II SA/Sz 1013/05

II SA/Sz 1013/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska /przewodniczący/
Maria Mysiak
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 821/06 - Postanowienie NSA z 2007-05-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi spółka P. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Znak [...] wydaną na podstawie art.59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wydania Spółce P. z siedzibą w [...], pozwolenia na użytkowanie fermy loch na 6000 szt. wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu [...] r. Spółka P. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie fermy loch na 6000 szt. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w skład której wchodzą: zbiornik retencyjny na gnojownicę, budynki inwentarskie i budynek administracyjno-socjalny połączone łącznikami, wiata nad brodzikiem przy wjeździe, silosy na paszę, fundament pod kontener, zbiornik ppoż., zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowo-gospodarcze, zbiornik dezynfekcyjny, kanalizacja odprowadzająca gnojowicę z budynków inwentarskich do laguny, kanalizacja deszczowa z dachów budynków, kotłownia gazowa w budynku administracyjno-socjalnym i wewnętrzna instalacja gazowa do gazowych bezwymiennikowych nagrzewnic powietrza w budynkach inwentarskich, zasilanie energetyczne, droga dojazdowa i droga wewnętrzna, zrealizowanych na działce nr [...] w obr. [...], gm. [...].
Podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] r. na terenie fermy, stwierdzono, że wszystkie roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, teren budowy został uporządkowany i właściwie zagospodarowany.
Inwestor dostarczył dokumenty wymienione w art.57 Prawa budowlanego wraz z oświadczeniem o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. Stwierdzono też, że ferma jest użytkowana mimo, iż w dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wydał decyzję nr [...], w której zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania tej fermy, natomiast w dniu [...] r. decyzją nr [...] wstrzymał oddanie jej do użytku.
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] delegatura w [...] w dniu 11 [...] r. poinformował Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, że wymienione wyżej decyzje nie zostały uchylone. W związku z powyższym Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję odmawiającą wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej fermy.
Od powyższej decyzji inwestor - Spółka P. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie fermy, zgodnie z treścią złożonego wniosku.
Skarżonej decyzji Spółka zarzuciła:
1/ naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie oraz niewłaściwą wykładnię art. 59 ust. 5, w związku z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,
2/ naruszenie art. 10 Kpa, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a także naruszenie art. 32 Kpa oraz art. 40 § 2 Kpa., w związku z art. 109 § 1 Kpa, wobec zaniechania przez organ administracji doręczenia decyzji ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony.
Zdaniem Spółki, pomimo spełnienia przez nią wymagań niezbędnych dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania tej decyzji. Sprzeciw [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem złożony został w postępowaniu wszczętym z wniosku Spółki z dnia [...] r., podczas gdy toczące się obecnie postępowanie wszczęto z wniosku z dnia [...] r., a Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformowany został o zakończeniu budowy pismem z dnia [...] r. i w ustawowym terminie nie złożył sprzeciwu. Dopiero po upływie ustawowego terminu poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o złożonym w [...] r. sprzeciwie. Sprzeciw z [...] r. został wydany bez podstawy prawnej, gdyż art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego nie umocowywał tego organu do wydania sprzeciwu w związku z brakiem pozwolenia zintegrowanego.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest zasadne, choć inwestor dostarczył wszystkie niezbędne dokumenty wymienione w art. 57 prawa budowlanego, wraz z oświadczeniem o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. Organ I instancji słusznie wziął pod uwagę pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. informujące, że wydany decyzją nr [...], z dnia [...] r. znak [...] sprzeciw [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nadal obowiązuje.
Inwestor, zawiadamiając organ ochrony środowiska o zamiarze przystąpienia do użytkowania fermy pismem z dnia [...] r., nadal nie posiadał bowiem pozwolenia zintegrowanego, musiał więc zdawać sobie sprawę, jakie będzie stanowisko tego organu. Chociaż w ustawowym terminie 14 dni, od dnia otrzymania zawiadomienia, Inspekcja Ochrony Środowiska nie wniosła sprzeciwu to, mając na względzie interes społeczny i okoliczności sprawy, należało uwzględnić jej stanowisko w sprawie, przedstawione we wniesionym bezpośrednio do organu piśmie z dnia [...] r. Instalacje do chowu lub hodowli świń, w ilości przewidzianej w przedmiotowej inwestycji, należą bowiem do mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.
Podnoszony w odwołaniu zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Przedstawiciel Spółki uczestniczył w wizji lokalnej i kontroli budowy fermy w dniach [...]r. oraz był poinformowany o stanowisku organu w sprawie złożonego wniosku. Miał również możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów podczas spotkania w Inspektoracie w dniu [...]r.
Zarzut Spółki dotyczący zaniechania przez organ doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony jest również bezzasadny, bowiem pismo informujące o udzielonym pełnomocnictwie wpłynęło do organu powiatowego w dniu [...] r. tj. już po wysłaniu zaskarżonej decyzji.
Powyższą decyzję pełnomocnik Spółki P., adw. K. Z. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W skardze powtórzono i rozwinięto zarzuty zawarte wcześniej w odwołaniu tj.
1. rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie oraz niewłaściwą wykładnię art. 59 ust. 5 w związku z art. 56 ust. 1 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz z art. 7 Konstytucji
2. naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 w związku z art. 81 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organami obydwu instancji i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji,
3. naruszenie zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 14 w związku z art. 67, poprzez niezałatwianie sprawy w sposób pisemny,
Rozwijając powyższe zarzuty skarżący stwierdza, iż zaskarżona decyzja, rażąco narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań niezbędnych dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie, odmówiono jej wydania tej decyzji. Jak wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawę dla odmowy udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie, wybudowanej fermy stanowiło wyłącznie pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, do którego dołączono decyzję z dnia [...]r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...], stanowiącą sprzeciw wobec przystąpienia przez Spółkę do użytkowania fermy oraz decyzję z dnia [...] r. nr [...] o wstrzymaniu oddania fermy do użytkowania. W uzasadnieniu obydwu wskazanych decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zostały one wydane w związku z brakiem pozwolenia zintegrowanego.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wydania pozwolenia na użytkowanie ma zgłoszony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska sprzeciw wobec zgłoszonego przez stronę przystąpienia do użytkowania fermy. Tylko bowiem ta forma "współdziałania" [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest przewidziana w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 56 ust. 1 prawa budowlanego wskazane w tym przepisie organy, w tym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, mogą zgłosić sprzeciw lub uwagi wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie przewiduje innej formy współdziałania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Zgodnie zaś z treścią art.56 ust.1 prawa budowlanego organy w nim wskazane zajmują stanowisko wyłącznie w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Wykroczenie poza wspomniany zakres jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego /wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 1997 r. V SA 2699/96 pub. ONSA 1998/4/123 Wyrok NSA z dnia 10 października 2001 r. V SA 609/01 pub. LEX nr 79240/
W świetle powyższego analizowany sprzeciw [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie powinien zostać uwzględniony przez organy obydwu instancji, gdyż brak jest w treści art. 56 § 1 prawa budowlanego podstaw prawnych, do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska sprzeciwu czy uwag w związku z brakiem uzyskania przez stronę pozwolenia zintegrowanego. Zgłaszane w trybie art. 56 ust. 1 prawa budowlanego uwagi i sprzeciwy, mają cechy dokumentu wyrażającego jedynie opinię lub konsultację specjalistyczną i nie wiążą organów nadzoru budowlanego przy wydawaniu decyzji pozwolenie na użytkowanie. Przepisy prawa budowlanego nie wskazują, że zgłoszenie sprzeciwu przez organy określone w art. 56 ust. 1 skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Skoro ustawodawca ograniczył możliwość zajmowania przez organy wskazane w art. 56 ust. 1 prawa budowlanego stanowisk wyłącznie do sprawy zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, a ten element stanowi również przedmiot kompleksowej, zgodnie z art. 59 a ust. 2 pkt.2 prawa budowlanego oceny przez organy obydwu instancji, to zgłaszane przez inne organy stanowiska stanowią tylko ocenę opiniującego dotyczącą faktów z użyciem ustawowych kryteriów, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organy nadzoru budowlanego powinny tylko rozważyć argumenty zawarte w stanowisku i dokonać ich swobodnej oceny. Organy nadzoru budowlanego nie mogą być związane sprzeciwem zgłoszonym w oparciu o inne kryteria, niż ustawowe. Organ II instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 56 ust 1 przyjmując, że jest związany sprzeciwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zgłoszonym z przekroczeniem kompetencji tego organu.
Istotne przy tym również jest, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił stanowisko po upływie terminu do wniesienia uwag lub zarzutów. W związku z powyższym zgodnie z treścią art. 56 ust. 2 prawa budowlanego należy przyjąć, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie zgłosił żadnych uwag oraz sprzeciwu. Skutek ten wynika z mocy prawa. Organy obydwu instancji nie mogły zatem uwzględnić stanowiska zajętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska po upływie ustawowego terminu. W świetle powyższego organy obydwu instancji rażąco naruszyły art. 56 ust. 2 prawa budowlanego. Przeciwko przyjęciu interpretacji przepisu art. 56 ust. 2 prawa budowlanego, przedstawianej przez organ II instancji, zgodnie z którą, możliwe jest skuteczne zgłoszenie sprzeciwu i uwag po upływie ustawowego terminu, przemawia również wzgląd na cel tego przepisu. Celem tym zaś jest przeciwdziałanie próbom przedłużania postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Mając na względzie zasady wykładni funkcjonalnej nie można zaakceptować stanowiska organu II instancji.
Organ II instancji, uwzględniając wbrew treści art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zgłoszone po ustawowym terminie, wskazał, iż za jego uwzględnieniem przemawia wzgląd na interes społeczny. Stanowisko powyższe jest nieuzasadnione. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowym zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 kpa. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skoro przepis art. 56 ust. 2 jednoznacznie wskazywał, że niezgłoszenie sprzeciwu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w ustawowym terminie jest traktowane jako brak sprzeciwu ze strony tego organu, to organ II instancji nie może z powołaniem na interes społeczny rażąco naruszać art. 56 ust. 2 prawa budowlanego.
Należy też podkreślić, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji potwierdził, iż zostały spełnione wszystkie wymagania dla wydania pozwolenia na użytkowanie określone w art. 57 oraz art. 59 prawa budowlanego. Wyłącznie w związku z niewłaściwą wykładnią art. 56 ust. 1 w związku z art. 59 ust.5 organ II instancji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie fermy. Skoro jednak, jak zostało wskazane powyżej, sprzeciw zgłoszony przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie może zostać przez organ II instancji uwzględniony, to wobec spełnienia przesłanek ustawowych pozwolenie na użytkowanie fermy powinno być Spółce udzielone.
Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r. nr [...] o wstrzymaniu oddania fermy do użytkowania wydawana była w innym postępowaniu i w oparciu o inne przesłanki, wynikające z prawa ochrony środowiska. Stanowi ona samodzielne rozstrzygnięcie, niemające żadnego wpływu na wydawaną przez organy nadzoru budowlanego decyzje pozwolenie na użytkowanie. Skutkiem wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji jest nałożenie na stronę obowiązku powstrzymania się od użytkowania obiektów budowlanych do czasu spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska.
Podobne stanowisko przyjmuje Ministerstwo Środowiska w wyjaśnieniach do art. 365 prawa ochrony środowiska z dnia 19 listopada 2003 r. zamieszczonych na stronach internetowych ministerstwa, zgodnie z którym niezgłoszenie sprzeciwu ani uwag, co do zgodności wykonanego obiektu z projektem budowlanym, w trybie art. 56 ust. 2 P.b., nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w sprawie wstrzymania oddania do użytkowania w trybie art.365 ust.2 pkt 1 P. o.ś. jeżeli obiekt nie spełnia wymagań określonych w art. 76 ust. 2 P.o.ś. (np. brak wymaganej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działający w oparciu o określone ustawą przesłanki jest uprawniony do wydania decyzji uniemożliwiającej rozpoczęcie użytkowania obiektu.
Organ II instancji, bezpodstawnie próbuje, również powołać się na wymogi związane z ochroną środowiska (interes społeczny) w celu odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dochodzi w ten sposób do działania organu nadzoru budowlanego poza zastrzeżonymi kompetencjami czyli do działań bez podstawy prawnej. W ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organy nadzoru budowlanego mogą oceniać wyłącznie kwestie precyzyjnie określone wart. 59a w związku z art. 59 ust. 3 prawa budowlanego. Wobec obowiązywania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wstrzymaniu oddania instalacji do użytku, nie występuje, ze względu na interes społeczny, konieczność odmowy udzielenia Stronie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast z całą pewnością interes społeczny w państwie prawa przemawia za przestrzeganiem przez organy administracji przepisów prawa i podejmowanie działań zgodnie z zastrzeżonymi na ich rzecz kompetencjami. Właśnie więc ze względu na interes społeczny oraz konstytucyjną zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), organ II instancji powinien Stronie udzielić pozwolenia na użytkowanie.
Organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, rażąco naruszył też art. 10 § 1 kpa, który nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Podobnie organ I instancji zupełnie zignorował dyspozycję tego przepisu.
Zasada udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10) kpa dotyczy nie tylko postępowań przed I instancją ale również i postępowań przed II instancją. Organ II instancji również powinien stosować postanowienia art. 10 kpa, łącznie z obowiązkiem zapoznania strony z aktami przed wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu, określonego w wyznaczonym stronie terminie, złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 1999 r. IV S.A. 595/99 (niepublikowane, zamieszczone w Lex pod nr 47888) "Uchybienie procesowe, o którym mowa wart. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może zostać konwalidowane (...) Przeprowadzenie postępowania w sprawie, bez niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu, daje bezwarunkową podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Fakt zorganizowania, na prośbę Strony, jednego spotkania przez organ I instancji, w trakcie którego strona dowiedziała się o nowym dowodzie - stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyrażonym w piśmie z dnia [...] r., które zostało przesłane faksem organowi I instancji, można co najwyżej uznać, za nieudolną próbę zapewnienia stronie prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzanego dowodu zgodnie z art. 81 kpa. Nawet jednak ten przepis kpa, nie był zastosowany prawidłowo, gdyż organ I instancji nie wyznaczył stronie żadnego terminu do ustosunkowania się do treści pisma. Tymczasem strona powinna mieć zapewniony odpowiedni czas dla dokonania analizy pisma WIOŚ i złożenia oświadczenia, w którym ustosunkowuje się do jego treści. Należy podkreślić, iż przed spotkaniem organ I instancji nie przesłał stronie stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.
Gdyby uznać, spotkanie w dniu [...] r. za wystarczającą czynność organu I instancji dla zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się, co do nowego dowodu (pisma WIOŚ), należy zwrócić uwagę, że jak się wskazuje w literaturze prawa ustanowione w art. 10 § 1 prawo strony do wypowiadania się jest szerszym prawem od prawa z art. 81, które obejmuje tylko prawo wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów" W świetle art. 10 kpa w związku z art. 81 kpa niedopuszczalne jest, aby organ, przy okazji przedstawiania stronie nowego - jak się później okazało najistotniejszego dla rozstrzygnięcia sprawy - dowodu, jednocześnie wypełniał nałożony w art. 10 § 1 obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Intencją tego przepisu jest ostateczne zapoznanie się z całością materiałów już zgromadzonych i zapewnienie stronie w tym czynnego udziału.
Nadto przedstawiciele Spółki nie zostali przed spotkaniem poinformowani, że spotkanie ma na celu uzyskanie końcowego oświadczenia strony. Nie można w państwie prawa oczekiwać, że strona pozbawiona pomocy prawnej w całym toku postępowania administracyjnego niezwłocznie po przedstawieniu nowego dowodu dokona jego oceny w powiązaniu z dotychczasowym materiałem zgromadzonym w sprawie i jeszcze wypowie "ostatnie słowo" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Art. 10 kpa zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do faktycznego zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ jest zobowiązany do wyznaczenia terminu do złożenia przez stronę końcowego oświadczenia i wstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu upływu tego terminu. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa.
W trakcie spotkania w dniu [...] r. przedstawiciele spółki wskazywali między innymi na bezskuteczność sprzeciwu Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako zgłoszonego po wpływie ustawowego terminu oraz na fakt jego zgłoszenia z naruszeniem art. 56 ust 1 prawa budowlanego jako nie dotyczącego sprawy zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, strona zdecydowała się jednak na powierzenie sprawy radcy prawnemu, który już w następnym dniu wystąpił o zakreślenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. W przypadku, gdy strona wnosi o udzielenie jej terminu do ustosunkowania się co do treści przeprowadzonego w sprawie dowodu (..), a nie zachodzą okoliczności wymienione w § 10 ust. 2 kpa to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest udzielić jej terminu odpowiedniego dla tego celu, zaś wydanie decyzji powinno nastąpić dopiero po upływie tego terminu. /Wyrok NSA z dnia 3 października 1988r. II S.A. 165/88/.
Zdaniem skarżącego - organ I instancji rażąco naruszył także art. 14 w związku z art. 67 kpa, gdyż nie utrwalił na piśmie oświadczeń złożonych przez stronę, w trakcie spotkania w dniu [...] r., w tym w szczególności jej stanowiska, że wypowie się na piśmie w sprawie przedstawionego dowodu - pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.14 Załatwianie sprawy na piśmie, o którym mowa w art. 14 kpa, odnosi się bowiem nie tylko do wydania decyzji, ale obejmuje ogół czynności w postępowaniu administracyjnym od jego wszczęcia, aż do wydania decyzji. Wszystkie czynności w toku załatwiania sprawy, jak komunikowanie się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowanie oświadczeń i wyjaśnień stron (...) wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, głosy obrony, zeznania świadków, odebranie opinii biegłych itp.) muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej. Akceptując wystąpienie powyższego naruszenia przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, organ II instancji również dopuścił się rażącego naruszenia art. 14 w związku z art. 67. kpa.
Organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do tego zarzutu strony.
Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji .
Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 – dalej p.p.s.a/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd eliminuje wadliwą decyzję z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Z powyższego przepisu wynika, iż poza zarzutami, które mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji /art. 156 Kpa/ pozostałe uchybienia w postępowaniu należy oceniać pod kątem ich wpływu na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż organy obu instancji nie zapewniły stronie czynnego udziału w postępowaniu lub naruszyły art. 14 § 1 kpa. Rację można przyznać jedynie zarzutowi, iż nie wyznaczyły one stronie terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Ponieważ jednak strona nie podnosi i nie wykazuje, iż wskutek tego nie mogła zgłosić dodatkowych dowodów lub przedłożyć materiały, które mogłyby wpłynąć dokonaną przez organ ocenę danej sprawy, a tym samym wpłynąć na jej wynik – uchybienie to uznać należy za niemające wpływu na wynik sprawy. Art. 14 Kpa mówi o "załatwianiu sprawy w formie pisemnej". Załatwieniem sprawy jest wydanie określonego aktu administracyjnego /np. decyzji /, co w tym wypadku miało formę pisemną. Zarzut jest więc chybiony.
Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Oczywiście nie może to naruszać procesowych gwarancji praw stron, wynikających z pozostałych przepisów Kpa. W rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do uznania, że w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, zostały naruszone gwarancje procesowe strony.
Zarzuty skarżącego w tym zakresie w świetle z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a, nie mogły zatem stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Istota sporu sprowadza się zatem do oceny czy i jakie znaczenie dla wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, wybudowanego - jak przyznaje organ nadzoru budowlanego zgodnie z projektem i wydanym pozwoleniem na budowę, może mieć istnienie wcześniejszych i wydanych w innym postępowaniu decyzji organu ochrony środowiska, sprzeciwiających się dopuszczeniu przedmiotowego obiektu do użytkowania z powodu innych przesłanek, niż wynikające z przepisów prawa budowlanego, i czy w sprawie miało miejsce zarzucane w skardze naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 59 ust.5 w związku z art. 56 ust.1 i ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Rozważenia wymaga też kwestia dopuszczalności wydania takiego pozwolenia w sytuacji, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 i 56 Prawa budowlanego, nie czekając na wydanie pozwolenia na użytkowanie, o które się zwrócił.
Zdaniem Sądu, analiza rozpatrywanej sprawy oraz przepisów, na podstawie których została wydana, nie daje podstaw do uznania, iż nastąpiło zarzucane w skardze naruszenie w/w przepisów prawa materialnego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Spółka P. z siedzibą w [...], uzyskała dnia [...] r. pozwolenie na budowę nr [...]/uzupełnione decyzją z [...] roku/, obejmujące budowę obiektów budowlanych wchodzących w skład fermy trzody chlewnej na 6.000 loch w[...] . W decyzjach tych nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
W dniu [...] r. Spółka powiadomiła Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...]– Delegatura w [...] o częściowym zakończeniu inwestycji.
Organ ten, w dniu[...]. przeprowadził kontrolę wybudowanej fermy w zakresie spełnienia wymogów ochrony środowiska, podczas której stwierdzono brak pozwolenia zintegrowanego, które jest wymagane na podstawie art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn.zm/.
W związku z powyższym Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną w trybie art. 56 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia przez Spółkę do użytkowania przedmiotowej fermy, a następnie – decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 365 ust.2 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska wstrzymał oddanie fermy do użytkowania. Przepis ten stanowi iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w przypadku nowo zbudowanego obiektu, zespołu obiektów lub instalacji – w drodze decyzji wstrzyma ich oddanie do użytkowania, jeżeli nie spełniają one wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76.
Obie te decyzje są ostateczne. Inwestorowi znana była podstawa ich wydania oraz wynikający z nich warunek konieczny, który musi być spełniony by organ ochrony środowiska dopuścił obiekt do użytkowania. Było nim uzyskanie przez inwestora pozwolenia zintegrowanego.
Kontrole inwestycji, które przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniach z [...]r. oraz 7 [...] r. wykazały, że ferma jest użytkowana, mimo wydania wyżej wymienionych decyzji. Jest to okoliczność niesporna. Inwestor wskazywał, że zadecydowały o tym względy ekonomiczne.
Z powodu rozpoczęcia użytkowania bez uzyskania wymaganego pozwolenia kierownik obiektu budowlanego dwukrotnie karany był mandatem, lecz nie spowodowało to zaprzestania nielegalnego użytkowania przedmiotowych obiektów.
Pismem z dnia [...] r. Spółka poinformowała organy wymienione w art. 56 Prawa budowlanego, w tym też Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład fermy. W związku z tym pismem organ Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wniósł w terminie 2 tygodni określonym w art. 56 ust.2 Prawa budowlanego sprzeciwu dlatego w dniu [...] r. Spółka wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...] r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], o wydanych w dniach [...] r. decyzjach, wskazując też, że wskazane wyżej decyzje nadal obowiązują, ponieważ stan powodujący wydanie powyższych decyzji nie uległ zmianie do momentu zgłoszenia przez skarżącą przystąpienia do użytkowania obiektu z dnia [...] r. Kontrola inwestycji przeprowadzona dnia [...]. wykazała, iż obiekty nadal są użytkowane.
W postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, do którego odnosi się art. 56 Prawa budowlanego, właściwy organ ochrony środowiska wypowiada się na temat zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym w aspekcie swych ustawowych uprawnień i kompetencji tj. w zakresie spełnienia przez obiekt budowlany wymagań dotyczących ochrony środowiska określonych w pozwoleniu zintegrowanym.
Brak pozwolenia zintegrowanego, o którym mówi ustawa Prawo ochrony środowiska w rozdziale 4 nie pozwala organowi ochrony środowiska, o którym mówi art. 56 pkt 1 Prawa budowlanego ocenić, czy wybudowany obiekt lub zespół obiektów, znacząco oddziałujących na środowisko, wybudowany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami. Nieuprawnione jest zawarte w skardze twierdzenie, iż organ ochrony środowiska powinien wypowiedzieć się jedynie w kwestii zgodności wybudowanego obiektu z projektem budowlanym. Jest to kompetencja organu nadzoru budowlanego.
W rozpatrywanej sprawie organ ochrony środowiska powiadomiony przez inwestora w trybie art. 56 Prawa budowlanego, o zamiarze przystąpienia do użytkowania wybudowanego obiektu nie zajął stanowiska w przewidzianym w ust.2 tego przepisu terminie, lecz w odrębnym piśmie, skierowanym do organu nadzoru budowlanego powiadomił o swej ostatecznej i obowiązującej nadal, wydanej również w trybie art. 56 Prawa budowlanego decyzji z [...] r. wydanej po zgłoszeniu przez inwestora przystąpienia do częściowego użytkowania fermy.
W ocenie Sądu, działanie organu ochrony środowiska, polegające na powiadomieniu organu nadzoru budowlanego o wydanym przez siebie sprzeciwie w sprawie dopuszczenia do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego w związku z niespełnieniem przez inwestora wymagań ustawy o ochronie środowiska, po terminie wskazanym w art. 56 ust.2 Prawa budowlanego nie stanowi wprawdzie działania w trybie tego przepisu, ale przekazana informacja nie mogła być zignorowane przez uprawniony do wydania pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego
Funkcjonująca w obrocie prawym decyzja administracyjna kształtuje określony stan prawny, wiążąco określając prawa i obowiązki strony, a także obowiązki i uprawnienia organów administracji publicznej wobec strony.
Zgodnie z art. 59 ust.5 Prawa budowlanego właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w wypadku niespełnienia przez inwestora wymagań określonych w ust.1 oraz art. 57 ust.1-4.
W świetle powyższych okoliczności organ nadzoru budowlanego, uprawniony do wydania pozwolenia na użytkowanie całego zespołu obiektów budowlanych, których użytkowanie znacząco oddziaływać będzie na środowisko, miał podstawy by uznać, że w sprawie tej inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 57 ust.3 i 4 Prawa budowlanego, albowiem jego oświadczenie o braku sprzeciwu ze strony organu ochrony środowiska okazało się nieuprawnione. Sprzeciw taki istniał w formie decyzji z dnia [...] r. Wprawdzie wydany został w innym postępowaniu, ale dotyczył tej samej sprawy i tej samej kwestii, w oparciu o przesłanki, które nie utraciły znaczenia w dacie zgłoszenia przez inwestora przystąpienia do użytkowania fermy w dniu [...] r.
Brak posiadania przez inwestora pozwolenia zintegrowanego dla powyższej inwestycji stanowił brak dokumentu, o którym mówi art. 57 ust. 4. Okoliczność ta, jako zasadnicza przyczyna braku zgody na użytkowanie ze strony organu ochrony środowiska była inwestorowi doskonale znana i powtórzona została w czasie kontroli przeprowadzonej dnia [...] r.
Celem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest sprawdzenie i zapewnienie bezpiecznego z i nienaruszającego innych przepisów prawa i interesów stron funkcjonowania obiektu budowlanego, do którego mają też zastosowanie wymogi ustawy o ochronie środowiska.
Organ uprawniony do wydana takiej decyzji, winien ją wydać z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza wymogów art. 7 kpa tj. po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Przewidziane w przepisach prawa stanowisko innego organu lub niezajęcie takiego stanowiska, organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie ocenia w świetle całokształtu okoliczności danej sprawy. Niewniesienie przez organ ochrony środowiska w terminie określonym w art.56 ust.2 Prawa budowlanego sprzeciwu lub uwag nie pozbawia organu nadzoru budowlanego prawa wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie w trybie art.59 ust. 5 jeśli znane mu są wskazane w tym przepisie okoliczności, przemawiające przeciwko wydaniu takiego zezwolenia.
W wyniku stwierdzenia, w czasie kontroli przeprowadzonej w trybie art. 59 ust. 1 w związku z art. 59a Prawa budowlanego, faktu przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektów fermy bez uzyskania wymaganego pozwolenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] wymierzył inwestorowi grzywnę. Decyzję tę utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wniesiona do Sądu skarga w tej sprawie /[...] / również nie została uwzględniona.
W takim wypadku – zgodnie z art.59f ust.6 Prawa budowlanego - właściwy organ odmawia pozwolenia na użytkowanie.
Należy też mieć na uwadze, że wydanie zaskarżonej decyzji nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie wybudowanej fermy po usunięciu stwierdzonych braków /art. 59 ust.5 w związku z art. 51 Prawa budowlanego/.
Z tych względów Sąd uznał, zaprezentowaną w skardze i obszernie przytoczoną wyżej, wykładnię przepisów prawa budowlanego i przepisów postępowania administracyjnego za nietrafną, zaś postępowanie organów nadzoru budowlanego za nienaruszające prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.