II SA/Sz 1004/21

II SA/Sz 1004/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-03-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 961/22 - Wyrok NSA z 2023-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 119  pkt 2, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8, art. 9, art. 77 par. 1,  art. 80, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 291
art. 95 ust. 1,  art. 96, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a,  art. 24 ust. 2,  art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 6-10
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2021 r. Z. B., dalej: "strona", "skarżąca", wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. B..
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Burmistrz Miasta
i Gminy w M. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu organ I instancji jako powód odmowy, podał okoliczność, że strona jest uprawniona do świadczenia emerytalnego.
Od powyższej decyzji Z. B. wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien pouczyć stronę, że przysługuje jej prawo wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym i o konieczności złożenia oświadczenia w tym zakresie.
W dniu 13 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie emerytury
i decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29.04.2021 r. od dnia 01.05.2021 r. została jej zawieszona emerytura.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem od dnia 01.05.2021 r. do dnia 30.09.2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.
Od powyższej decyzji Z. B. wniosła odwołanie. Wskazując na naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych strona zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 13 stycznia 2021 r. powołując się na orzecznictwo NSA. Nadto odwołująca się zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. t.j.), dalej "k.p.a." w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 3. ust. 5 pkt 1 lit. a, b, art. 24 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm. t.j.), dalej "u.ś.r.", po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni od decyzji organu I instancji z dnia 7 czerwca 2021 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium powołało brzmienie art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz pogląd prawny zawarty w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt l OSK 650/20, w którym NSA wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Według organu odwoławczego taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy.
Organ II instancji powołując się na materiał dowodowy sprawy wskazał, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].04.2021r. od dnia 01.05.2021 r. została skarżącej zawieszona emerytura. Zatem słusznie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem od dnia 01.05.2021 r. do dnia 30.09.2021r., zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Z. B. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w części – w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – 01.05.2021 r. oraz zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez niedoniesienie się do okoliczności, że organ I instancji nie poinformował skarżącej powołując się na stosowne przepisy na piśmie w dniu 19 stycznia 2021 r. o prawie wyboru między świadczeniem emerytalnym a świadczeniem wnioskowanym oraz
o konieczności złożenia oświadczenia o wyborze świadczenia, jak i niedokonanie powyższego w postępowaniu przez organ odwoławczy.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 13 stycznia 2021 r.,
jak i o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ II instancji nie podaje
z jakiego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji informował o konieczności zawieszenia świadczenia emerytalnego oraz o tym, że ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Strona dodała, że m.in. w styczniu i kwietniu 2021 r. o takiej możliwości nie była poinformowana. W związku z tym, że nie dostała pisma od organu z własnej inicjatywy zgłosiła do ZUS wniosek o zawieszenie emerytury, do czego skłoniła ją lektura decyzji organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r.
W ocenie skarżącej Kolegium niewystarczająco wnikliwie przeanalizowało materiał dowodowy sprawy lub dopuściło się przeoczenia, czym naruszono w sprawie zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło
o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W związku z wnioskiem organu administracji publicznej i brakiem żądania przeciwnego skarżącej, stosownie do art. 119 pkt 2 i 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akty te nie odpowiadają prawu.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w M. o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego
w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. w kwocie [...]zł miesięcznie.
W ocenie organów orzekających w sprawie skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie od dnia 1 maja 2021 r., czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawiła decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] maja 2021 r. Skarżąca uważa natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne powinna otrzymać od miesiąca złożenia wniosku tj. od miesiąca stycznia do miesiąca kwietnia 2021 r. w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobranym świadczeniem emerytalnym z ZUS.
Według brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
W myśl art. 27 ust. 5 w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
1) świadczenia rodzicielskiego lub
2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także
w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W świetle powyższych przepisów, odnosząc się do kwestii odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca stycznia 2021 r. wskazać należy, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, ma data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne.
Podkreślić bowiem trzeba, że w sprawach zasiłków pielęgnacyjnych organy nie działają z urzędu. Decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada zatem data złożenia kompletnego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to zatem, że nawet jeśli w określonej dacie spełnione były przez osobę uprawnioną ustawowe przesłanki do otrzymania danego świadczenia, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organy nie mają prawnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia.
Natomiast z uwagi na to, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien był rozpoznać wniosek, mając na uwadze treść tego przepisu. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli prawidłowy wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął skutecznie do organu w określonym dniu danego miesiąca (nawet w ostatnim dniu), to – o ile są spełnione warunki materialnoprawne przyznania tego rodzaju świadczenia – świadczenie to powinno zostać ustalone od pierwszego dnia tego miesiąca. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie wyznaczenia terminu początkowego nabycia prawa do świadczenia rodzinnego nie stanowi bowiem, że prawo to podlega ustaleniu od dnia złożenia wniosku, lecz "od miesiąca, w którym wpłynął wniosek". Wyjątki od sformułowanej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasady terminu początkowego nabycia prawa do świadczenia rodzinnego można natomiast odnaleźć w innych przepisach, np. art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 6-10 u.ś.r.
Niesporne jest w sprawie dostrzeżenie przez orzekające organy, znajdujące odzwierciedlenie w podjętych rozstrzygnięciach, potrzeby uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
W tej mierze należy odwołać się również do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Sąd podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SOK 1147/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SOK 1147/21).
Celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów
z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad małżonkiem w okresie zasiłkowym mogłaby podjąć aktywność zarobkową. Nie jest to przy tym możliwość tylko teoretyczna, zważywszy na wysokość dotychczasowego świadczenia emerytalnego strony jak i jej oświadczenia składane w trakcie postępowania. Mimo zatem nabycia prawa do emerytury, skarżąca sprawując opiekę nad niepełnosprawnym mężem nadal rezygnuje z pracy zarobkowej i powinna mieć to zrekompensowane świadczeniami w takiej samej wysokości jak opiekunowie, którzy nie nabyli prawa do emerytury.
Oprócz rekompensowania utraconego zarobku opiekuna funkcje świadczenia pielęgnacyjnego należy także rozpatrywać w odniesieniu do osoby wymagającej opieki i całej rodziny. Niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś realną korzyść odnosi z niego osoba niepełnosprawna, która ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest w ogólniejszym wymiarze - częściowe uzupełnienie środków finansowych rodziny, która ponosi dodatkowe koszty związane z opieką nad osobami najbliższymi. Poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego władza publiczna realizuje zatem nałożone na nią w Konstytucji obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) oraz udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, komunikacji społecznej, a w niektórych przypadkach także przysposobieniu do pracy (art. 69 Konstytucji).
Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej.
Jednocześnie, zdaniem Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy zgodnie
z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzający zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia.
Przenosząc powyższe rozważania na tę sprawę nie można tracić z pola widzenia, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien był stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie
z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe jest płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie w konsekwencji zaniechań proceduralnych organ I instancji nie tylko nie zrealizował ciążących na nim obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, ale również uniemożliwił skarżącej zawieszenie prawa do emerytury w najkrótszym możliwym terminie, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 8 , art. 9, i art. 77 § 1 k.p.a. W złożonym w dniu 1 marca 2021 r. odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2021 r. uchylonej w toku instancji skarżąca wyraźnie wskazała dlaczego wybiera wnioskowane świadczenie. Zdaniem Sądu stwierdzenie przez stronę m.in., że pobiera świadczenie emerytalne w niskiej wysokości, ze względu na opiekę na małżonkiem zrezygnowała z wyjazdów zarobkowych i że spełnia wymogi uzyskania wnioskowanego świadczenia, stanowi jednoznaczne oświadczenie, z którego wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Pomimo tego w następstwie zaniechania organ I instancji nie podjął odpowiednich działań, które umożliwiłyby stronie złożenie w organie emerytalno-rentowym bez zbędnej zwłoki wniosku o zawieszenie emerytury. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że strona w braku wymaganych prawem działań organu I instancji musiała podjąć we własnym zakresie aktywność po lekturze decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r., poprzez złożenie w dniu 13 kwietnia 2021 r. wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego, czym finalnie doprowadziła do zawieszenia świadczenia z dniem 29 kwietnia 2021 r. o czym poinformowała organ
w dniu 5 maja 2021 r.
Zaniechanie wyżej wymienionych działań, co prawda dostrzeżone przez organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r., ale nieuwzględniające
w odpowiednim stopniu interesu skarżącej, nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwe, bo przedwczesne przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia wyłącznie od 1 maja 2021 r., a nie od miesiąca marca 2021 r. do miesiąca kwietnia 2021 r. w kwocie różnicy między wysokością przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego a świadczeniem emerytalnym zawieszonym do wypłaty przez ZUS od dnia 1 maja 2021 r., a od miesiąca maja w pełnej wysokości jak dotychczas.
Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w nieco odmiennym stanie faktycznym w wyrokach z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) i z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19). NSA stanął na stanowisku, że zastosowanie omawianych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie
w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Należy ponownie podkreślić, że wyboru korzystniejszego świadczenia skarżąca dokonała już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. złożonego w dniu 1 marca 2021 r. i w ocenie Sądu to ta właśnie data ma dla sprawy znaczenie kluczowe. Z treści wspomnianego środka zaskarżenia wynika, że celem wnioskodawczyni jest uzyskanie korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast kwestią sporną jest termin, od którego domaga się przyznania tego świadczenia. Nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać niezwłocznego wyboru świadczenia, a gdy to uczyniła z własnej inicjatywy organy administracji pozostały bierne. W ocenie Sądu zatem, wskazana w zaskarżonej decyzji data początkowa przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie została ustalona w sposób prawidłowy.
Z uwagi na brzmienie art. 24 ust. 2 u.ś.r., organ odwoławczy, po stwierdzeniu spełnienia przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zobowiązany był poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a.
W niniejszej sprawie organy zaniechały niezwłocznego poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości od miesiąca złożenia kompletnego wniosku (marzec 2021 r.). Skutkowało to zaprzepaszczeniem możliwości płynnego przejście osoby uprawnionej bez uszczerbku jej słusznego interesu z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych (art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe uchybienia i mając na uwadze końcowy wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Mając na uwadze powyższe, organy ponownie rozpatrując sprawę, winny przeprowadzić ocenę i analizę całości materiału dowodowego, mając na uwadze także wniosek strony w sprawie w świetle obowiązujących przepisów prawa, a następnie podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając przy tym przedstawione wyżej stanowisko Sądu.
Stwierdzenie organów, że skarżąca spełnia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego determinują do tego, że organ powinien po ustaleniu przesłanki z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 24 ust 2 u.ś.r., stosując regułę proporcjonalności, wydać decyzję przyznającą skarżącej z mocą od miesiąca złożenia kompletnego wniosku (marzec 2021 r.) świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy tym świadczeniem (w ówcześnie obowiązującej wysokości) a emeryturą (w wysokości wynikającej z decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2021 r.) od miesiąca marca do miesiąca kwietnia 2021 r., a od 1 maja 2021 r. w pełnej wysokości w przyjętym okresie zasiłkowym.