II SA/SZ 1001/22

II SA/Sz 1001/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1, ust. 5a, art. 15 ust. 2 pkt 6,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 3 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 5,
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 7a par. 1, art. 8, art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi L. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", "ustawa o planowaniu" i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – j.t.), dalej: "k.p.a,", Wójt Gminy D. odmówił ustalenia na rzecz L. i S. K., dalej: "skarżący", "inwestorzy", warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla potrzeb planowanej inwestycji na działce nr [...] w obrębie [...], gmina D..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowanej działki, której zabudowa byłaby odniesieniem dla wnioskowanego zamierzenia inwestora. Organ pierwszej instancji wskazał również, że ewentualne poszerzenie obszaru analizy nie zapewni kontynuacji wskaźnika zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli, działając przez pełnomocnika, inwestorzy. Pełnomocnik zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2, § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., (dalej: "rozporządzenie"), art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 7 i 21 Konstytucji RP, jak też obrazę przepisów postępowania: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 k.p.a.
W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że organ pierwszej instancji odstąpił od utrwalonej praktyki orzeczniczej, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez różną interpretację przepisów prawa dokonywaną przez organ pierwszej instancji w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Bowiem wydając inną decyzję nr [...] (dla zabudowy na działce nr [...]) organ pierwszej instancji odniósł się do zabudowy na części działek nr [...] i [...], sklasyfikowanych jako budowlane, z pominięciem pozostałego obszaru tych działek sklasyfikowanego jako grunty rolne. W ten sposób osiągnięto parametr powierzchni zabudowy dla tych działek odpowiednio 9% i 11%. Obecnie rozważając celowość poszerzenia obszaru analizowanego i objęcie tym obszarem działek nr [...] i [...] organ pierwszej instancji odnosi się do całej ich powierzchni i podaje, że wskaźnik powierzchni zabudowy na tych działach jest niski i wynosi 1,2 - 1,8%. Gdyby organ pierwszej instancji zastosował taką samą metodę obliczenia wskaźnika zabudowy jak przy wydaniu decyzji nr [...], to maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy oscylowałby na poziomie 8%, co pozwoliłoby na realizację zamierzenia zgodnie z wnioskiem inwestorów.
Nabywając nieruchomość w celu jej zabudowy inwestor miał na uwadze wydane już decyzje ustalające warunki zabudowy, a teren na którym jest sytuowana działka inwestorska charakteryzuje się zabudową rozproszoną o charakterze naturalistycznym
- działki zabudowane posiadają dość dużą powierzchnię w stosunku do powierzchni zabudowy. Z kolei działka nr [...] jest kilkukrotnie mniejsza, co przekłada się na możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, który odzwierciedla charakterystykę zabudowy na tym obszarze. Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej przepisem odległości było nieprawidłowe,
a poszerzenie obszaru analizy nie będzie służyć poszukiwaniu nieruchomości podobnych wyłącznie w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, lecz jest podyktowane koniecznością zapewnienia urbanistycznej spójności zabudowy z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie.
Pełnomocnik zarzucił, że organ pierwszej instancji pominął przedłożoną przez odwołujących się opinię urbanistyczną, która rzeczowo i logicznie podważa sporządzoną przez organ pierwszej instancji analizę, albowiem do opinii nie dołączono dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień osoby ją sporządzającej, o czym mowa w art. 5 u.p.z.p.
Decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, po odwołaniu się do materialnoprawnych podstaw decyzji, w tym do rozporządzenia, że na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ właściwy zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeżeli projektowana inwestycja odpowiada wszystkim wynikającym z prawa warunkom. Organ obowiązany jest do odmowy wyłącznie, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium opisało czynności wynikające z przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podejmowane w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z kolei odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy odniósł się do sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej. W tym zakresie wskazał, że na znajdującej się w aktach postępowania kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 (karta 27-28 akt) zakreślono obszar analizowany w odległości 129 m od granic terenu inwestycji. Zakreślając obszar analizowany organ pierwszej instancji ustalił, że front terenu inwestycji mierzy 43 m, co potwierdza rysunek mapy ewidencyjnej. Trzykrotna szerokość frontu to 129 m i w takiej odległości od granic terenu inwestycji został zakreślony obszar analizowany. Wyznaczona odległość 129 m odpowiada minimalnej odległości wymaganej przepisem art. 61 ust. 5a ustawy, dlatego też według organu II instancji, nie można więc co do zasady zarzucić nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że ze znajdującej się w aktach postępowania mapy obejmującej większy obszar niż zakreślony obszar analizowany wynika, że teren inwestycji znajduje się na obszarze niezabudowanych gruntów rolnych podzielonych na podobne co do wielkości i kształtu działki, w znacznym oddaleniu od drogi głównej miejscowości przy której znajdują się pojedyncze obiekty budowlane. Najbliższa zabudowa (działki nr [...] i [...]) znajduje się w odległości około 260 m od terenu inwestycji, jednakże organ pierwszej instancji nie zdecydował się rozszerzyć obszaru analizowanego w taki sposób, aby objął on te zabudowania, gdyż jak wskazano niski wskaźnik powierzchni zabudowy na tych działkach i tak nie pozwoli na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z oczekiwaniem inwestora.
Następnie odnosząc się do zarzutu odwołujących się, że nieprawidłowo Wójt ustalił wskaźnik zabudowy na działkach nr [...] i [...], gdyż odwołał się do całej powierzchni terenu tych działek, podczas gdy w innych postępowaniach organ pierwszej instancji brał pod uwagę tylko część powierzchni działek, sklasyfikowaną jako teren budowlany, organ odwoławczy wskazał na brzmienie § 5 ust. 1 rozporządzenia i stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo odwołał się do całej powierzchni działek nr [...] i [...]. To właśnie obliczenie wskaźnika zabudowy przy uwzględnieniu tylko części powierzchni działek, użytku sklasyfikowanego jako grunt budowlany, byłoby nieprawidłowe. Odwołujący się nie mogą zatem powoływać się na obliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy dokonane inaczej niż w sposób wskazany w rozporządzeniu. W ocenie Kolegium takie postępowanie organu pierwszej instancji byłoby niezgodne z prawem, nie mogłoby być więc akceptowane, w przeciwieństwie do oceny, że brak jest urbanistycznego uzasadnienia dla rozszerzenia obszaru analizowanego w sprawie, która jest jak najbardziej prawidłowa.
Z kolei odnosząc się do przedłożonej w postępowaniu przez inwestora opinii urbanistycznej sporządzonej przez P. T., organ II instancji zwrócił uwagę, że w treści tego dokumentu autorka opracowania zasadniczo koncentruje się na przywołaniu szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących w jaki sposób należy poszukiwać uzasadnienia urbanistycznego dla poszerzenia obszaru analizowanego. Wskazując na zasadność poszerzenia obszaru analizowanego tak, aby w obszar ten włączyć działki nr [...] i [...] położone znacznie dalej niż najbliższe zabudowane działki nr [...] i [...], odwołuje się do mniejszej ich powierzchni, zbliżonej wielkością do powierzchni terenu inwestycji. Wskazuje, że w tym przypadku wskaźnik zabudowy dla wnioskowanej inwestycji mógłby zostać ustalony na poziomie wskaźnika zabudowy na wybranych mniejszych powierzchniowo zabudowanych działkach.
Oceniając przedstawioną opinię Kolegium stwierdziło, że nie wynika z niej urbanistyczne uzasadnienie celowości wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż w wymaganej odległości minimalnej. Wręcz przeciwnie, sugeruje celowość odwołania się parametrami do wybranych mniejszych działek zabudowanych, pomimo że autor opracowania wskazuje na wiejski charakter i rozproszenie istniejącej zabudowy.
Pismem z dnia 13 października 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 21 marca 2023 r., zawierającym wniosek dowodowy L. K. i S. K., działając przez adwokata, wnieśli skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne jego niezastosowanie i nieustalenie wskaźnika zabudowy działek [...] i [...] względem części nieruchomości sklasyfikowanych jako budowlane, a w konsekwencji błędne nieustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji na poziomie 8% oraz błędne uznanie, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, której kontynuacja stanowiłaby zabudowa zgodnie z wnioskiem skarżących;
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego do pięciokrotności frontu działki, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów obliguje organ do rozszerzenia obszaru analizowanego ze względu na niezbędność zachowania ładu przestrzennego
i wyznaczenia prawidłowych warunków zabudowy oraz racjonalność urbanistyczną, podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności rozproszony charakter zabudowy, zróżnicowana wielkość poszczególnych nieruchomości, położenie przedmiotowej nieruchomości na końcu miejscowości uzasadniają rozszerzenie obszaru analizowanego, co w konsekwencji prowadziłoby do ustalenia wskaźnika zabudowy
i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem;
- art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie i odmowę ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu powinno prowadzić do wydania warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżących;
- art. 140 k.c. w zw. z art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do pozbawienia strony prawa do swobodnego dysponowania prawem własności i w konsekwencji uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem;
obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik postępowania:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną, a nie swobodną, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego i logiki ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do błędnego przyjęcia, że przeprowadzona analiza urbanistyczna jest prawidłowa, podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności rozproszony charakter zabudowy, zróżnicowana wielkość poszczególnych nieruchomości, położenie przedmiotowej nieruchomości na końcu miejscowości uzasadniają rozszerzenie obszaru analizowanego, co w konsekwencji prowadziłoby do ustalenia wskaźnika zabudowy i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, a w konsekwencji uznanie analizy urbanistycznej za wadliwą, niemogącą stanowić podstawy do ustaleń w przedmiotowej sprawie;
- art. 7, art. 7a § 1, art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie tożsamych faktycznie
i prawnie spraw w sposób odmienny niż dotychczasowo, wyrażający się w tym, że na gruncie przedmiotowej sprawy ustalono wskaźnik zabudowy dla działek ujętych
w obszarze analizowanym nr [...] i [...] na poziomie 1,2-1,8% podczas gdy wydając decyzję nr [...] z 19 października 2020 roku organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy obliczony na podstawie powierzchni zabudowy części ww. działek, sklasyfikowanych jako budowlane wynoszący 9% i 7%, stosując § 5 ust. 2 rozporządzenia, a w konsekwencji nierówne traktowanie wnioskodawców w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej, w sposób nieproporcjonalny i dyskryminujący, sprzeczny z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
- art. 7, art. 7a § 1, art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej, w sposób nieproporcjonalny i dyskryminujący, sprzeczny z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy organ wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z [...] października 2020 roku dla działki nr [...] znajdującej się w odległości ok. 100 m od przedmiotowej działki [...], a w konsekwencji naruszenie zasady równego traktowania podmiotów oraz zachowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym;
- art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez błędne jego niezastosowanie i pominięcie w toku rozpoznawania sprawy przedłożonej opinii urbanistycznej z 26 stycznia 2022 roku oraz nieodniesienie się do jej ustaleń z uwagi na nieprzedłożenie do opinii dokumentów potwierdzających uprawnienia do sporządzenia projektów aktów planistycznych i projektów decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ w razie wątpliwości, co do posiadanych przez urbanistę uprawnień powinien ustalić powyższe okoliczności z urzędu, ewentualnie wezwać stronę do uzupełnienia dokumentacji i wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego niezbędnych do wydania decyzji oraz niepoinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędne ustalenie braku podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego, zaniechanie oceny prawidłowości analizy urbanistycznej i pozbawienie strony prawa do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i ją poprzedzającej decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni według żądania strony skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali prawidłowość wyników analizy urbanistycznej wskazując, że orzekające organy w sposób zupełnie nieuprawniony
i nieuzasadniony odstąpiły utrwalonej praktyki orzeczniczej. W szczególności nie zgodzili z SKO, że organ I instancji prawidłowo odwołał się do całej powierzchni działek na [...] i [...], na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, skoro pominął ust. 2 ww. przepisu, wprost wskazany w zarzutach w odwołaniu. Powyższy przepis dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
W ocenie skarżących dopuszczenie wyjątku powinno wynikać z analizy uwzględniającej ocenę skutków jego wprowadzenia dla istniejącego porządku urbanistycznego w całym obszarze analizowanym. W sprawie przeprowadzona analiza urbanistyczna zupełnie dowolnie pomija, że niewątpliwie zachodzą okoliczności dopuszczające zastosowanie obu wyjątków: rozszerzenia obszaru analizowanego i ustalenia innego wskaźnika powierzchni zabudowy. W uzasadnieniu decyzji odmownej powinny się znaleźć rozważania dlaczego nie można było ustalić warunków zabudowy z odstępstwem od wskaźnika średniego, tj. w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, tym bardziej gdy w obszarze analizowanym występują obiekty wobec których od takiego wskaźnika odstąpiono.
Ponadto skarżący ocenili, że błędnie orzekające organy zaaprobowały wyznaczenie obszaru analizowanego przy uwzględnieniu szerokości działki skarżących, bez powiększenia obszaru analizowanego, albowiem ocena ta nie spełnia wymogów formalnych, a powinna uwzględniać konieczność takiego interpretowania i stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego, by zawarte w nim wyjątki i wymogi formalne pozwalały na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.
Według skarżących obszar w skład którego wchodzi teren inwestycji został podzielony geodezyjnie na mniejsze nieruchomości w celu przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, z dostępem do drogi dojazdowej o nazwie ul. [...].
Z dokonanego podziału oraz zabudowy i uzbrojenia terenu wynika, że teren inwestycji stanowi urbanistyczną całość, a zabudowa w na tym terenie, poprzez zagospodarowanie kolejnych działek, stopniowo gęstnieje.
Ich zdaniem tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Postulat pełności analizy oznacza zaś konieczność rozważenia odstąpienia od reguły, na rzecz przewidzianych prawem wyjątków, czego w niniejszej sprawie, wbrew utrwalonej praktyce organów i zasadom wynikającym z prawa własności, zabrakło.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wniosek dowodowy. Pełnomocnik oświadczył, że z dołączonych do wniosku dowodowego decyzji o warunkach zabudowy z 2018 r. wynika, że powstała już zabudowa znajdująca się 200-500 m od działki inwestycyjnej skarżących.
W uzupełnieniu stanowiska skarżący oświadczył, że w gminie przy wydawaniu podobnych decyzji praktykuje się rozszerzanie obszaru analizowanego. Z kolei skarżąca wniosła o uwzględnienie dobra społecznego, powołując się na zapisy studium przeznaczające teren inwestycji pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną
i wskazując, że działania organów orzekających utrudniają takie zagospodarowanie działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się niezasadna, bowiem dokonana przez Sąd – stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten prawa nie narusza.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja, którą odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji uznały bowiem, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla ustalenia charakterystycznych cech i funkcji planowanej inwestycji. Skarżący natomiast domagali się rozszerzenia granic obszaru analizowanego wskazując na obecność dwóch zabudowanych budynkami jednorodzinnymi działek. Wskazywali również na potrzebę innego aniżeli wynikający z przepisów rozporządzenia sposobu obliczenia wskaźnika zabudowy.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa dopuszczalny sposób zagospodarowania poszczególnych terenów elementarnych, ustalając jednocześnie wartość poszczególnych parametrów nowej zabudowy m. in. w zakresie jej wysokości, szerokości elewacji, intensywności zabudowy, kształtu i układu połaci dachu oraz kąta ich nachylenia.
Brak uchwalonego planu miejscowego dla danego obszaru nie stanowi przeszkody w realizacji inwestycji, jednak w takim wypadku inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta może być wydana w sytuacji, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu
- o czym stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Stosownie do art. 61 ust. 5a przywołanej ustawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analiza, o której mowa w treści przepisu i ustalenie poszczególnych parametrów zabudowy odbywa się według zasad określonych w rozporządzeniu.
Zaznaczyć przy tym należy, że kluczowe znaczenie w sprawach tego typu ma spełnienie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem tej regulacji jest przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, a więc takie określenie wymienionych w treści tego przepisu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nowej zabudowy, aby w jak najlepszym stopniu wpisywała się ona w istniejącą na danym terenie zabudowę i nie odbiegała swoimi gabarytami i formą architektoniczną od obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym i dostępnych z tej samej drogi publicznej. Temu ma służyć wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów od granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób określony w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Wskazuje się również, że rozszerzenie granic ponad przewidzianą treścią tego przepisu minimalną odległość od granic działki inwestycyjnej może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach, szczególnie wówczas, gdy istniejąca zabudowa jest rozproszona, bądź bardzo zróżnicowana. Wówczas rozszerzenie granic obszaru analizowanego jest uzasadnione koniecznością jak najlepszego i najbardziej odpowiadającego istniejącej zabudowie określenia cech charakterystycznych nowej zabudowy.
Przyjmuje się jednocześnie, że rozszerzenie obszaru analizowanego nie może być motywowane poszukiwaniem jakiejkolwiek zabudowy, bądź takiej zabudowy, która uzasadni realizację planowanego przedsięwzięcia.
Ratio legis przywołanych regulacji sprowadza się zatem do tego, aby za wzorzec dla nowej zabudowy przyjmować te parametry charakterystyczne, które mogą stanowić kontynuację (np. wysokość) bądź powtórzenie parametrów zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie. Daje to bowiem gwarancję harmonijnego rozwoju poszczególnych obszarów i zachowania ładu przestrzennego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że działka skarżących znajduje się w kompleksie działek niezabudowanych. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie odnotowano działek, na których istniałaby jakakolwiek zabudowa mogąca stanowić wzorzec dla planowanego przedsięwzięcia.
Trafnie przyjęły organy obu instancji, iż brak było podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. Wbrew wywodom skarżących zarówno w obszarze analizowanym jak i jego najbliższym sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy. W tej sytuacji nie można mówić o zabudowie rozproszonej, skoro w obszarze analizowanym żadna zabudowa nie występuje. O zabudowie rozproszonej można byłoby mówić wówczas, gdyby jakakolwiek zabudowa w obszarze analizowanym istniała, ale odległości pomiędzy poszczególnymi obiektami, czy ich zróżnicowany charakter wskazywałyby na konieczność poszukiwania takich parametrów, które będą się jak najlepiej wpisywały w zastany stan rzeczy i nie spowodują zaburzenia ładu przestrzennego.
Trafnie również organy obu instancji zwróciły uwagę na okoliczność, iż w sytuacji skarżących rozszerzenie obszaru analizowanego o działki nr [...] i [...] – jedyne zabudowane w najbliższej okolicy, nie miałoby uzasadnienia z uwagi na niski wskaźnik zabudowy, znacząco odbiegający od wskaźnika zabudowy przewidzianego we wniosku. Nie mają przy tym racji skarżący wywodząc, że ustalenie wskaźnika zabudowy mogłoby być dokonane w inny sposób, aniżeli wynika to z § 5 rozporządzenia. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
Warunkiem ustalenia innego aniżeli wskazany w ust. 1 wskaźnika zabudowy, to jest na poziomie średniej dla obszaru analizowanego, jest aby z analizy architektoniczno – urbanistycznej wynikała taka możliwość. Zdaniem Sądu możliwość taka mogłaby być brana pod uwagę wówczas, gdyby w obszarze analizowanym istniała zabudowa o bardzo zróżnicowanych wskaźnikach intensywności zabudowy, albo gdyby analiza prowadziła do wniosku, że ustalenie innego niż średni wskaźnik zabudowy w większym stopniu przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego, bądź go nie zaburzy. W sytuacji, w której w obszarze analizowanym żadna zabudowa nie występuje trudno mówić o wyznaczeniu wskaźnika zabudowy chociażby w sposób wskazany w § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustalenia wskaźnika zabudowy na działkach oznaczonych nr [...] i [...], których granice obszaru analizowanego nie obejmują, w taki sposób, aby wskaźnik ten był liczony nie w stosunku do powierzchni całej działki, a ich części wyjaśnić należy, że argumentacja skarżących w tym zakresie nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze – jak już wskazano, działki te znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, który w ocenie Sądu został wyznaczony prawidłowo i brak było w realiach badanej sprawy do jego rozszerzenia i włączenia do niego wskazanych działek. Takie procedowanie organu oznaczałoby bowiem poszukiwanie jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla zamierzenia inwestycyjnego skarżących, co stanowi praktykę niedopuszczalną.
Po wtóre obliczenie wskaźnika zabudowy dla wskazanych dwóch działek, w sposób proponowany przez skarżących, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika wprost, że maksymalną i minimalną intensywność zabudowy określa się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a więc nie jej części – jak chcieliby tego skarżący.
Brak uzasadnienia dla takiego działania, jak również rozszerzenia obszaru analizowanego wynika także z tego, że - jak wskazano w analizie, i czego skarżący nie kwestionują, działki oznaczone nr [...] i [...] są zabudowane zabudową zagrodową. Co prawda brak jest ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", jednak w ocenie Sądu dopuszczalne jest odwołanie się do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 – j.t.). Przepis ten stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jest to więc zabudowa o innej funkcji, aniżeli funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i również z tego względu nie mogłaby stanowić wzorca dla planowanej inwestycji. Rozszerzenie obszaru analizowanego w kontekście powyższych rozważań nie miałoby zatem uzasadnienia.
Stąd też Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego, wyznaczenia granic obszaru analizowanego, czy błędów w ustaleniu wskaźnika zabudowy dla działek nr [...] i [...].
Odnosząc się do zarzutów naruszenia Konstytucji RP i wynikającego z art. 140 k.c. prawa własności wskazać natomiast należy, że prawo do swobodnego dysponowania nieruchomością i możliwości zagospodarowania jej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem doznaje ograniczeń, które wynikają z przepisów prawa. Przepisami takimi są między innymi przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności w sytuacji, gdy jest to podyktowane potrzebą kształtowania ładu przestrzennego.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. w sposób wskazywany w skardze. Podkreślenia bowiem wymaga, że każda z działek położnych w bliższym i dalszym sąsiedztwie działki skarżących ma swoją specyfikę, położenie, wymiary, szerokość frontu, co przekłada się wprost na szerokość obszaru analizowanego zakreślonego wokół działki. Nie można więc mówić o tożsamości spraw w tym znaczeniu, że każdy wniosek o warunki zabudowy jest rozpatrywany indywidualnie, a decyzja o warunkach zabudowy, będąca konsekwencją przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika z indywidualnych ustaleń wynikających z tej analizy.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem rozważaniami w tej sprawie nie mogła zostać objęta prawidłowość procedowania organu w innych sprawach zakończonych decyzjami, na które powołują się skarżący.
Nie doszło również do naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. poprzez pominięcie opinii urbanistycznej przedłożonej w toku postępowania przez skarżących. Jest to dokument prywatny, którego co prawda organ odwoławczy nie ocenił, jednak nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podstawą do ustalenia warunków zabudowy jest bowiem analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., której sporządzenie jest obligatoryjnym elementem procedury zmierzającej do ustalenia warunków zabudowy. Przedłożona przez skarżących opinia potwierdza natomiast w dużej mierze stanowisko organów powołując się na orzecznictwo, w świetle którego dowolne rozszerzanie granic obszaru analizowanego jest niedopuszczalne. Opinia ta pomija natomiast istotną dla niniejszej sprawy okoliczność, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących nie istnieje żadna zabudowa, a w tej sytuacji rozszerzenie obszaru analizowanego o wskazywane w skardze i w tej opinii działki nie byłoby niczym innym, jak poszukiwaniem zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Przy czym jak już wyżej wspomniano na działkach tych znajduje się zabudowa o innej funkcji.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.