II SA/Sz 1/22

II SA/Sz 1/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 1, ust. 7, art. 72, art. 50, art. 68, art. 89c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 162
art. 50 ust. 3
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję G. I. T. D. w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. W. I. T. D. z dnia [...] r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140) nałożył na "[...] Spółkę z o.o. w M. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, określone w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Jak wynika z uzasadnienia opisanej wyżej decyzji, pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. zawiadomiono przedsiębiorstwo: [...] Spółka z o.o. z siedzibą w M. , o zamiarze wszczęcia kontroli prowadzonej działalności gospodarczej. Pismo to zostało odebrane przez O. D. w dniu 7 stycznia 2021 r. W piśmie nadesłanym do organu w dniu 13 stycznia 2021 r., wymieniony wyjaśnił, że nie jest osobą upoważnioną do reprezentowania Spółki, jak również nie jest jej właścicielem ani pracownikiem. Posiada jedynie pełnomocnictwo pocztowe do odbioru korespondencji, którą przekazuje następnie drogą elektroniczną prezesowi zarządu Spółki O. T.. Na jego też prośbę sporządził niniejsze pismo. Zaznaczył, że z uwagi na stan epidemii oraz sprawy rodzinne O. T. przebywa obecnie na terenie [...]. Dodał, że kontrola nie jest możliwa we wskazanym przez organ terminie, gdyż w kontrolowanym okresie Spółka nie świadczyła usług transportowych, zatem nie istniał przedmiot kontroli. Obecnie Spółka nikogo nie zatrudnia, biuro i parking stoją puste, a wszelka praca odbywa się w sposób zdalny.
W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. poinformował stronę, że termin czynności kontrolnych nie uległ zmianie, jednocześnie wskazując prawa i obowiązki podmiotu kontrolowanego, w tym w zakresie wskazania na piśmie osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorstwa w toku czynności kontrolnych podczas nieobecności strony. Dodatkowo poinformowano Spółkę, że za zgodą przedsiębiorcy poszczególne czynności mogą być przeprowadzone w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego lub środków komunikacji elektronicznej.
O. T., odpowiadając na powyższe pismo, przesłał w dniu 21 stycznia 2021 r. drogą elektroniczną, podziękowanie za umożliwienie kontroli w sposób zdalny. Poinformował, że w biurze siedziby firmy w M. nikt nie przebywa, jak również, że nikogo nie upoważnił do reprezentowania spraw Spółki.
Mając na uwadze powyższą korespondencję elektroniczną, organ ponownie pouczył o możliwości upoważnienia osoby do czynności związanych z kontrolą. Jednocześnie zaznaczono, że zarówno zmiana formy jak i miejsca kontroli (np. kontrola w siedzibie organu lub kontrola zdalna) może odbyć się po uprzednim zwróceniu się do organu ze stosownym wnioskiem o wyrażenie zgody na taki rodzaj kontroli. Zwrócono ponadto uwagę, że Spółka [...] jest podmiotem posiadającym aktualnie uprawnienia do wykonywania transportu drogowego, co stanowi przesłankę do podjęcia przez uprawniony organ czynności kontrolnych. Fakt niezatrudniania kierowców, czy niewykonywania przewozów pojazdami będącymi w dyspozycji przedsiębiorcy nie stanowi podstawy do odwołania przedmiotowej kontroli. Czynności kontrolne rozpoczną się 26 stycznia 2021 r. o godzinie 9.00 w siedzibie podmiotu pod adresem ul. [...], M. .
W odpowiedzi na powyższe pismo, O. T., w dniu 21 stycznia 2021 r. wniósł o przeprowadzenie kontroli we wskazanym terminie w siedzibie Spółki, jak również o przesłanie wszelkich ustaleń kontrolnych w formie skanów dokumentów na adres poczty elektronicznej [...]. Zaznaczył, że nie upoważnia nikogo do reprezentacji Spółki podczas kontroli.
W dniu 26 stycznia 2021 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w S. dokonali rozpoznania terenu wokół posesji oraz wykonali dokumentację fotograficzną. Stwierdzono, że na budynku ani w jego okolicy nie ma żadnego szyldu przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Około godziny 9.20 inspektorzy zostali wpuszczeni przez osobę zarządzającą budynkiem do jego środka i zaprowadzeni pod lokal na pierwszym piętrze, gdzie siedzibę miała kontrolowana Spółka. Osoba ta udostępniła do wglądu dwa pomieszczenia, które zajmowała wspomniana Spółka. Pomieszczenia były puste i nie wskazywały na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Poinformowano kontrolujących, że Spółka opuściła lokal około roku temu.
W dniu 27 stycznia 2021 r. sporządzono protokół z czynności wraz z załącznikiem zawierającym stwierdzone naruszenie określone pod lp. 1.6. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
W ocenie organu, w przypadku niemożności osobistego uczestniczenia w kontroli strona winna wyznaczyć pełnomocnika, o którym mowa w art. 50 ustawy Prawo przedsiębiorców. Strona posiadała wiedzę o swojej nieobecności w kraju w dniu 26 stycznia 2021 r., a pomimo tego nie ustanowiła wspomnianego pełnomocnika. Organ uznał bierność w zakresie ustanowienia przez stronę osoby upoważnionej za uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie. Jego zdaniem, o tym, że prowadzona przez Spółkę działalność przebiega w sposób ciągły i bez zakłóceń świadczy wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym, z którego wynika, że działalność nie jest zawieszona, a Spółka nie została wykreślona z rejestru.
W opisanej sytuacji nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie został przez stronę dopełniony obowiązek umożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości, którego naruszenie zagrożone jest administracyjną karą pieniężną określoną w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
W odwołaniu od powyższej decyzji, [...] Spółka z o.o. w M. wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Wskazała, że kontrola odbyła się w zaplanowanym terminie skoro inspektorzy weszli do biura, obejrzeli parking i budynek oraz siedzibę Spółki, aktywnie korespondowali z jej zarządem. Kontrolę przeprowadzili zdalnie, zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami oraz zaleceniami "covidowymi". Strona dodała, że Spółka nie zatrudnia kierowców tzw. tirów i nie świadczy usług przewozowych tzw. tirami. W związku z tym nie prowadzi żadnych ewidencji związanych z powierzaniem pracy tymże kierowcom.
Odnosząc się do zarzutu bierności w ustanowieniu osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorstwa w trakcie kontroli, strona wskazała, że skoro kontrola została przeprowadzona zdalnie zatem nie ma potrzeby ustanawiać pełnomocnika.
Główny Inspektor Transportu Drogowego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżącej, kontrola w rozumieniu przepisów nie została umożliwiona upoważnionym przedstawicielom organu. Nie udostępniono bowiem m.in. książki kontroli, nie odebrano upoważnienia, nie udostępniono dokumentów uprawniających do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego oraz do prowadzenia działalności transportowej, nie wskazano bazy eksploatacyjnej, miejsca garażowania pojazdów ani nie przekazano danych z tachografów, które mogłyby uprawdopodobnić twierdzenia strony, że nie prowadzi działalności przewozowej. Wbrew stanowisku strony – kontrola się nie odbyła, gdyż opisane czynności związane z przeglądem pustej siedziby Spółki stanowią w ocenie organu odwoławczego jedynie próbę rozpoczęcia kontroli, które kontrolą de facto nie mogą być nazwane.
W ocenie organu, przedmiot kontroli istnieje z uwagi na posiadanie przez stronę uprawnień przewozowych w postaci zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie przewozu rzeczy, wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] października 2019 r. oraz licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego wydanej w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Spółka posiadała również zgłoszone do wskazanych uprawnień przewozowych dwa pojazdy. Jako podmiot gospodarczy posiadający uprawnienia przewozowe Spółka podlegała kontroli organów Inspekcji Transportu Drogowego.
Ewentualną ocenę zakresu kontroli posiadanej dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą podlegającą kontroli Inspekcji Transportu Drogowego, organ kontrolny mógł zweryfikować w postępowaniu kontrolnym, które nie zostało przeprowadzone na skutek niepoddania się kontroli przez Spółkę. Samo twierdzenie strony, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z transportem nie jest wystarczające do odstąpienia od kontroli. Takie oświadczenia przedsiębiorca mógł składać i dokumentować je odpowiednimi dowodami po rozpoczęciu kontroli.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można przyjąć, iż przesłanki egzoneracyjne zostały spełnione. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności wskazane w art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Nie zaszły bowiem żadne nie dające się przewidzieć okoliczności nadzwyczajne ani nie została za stwierdzone naruszenia nałożona kara przez inny podmiot ani też od ich stwierdzenia nie upłynął okres 2 lat.
W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o "całkowite uchylenie nałożonej kary".
Spółka wskazała, że nie może powierzyć pracy kierowcom tirów z uwagi na niewydanie przez Wojewodę [...] zezwoleń na pracę. Ponadto w 2020 r. wystąpiła epidemia COVID, co spowodowało, że Spółka i tak nie mogła prowadzić działalności i musiała opuścić biuro w M. .
Skoro Spółka nie podjęła działalności przewozowej zatem nie posiadała dowodów na jej prowadzenie, w tym dokumentów zażądanych przez kontrolerów ITD. Poza tym nikogo ze Spółki nie było w Polsce z powodu epidemii, zarząd Spółki "bał się przyjechać, żeby nie zarazić siebie i nowonarodzonego na [...] dziecka". Dodatkowo, gdyby nawet przyjechał trafiłby na 14-dniową kwarantannę i w żaden sposób nie mógłby uczestniczyć w procesie kontroli, musiałby pozostać w hotelu. Strona zaznaczyła, że w Spółce nie było zatrudnionego ani jednego pracownika. Nie jest zgłoszona do ZUS jako płatnik składek (nie jest pracodawcą), nie działa na rynku.
Latem 2019 r. została zawarta umowa najmu dwóch pojazdów marki M. o klasie ekologicznej [...], jednak wobec braku zezwoleń na pracę przedmiot najmu trzeba było zwrócić właścicielowi.
Spółka podobnie jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2021 r. podniosła, że kontrola odbyła się w zaplanowanym terminie, potwierdzając wcześniejsze twierdzenia skarżącej oraz nie wykrywając żadnych naruszeń związanych z powierzaniem pracy kierowcom czy też z wykonywaniem transportu drogowego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 6 września 2022 r., ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Ponadto wniósł o przyznanie mu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie określonej w § 14 ust. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. o opłatach za czynności radców prawnych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, brak podjęcia w toku postępowania przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie niewyjaśnienie czy przedsiębiorca w istocie mógł poddać się kontroli,
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie dokumentacji medycznej przedstawionej w sprawie,
- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie poprzez nieuwzględnienie stanu epidemii spowodowanego pandemią COVID-19 obowiązującego w Polsce oraz na świcie w tym na Ukrainie, gdzie przebywali członkowie zarządu kontrolowanego przedsiębiorstwa i nieodroczenie terminu kontroli, mimo posiadania wiedzy przez organ, że kontrolowany podmiot nie jest w stanie uczestniczyć w postępowaniu kontrolnym,
- art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, a tym samym niezastosowanie art. 92c tej ustawy, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania, bowiem okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ uznając, iż strona nie poddała się bądź uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w dniu 26 stycznia 2021 r. w ogóle nie odniósł się do argumentacji skarżącej dotyczącej przebywania przedstawicieli Spółki na [...] i problemów z ich wjazdem do Polski z uwagi na pandemię. Tymczasem każdy wjazd do Polski spoza strefy Schengen wiązał się z obligatoryjną kwarantanną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępnie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z wystąpieniem przesłanek wymienionych w tym przepisie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na [...] Spółkę z o.o. w M. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie opisane w uzasadnieniu decyzji, polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia w całości lub w części kontroli, o której mowa w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Powołując się na treść art. 72 cytowanej ustawy organ stwierdził, że przedsiębiorca miał obowiązek umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności:
1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli;
2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa;
3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego;
4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli;
5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli.
Organ zaznaczył, że w dniu kontroli na miejscu nie zastano prezesa zarządu Spółki [...], jak również żadnej innej osoby, w obecności której, art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców dopuszcza przeprowadzenie czynności kontrolnych. Przedsiębiorca nie upoważnił żadnej osoby, która mogłaby reprezentować Spółkę przed organem kontroli w dniu 26 stycznia 2021 r., jak również w siedzibie przedsiębiorstwa nie zastano osoby, której można byłoby przypisać miano pracownika firmy.
Podzielając stanowisko organu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że organ kontrolny obszernie informował przedstawiciela Spółki o obowiązkach w zakresie kontroli spoczywających na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą. Informował także o możliwości zdalnego przeprowadzenia kontroli. Mimo, że przedstawiciel Spółki korzystał z tego środka komunikacji do kontroli nie udostępnił żadnej dokumentacji. Przedsiębiorca nie wyznaczył również osoby upoważnionej do reprezentowania w trakcie kontroli pomimo ciążącego na nim obowiązku i informacji ze strony organu kontrolnego o powyższym. Tym samym kontrola nie została umożliwiona upoważnionym przedstawicielom organu. Nie udostępniono m.in. książki kontroli, jak również dokumentów uprawniających do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego oraz do prowadzenia działalności transportowej, nie wskazano bazy eksploatacyjnej, miejsca garażowania pojazdów.
W ocenie Sądu, powyższe stanowisko należy jednak uznać w realiach niniejszej sprawy za co najmniej przedwczesne.
Pomiędzy stronami bezspornym jest, że kontrola [...] Spółki z o.o. w M. obejmująca przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną zaplanowana została przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na dzień 26 stycznia 2021 r., na godzinę 9.00. Strona nie zaprzecza przy tym, że o powyższym terminie kontroli została poinformowana. Nie ulega też wątpliwości, że w dniu kontroli w siedzibie Spółki nie było osób uprawnionych do jej reprezentacji.
Powyższe nie oznacza jednak, że doszło w tym wypadku do niepoddania się lub uniemożliwienia kontroli w całości lub w części jak dowodzi organ.
W ocenie Sądu, z uwagi na okoliczności, o których będzie mowa poniżej, nie sposób bowiem stwierdzić, że organ wywiązał się w pełni ze swoich obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, dotyczących przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 50 i art. 68 ustawy o transporcie drogowym.
Jak wynika z treści art. 89c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 180), do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Z kolei w myśl art. 51 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162), kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę (ust. 1). Za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli (ust. 2). Za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli (ust. 3). Za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1041) lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344), jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub przemawia za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (ust. 3a).
Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, kontrola przedsiębiorcy może być przeprowadzona nie tylko w jego siedzibie bądź w miejscu przechowywania dokumentacji innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności ale także w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Organ co prawda skarżącą o takiej możliwości poinformował, jednakże nie odniósł się należycie do zawartych w pismach przesłanych do niego drogą elektroniczną przez prezesa zarządu [...] Spółki z o.o. w M. O., a także w piśmie sporządzonym na jego prośbę przez O. D. oświadczeń jednoznacznie wskazujących na wolę uczestniczenia w kontroli prowadzonej w sposób zdalny.
Odpowiadając na pismo ostatniego z wymienionych – O. D. z dnia 11 stycznia 2021 r., informujące o konieczności przejścia przez O. T. "na pracę zdalną" organ co prawda zareagował przesłaniem informacji z dnia 15 stycznia 2021 r. przedstawiającej możliwe sposoby przeprowadzenia kontroli – w tym kontroli zdalnej. Jednakże po uzyskaniu odpowiedzi prezesa zarządu skarżącej Spółki z dnia 21 stycznia 2021 r. – z której w sposób jednoznaczny wynika, że ten odczytał informację z dnia 15 stycznia 2015 r. jako "wyrażenie zgody na kontrolę zdalną" nie podjął stosownych kroków, w celu przeprowadzenia tej kontroli w taki właśnie sposób. Zamiast tego, poinformował wspomnianego prezesa zarządu o konieczności wystąpienia do organu z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w sposób zdalny. Powyższy obowiązek w żadnym razie nie wynika jednak z treści cytowanego art. 51 ust. 3a ustawy Prawo przedsiębiorców, który wskazuje na możliwość przeprowadzenia kontroli w sposób zdalny za zgodą nie zaś na wniosek przedsiębiorcy. Jednocześnie organ nie wskazał żadnych wymogów formalnych takiego wniosku ani też nie wskazał, że przeprowadzenie rozprawy zdalnej nie jest z jakichkolwiek względów możliwe.
W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że do rozważenia przez organ zasadności prowadzenia kontroli w sposób zdalny nie było konieczne składanie wniosku w jakiejś specjalnej formie, lecz wystarczające było, że strona w sposób jednoznaczny wyraziła wolę uczestnictwa w kontroli prowadzonej w taki właśnie sposób.
Organ nie wyjaśnił przy tym jakie ewentualnie wymogi (chociażby sprzętowe) muszą zostać spełnione aby strona mogła uczestniczyć w kontroli prowadzonej zdalnie. Nie podał też w jaki sposób strona przebywająca na terenie [...] powinna udostępnić posiadane przez nią ewentualnie dokumenty na potrzeby kontroli prowadzonej w sposób zdalny. Jednocześnie sam przesyłał część korespondencji kierowanej do Spółki na adres mailowy wskazany przez prezesa zarządu O. T.. Z akt administracyjnych wynika przy tym, że po nawiązaniu kontaktu drogą mailową z wymienionym wyżej prezesem zarządu Spółki, organ odpowiedź na korespondencję z dnia 21 stycznia 2021 r. przesłał Spółce wyłącznie drogą elektroniczną, natomiast część korespondencji – np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wobec Spółki w zakresie naruszenia określonego pod lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wraz z protokołem z czynności z dnia 27 stycznia 2021 r. – przesyłana była zarówno drogą elektroniczną jak i pocztową.
Powyższe działanie organu utwierdziło prezesa skarżącej Spółki w przekonaniu, że uczestniczy w kontroli w sposób zdalny. Świadczy o tym chociażby treść wiadomości elektronicznej z dnia 21 stycznia 2021 r., w której O. T. prosi o przeprowadzenie kontroli w dniu 26 stycznia 2021 r. w siedzibie Spółki oraz o przesłanie ustaleń kontrolnych na wskazany w mailu adres. Powyższe koresponduje też z twierdzeniami wymienionego zawartymi w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu tego odwołania O. T. wskazał m.in., że "kontrola została przeprowadzona zdalnie, a w takim wypadku nie ma potrzeby ustanawiać pełnomocnika".
Jak już wcześniej wskazano, art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców przewiduje obowiązek wskazania na piśmie osoby upoważnionej, w szczególności w czasie nieobecności przedsiębiorcy. Z kolei w myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy, czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Wobec powyższego oczywistym jest, że w wypadku uczestniczenia przedsiębiorcy w kontroli, obecność osoby upoważnionej nie jest wymagana. Co do zasady należy zatem zgodzić się z prezesem skarżącej Spółki, że w sytuacji jego uczestnictwa w kontroli przeprowadzanej w sposób zdalny obecność osoby upoważnionej nie jest konieczna.
Dla uzasadnienia potrzeby przeprowadzenia kontroli w taki sposób, strona przywołała m.in. okoliczności związane z obostrzeniami wprowadzonymi w związku z pandemią COVID-19, wyjazdem prezesa zarządu skarżącej Spółki na [...] oraz brakiem osób zatrudnionych na terenie Polski. Jednocześnie dokumentacja dołączona do akt administracyjnych, w tym "protokół z czynności" z dnia 27 stycznia 2021 r. potwierdza, że od roku Spółka nie prowadzi żadnej działalności w swojej siedzibie przy ul. [...] w M. , nie ma tam szyldu przedsiębiorstwa, pomieszczenia zajmowane przez stronę są puste. Od około roku nikt nie przebywa pod tym adresem i nie ma dostępu do przedmiotowego lokalu. Ostatnią z wymienionych informacji organ uzyskał od osoby zarządzającej budynkiem, która udostępniła kontrolującym pomieszczenia zajmowane przez Spółkę. Dodatkowo, ze znajdującego się we wspomnianych aktach pisma ZUS (k. 118) wynika, że na dzień 29 grudnia 2020 r. [...] Spółka z o.o. nie figuruje w rejestrze płatników składek KSI ZUS. Dołączone do akt potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do skarżącej wskazują, że żadnej przesyłki nie odebrał O. T.. Korespondencja była odbierana przez posiadającego pełnomocnictwo pocztowe O. D., a w jednym przypadku (zawiadomienia z 27 stycznia 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia określonego pod l.p. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) była awizowana, a następnie została zwrócona jako niepodjęta w terminie.
Powyższe okoliczności czynią wiarygodnymi twierdzenia prezesa zarządu Spółki zarówno o tym, że Spółka nie prowadziła w swojej siedzibie żadnej działalności, jak i o tym, że nie zatrudniała żadnych pracowników. Brak jest też powodów by poddawać w wątpliwość jego oświadczenie, że przebywał na terenie [...] oraz, że był jedyną osobą posiadającą informacje niezbędne na potrzeby przedmiotowej kontroli. W tej sytuacji niezrozumiałym jest z jakich względów organ nie podjął kroków w celu umożliwienia stronie uczestniczenia w czynnościach kontrolnych w sposób zdalny, który to sposób w zaistniałej sytuacji wydaje się być najbardziej efektywny. Wobec tego podniesiony w decyzji pierwszoinstancyjnej zarzut niewskazania przez skarżącą osoby upoważnionej, o której mowa w art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców należy uznać za przedwczesny (w wypadku uczestnictwa prezesa jej zarządu czynnościach kontrolnych w sposób zdalny, udział tejże osoby upoważnionej nie byłby wymagany).
Zaznaczenia wymaga, że dodatkowe zarzuty dotyczące samego przebiegu kontroli (m.in. nieudostępnienia dokumentacji) podnoszone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego - jako dalej idące - podlegałyby ocenie wówczas gdyby organ spełnił wszelkie wymogi dotyczące prawidłowego zawiadomienia strony o terminie i sposobie przeprowadzenia kontroli. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że ewentualne niedostarczenie przez stronę dokumentów, co do których przepisy prawa przewidują obowiązek ich wytworzenia czy też archiwizowania, a których strona nie posiada nie może być traktowane jako uniemożliwienie kontroli lecz raczej jako niespełnienie wymogów wynikających ze stosownych przepisów prawa (przy założeniu, że w tym przypadku wspomniane przepisy takie wymogi przewidują). Niezrozumiałe przy tym jest domaganie się przez organ od strony udowodnienia, że wspomnianych dokumentów nie posiada, zwłaszcza, że sam organ nie wskazuje jaki sposób taka okoliczność miałaby zostać udowodniona.
W ocenie Sądu, aby można było mówić o "niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli" koniecznym jest podjęcie przez podmiot kontrolowany określonych działań, zmierzających do uchylenia się od kontroli, a więc odmowa poddania się kontroli, bądź świadome i ukierunkowane na uniknięcie kontroli zachowanie, którego ostatecznym efektem jest uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. W katalogu tego rodzaju zachowań wymienić można ukrycie dokumentacji w całości lub w części, niewskazanie na wezwanie organu miejsca przechowywania dokumentów mających istotne znaczenie, uniemożliwienie kontaktu, odmowę dopuszczenia pracowników organu do siedziby przedsiębiorstwa, w przypadku gdy czynności kontrolne mają zostać podjęte w miejscu prowadzenia działalności. Zatem, dla uznania, że doszło do naruszenia, o którym mowa w lp.1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym niezbędnym jest aby podmiot kontrolowany wiedział o zamiarze przeprowadzenia kontroli i podjął działania zmierzające do jej uniemożliwienia.
Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. W myśl ust. 7 art. 92a tej ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10
- załącznika nr 3 do ustawy.). W wymienionym załączniku w lp. 1.6 wskazano naruszenie polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, za które przewidziano karę pieniężną w wysokości 12.000 zł
Jak już wcześniej wskazano dla zaistnienia przypadku o jakim mowa w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, konieczne jest zarówno podjęcie przez podmiot kontrolowany działań zmierzających do uniemożliwienia kontroli jak i prawidłowe zawiadomienie tego podmiotu o dacie, miejscu i sposobie kontroli a także pouczenie o jego prawach i obowiązkach (art. 70 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym). W przypadku przedmiotowej kontroli zachodzą istotne wątpliwości co do obydwu opisanych powyżej kwestii. Organ jak już wskazano wcześniej – najpierw poinformował stronę o możliwości przeprowadzenia kontroli w sposób zdalny, a po wyrażeniu przez Spółkę woli uczestnictwa w czynnościach prowadzonych w taki sposób wskazał na – niewynikającą z przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców – konieczność złożenia wniosku w tym zakresie. Jednocześnie nie sprecyzował w jakiej formie taki wniosek miałby zostać złożony, ani jakie są wymogi niezbędne do uczestnictwa w tak prowadzonych czynnościach. Organ udzielił zatem stronie pouczeń i zawiadomił o terminie kontroli, jednakże w sposób niepełny, nieprecyzyjny, a w zakresie wniosku o przeprowadzenie kontroli zdalnej – wręcz wadliwy.
Organ odwoławczy uznając, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w dniu 26 stycznia 2021 r. w ogóle nie odniósł się do argumentacji strony dotyczącej woli jej uczestnictwa w kontroli zdalnej.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że podnoszone przez stronę skarżącą (w piśmie pełnomocnika z dnia 6 września 2022 r.) argumenty dotyczące zastosowania w przypadku strony art. 92c ustawy o transporcie drogowym podlegałyby ocenie dopiero wówczas gdyby w sprawie w sposób jednoznaczny zostało ustalone, że przedsiębiorca nie poddał się lub uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.
Zgodnie bowiem ze wspomnianym art. 92c ust. 1 cytowanej ustawy, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których doszło do naruszenia, o którym mowa powyżej.
Ponieważ w niniejszej sprawie kwestia ta nie jest przesądzona, zatem rozważanie czy w sprawie zachodzi którykolwiek z przypadków uzasadniających umorzenie postępowania w oparciu o cytowany powyżej przepis byłoby przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy nie rozpoznały należycie przedmiotowej sprawy, wydając decyzje z naruszeniem zarówno art. 51 ust. 3a ustawy Prawo przedsiębiorców, jak również art. 70 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadniało uchylenie zaskarżonej a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności, uzyska od Spółki informację, czy obecnie jest już możliwe przeprowadzenie kontroli z udziałem strony lub osoby upoważnionej w rozumieniu art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, ewentualnie rozważy czy zachodzą wskazania do przeprowadzenia czynności kontrolnych w sposób zdalny – wówczas udzieli stronie wyczerpujących informacji niezbędnych do jej uczestnictwa w tych czynnościach.