11 zł, a wartość całej działki na kwotę 3116,00 zł. Określając wartość działki po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca ze zbioru transakcji rynkowych działek pod budownictwo mieszkaniowe wybrał trzy najbardziej podobne do porównań z nieruchomością wycenianą i po zastosowaniu poprawek z uwagi na cechy różnicujące ustalił wartość 1 m² działki na kwotę 27,27 zł, a wartość całej działki na kwotę 40.278,00 zł. Różnica wartości przedmiotowej działki między jej wartością po uchwaleniu planu miejscowego, a wartością przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako działki rolnej według faktycznego sposobu jej wykorzystywania) stanowi wzrost wartości działki i wynosi 37.162,00 zł (40.278,00 zł – 3.116,00 zł). Zatem jednorazowa opłata od wzrostu wartości przedmiotowej działki, zgodnie z ustaloną obowiązującą 30% stawką wynosi 11.148,60 zł. Wobec tego, że skarżące były współwłaścicielami działki nr [...] w udziałach wynoszących po ½ nieruchomości opłatę Kolegium ustaliło w wysokości po 5.574,30 zł dla każdej ze skarżących, odpowiednio do posiadanych udziałów. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji, w której Wójt ustalił łączną rentę planistyczną w wysokości 11.148,60 zł. Odnosząc się do zarzutu skargi błędnego przyjęcia, że skarżące są stroną postępowania, w sytuacji gdy nie przysługuje im jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości, a zatem nie mogą być adresatkami decyzji administracyjnych, Sąd wskazał, że przesłankami opłat z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. są: 1) obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; 2) wzrost obiektywnej wartości nieruchomości powstały wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości; 3) zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Powyższe oznacza, że ustalenie renty planistycznej związane jest ze wzrostem wartości zbywanej nieruchomości, a zatem zwiększenia teoretycznie wartości majątkowej po stronie zbywającej nieruchomość, nie zaś kupującego. Tym samym renta planistyczna winna obciąża osobę, która zbywa nieruchomość.
Zarzut, że ewentualne postępowanie w sprawie winno być prowadzone niezwłocznie po zawarciu umowy sprzedaży, Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony, bo roszczenia o opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Termin ten w przedmiotowej sprawie został zachowany, w dniu 3 czerwca 2006 r. weszła w życie uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania obszaru położonego w obrębie wsi B. gmina S., zaś postępowanie w przedmiocie renty planistycznej zostało wszczęte w dniu 2 września 2009 r., które zostały doręczone skutecznie skarżącym w dniu 4 września 2009 r.
Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku wywiodły skarżące, reprezentowane przez radcę prawnego G. F. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego "w szczególności":
1. art. 36 "pkt." [winno być "ust."] 4 i art. 37 "pkt." [winno być "ust."] 1 i 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że istnieją przesłanki do naliczenia renty planistycznej, gdy w okolicznościach faktycznych sprawy nie ustalono by w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość przedmiotowych działek wzrosła;
2. art. 36 "pkt." [winno być "ust."] 4 u.p.z.p. i § 162 uchwały Rady Gminy S., przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, że Gmina na podstawie uchwały może zwolnić całkowicie niektóre podmioty od renty planistycznej;
3. art. 36 "pkt." [winno być "ust."] 4 u.p.z.p. polegającym na prowadzeniu postępowania mimo, że 03.06.2011 r. minęło 5 lat od daty wejścia w życie uchwały, a zatem nastąpiło przedawnienie w zakresie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Skarżące w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poszerzyły swe argumenty, uprzednio podniesione w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
W skardze kasacyjnej brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), choć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wielokrotnie wskazuje na błędy w ustaleniach stanu faktycznego. Mimo dokonania kontroli zarówno petitum, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł wskazania żadnego z przepisów art. 145-151 p.p.s.a. ani norm dopełnienia (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378-379), jako podstawy kontroli kasacyjnej. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (W. Piątek – op. cit., s. 305, 362, 378-379). Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie został skonstruowany prawidłowo, a Sąd kasacyjny nie ma możliwości domyślania się, naruszenia którego z tych przepisów dopatruje się profesjonalny autor skargi kasacyjnej, przeto postawienie tego zarzutu okazało się nieskuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zatem przyjąć stan faktyczny, przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej, nie zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem.
Wójt nie ma kompetencji w postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., badania ważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/1471, 2009/114/946; art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), wiążącym organy stosujące prawo. W szczególności w postępowaniu o wydanie decyzji o ustalenie opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wójt związany jest uchwałą w sprawie planu miejscowego, jako aktem prawa miejscowego.
Wyłącznym trybem kontroli owej uchwały jest tryb przewidziany art. 91, 94 bądź art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.). Zagadnienie możliwości zwolnienia przez gminę niektórych podmiotów od renty planistycznej (§ 162 uchwały) mogłoby być przedmiotem ewentualnej odrębnej skargi (art. 101 ust. 1 u.s.g.), na wytoczenie której skarżące nie wskazują.
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o wydanie decyzji o ustalenie opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Dopiero w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości, opłata o której mowa w ust. 4, podlega zwrotowi odpowiednio na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 36 ust. 5 u.p.z.p.).
Stosownie do § 50 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania decyzją ostateczną, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy określić wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalonym jest pogląd, że każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej (wyrok NSA z 14.1.2009 r., II OSK 1810/07, Lex nr 509156). Przedmiotowa opłata stanowi dochód własny gminy i poza samym przedawnieniem brak jest podstaw do odstąpienia od jej pobrania (wyrok NSA z 14.6. 2011 r., II OSK 1066/10, Lex nr 964507). Wobec niewadliwych ustaleń przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, trafnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie zachodziły wszystkie pozytywne przesłanki do naliczenia renty planistycznej.
Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna) może zostać ustalona jeżeli w ciągu 5 lat od daty sprzedaży nieruchomości organ zgłosi roszczenie w tym przedmiocie (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Przez zgłoszenie żądania/roszczenia rozumie się - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wszczęcie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem zgłoszeniem roszczenia w przypadku, gdy strona występuje o odszkodowanie (np. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości) jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego i to jest pierwszy akt, którego strona dokonuje, by zgłosić żądanie, to takim pierwszym aktem, którego dokonuje organ, by zgłosić roszczenie, jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Datą zgłoszenia roszczenia przez gminę nie jest data wydania decyzji, a także nie data sporządzenia operatu, ale data, kiedy organ wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. To zaś oznacza, że od daty wejścia w życie planu miejscowego do daty wszczęcia postępowania administracyjnego nie może minąć więcej niż 5 lat. Tak należy liczyć termin 5-letni, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W tak zakreślonym terminie organ może zgłosić roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (wyrok NSA z 14.5.2012 r., II OSK 401/11, Lex nr 121915). W kontrolowanej sprawie Wójt wszczął postępowanie w sprawie (zgłosił roszczenie w rozumieniu art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.) dnia 2 września 2009 r., o czym zawiadomiono skarżące skutecznie dniu 4 września 2009 r., a dnia 5 stycznia 2010 r. Wójt wydał pierwszą decyzję ustalającą opłatę. W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest rozbieżności w zakresie wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do sposobu określenia terminu zgłoszenia roszczenia (wyroki NSA z: 4.2.2011 r., II OSK 250/10, Lex nr 1071222; 3.9.2008 r., II OSK 984/07, Lex nr 466020; wyrok WSA w Poznaniu z 29.3.2012 r., IV SA/Po 59/12, Lex nr 1139623).
Przedmiotowa uchwała z 2005 r. Rady Gminy weszła w życie 3 czerwca 2006 r., a więc termin o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. mijał 3 czerwca 2011 r. Zgodnie z poglądem doktryny, działaniem skierowanym na dochodzenie opłaty było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jej wymierzenia. W niniejszej sprawie nie tylko zostało wszczęte postępowanie ale i została wydana decyzja ustalająca opłatę planistyczną przed ustawowo wskazanym terminem. Wymóg ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.), ma charakter instrukcyjny i ma na celu mobilizowanie właściwego organu, by nie dopuścił do upływu zawitego terminu z art. ust. 3 i 4 u.p.z.p. W związku z powyższym należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tego terminu.
Skarżące, jako zbywcy przedmiotowej nieruchomości, są adresatkami decyzji z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (na co wskazuje w szczególności art. 37 ust. 7 u.p.z.p.).
Uznać zatem należy, że przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jak i przedstawiona na ich poparcie argumentacja, nie wskazywały na naruszenie prawa materialnego zaskarżonym wyrokiem.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.