II SA/RZ 997/22

II SA/Rz 997/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 632/23 - Wyrok NSA z 2024-02-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi O. Spółka z o.o. w P. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.10.2022.MB w przedmiocie nakazu inspektora sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr PSŻ.445.9.2.25.2020.GM; II. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej O. Spółka z o.o. w P. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 997/22
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 17 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.10.2022.SB Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PPWIS) w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania O. sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) w [...] z 19 kwietnia 2022 r., nr PSŻ.445.9.2.25.2020.GM w przedmiocie nakazu uzupełnienia zewnętrznej części etykiety pojedynczej ampułki suplementu diety pn. [...].
Jak wynika z akt sprawy, 11 stycznia 2022r. przeprowadzono kontrolę sanitarną interwencyjną, w trakcie której ustalono, że produkt [...] sprzedawany jest w opakowaniach zbiorczy [pic]zawierających 20 ampułek, jak również w postaci pojedynczych ampułek zawierających 25mI płynu, opatrzonych etykietą typu "peel-off". Stwierdzono, że zewnętrzna część etykiety zawiera nazwę produktu wraz wyrażeniem "suplement diety", informacje o ilości produktu netto, dacie minimalnej trwałości, kraju pochodzenia produktu, producencie, a także o warunkach przechowywania produktu. Ponadto zaopatrzona jest również w informację żywieniową wraz z podaniem procentowego pokrycia dziennej referencyjnej wartości do spożycia w przeliczeniu na I ampułkę: [...], [...]. Etykieta zawiera również informacje w językach: niemieckim, angielskim i włoskim. Frontowa etykieta zawiera informację: "Składniki, porcja zalecana do spożycia w ciągu dnia, ostrzeżenia i ważne informacje znajdują [pic]się w dalszej części etykiety warstwowej! Zapoznaj się z całością etykiety!". Informacje dotyczące składników produktu, zalecanej porcji dziennej, ostrzeżenia o nieprzekraczaniu porcji produktu zalecanej do spożycia, jak również stwierdzenia, że suplementy diety nie mogą być stosowane jako substytut zróżnicowanej diety oraz stwierdzenia, że powinny być przechowywane w sposób niedostępny dla małych dzieci w języku polskim oraz angielskim, niemieckimi i włoskim znajdują się w dalszej części etykiety po jej wewnętrznej stronie.
W związku z powyższymi ustaleniami udokumentowanymi w protokole kontroli, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z 19 kwietnia 2022r. nr PSŻ.445.9.2.25.2020.GM nakazał O. sp. z o.o. uzupełnienie zewnętrznej części etykiety pojedynczej ampułki suplementu diety pn. [...] o brakujące informacje na temat żywności, tj.: wykaz składników, porcję produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia, ostrzeżenie dotyczące nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, stwierdzenie, że suplementy diety nie mogą być stosowane jako substytut (zamiennik) zróżnicowanej diety, stwierdzenie, że suplementy diety powinny być przechowywane w sposób niedostępny dla małych dzieci, których obwiązek podania na etykiecie wynika z art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy, Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.) dalej rozporządzenie 1169/2011 oraz z § 5 ust. 2 pkt. 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1951 ze zm.) dalej rozporządzenie MZ.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być łatwo dostępne, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, w odniesieniu do każdego środka spożywczego. Stosownie do art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, bez uszczerbku dla przepisów krajowych przyjętych na mocy art. 44 ust. 2 obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być umieszczone w widocznym miejscu w taki sposób, aby były dobrze widoczne, wyraźnie czytelne oraz, stosownych przypadkach, nieusuwalne. Nie mogą być w żaden sposób ukryte, zasłonięte, pomniejszone ani przerwane jakimikolwiek innymi nadrukami, ilustracjami czy innym materiałem. Organ I instancji uznał, że brak na frontowej części etykiety informacji o wykazie składników produktu stanowi naruszenie art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1169/2011. Ponadto na froncie przedmiotowej etykiety brak jest: informacji o porcji produktu zalecanej do spożycia w ciągu dnia, ostrzeżenia dotyczącego nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, stwierdzenia, że suplementy diety nie mogą być stosowane jako substytut (zamiennik) zróżnicowanej diety oraz stwierdzenia, że suplementy diety powinny być przechowywane w sposób niedostępny dla małych dzieci, których podanie w znakowaniu regulowane jest przez § 5 ust. 2 pkt. 3, 4, 5, 6 rozporządzenia MZ. Ponadto w § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ określono, że do znakowania suplementów diety stosuje się przepisy rozporządzenia nr 1169/2011, z uwzględnieniem ust. 2-7. PPIS stwierdził więc, że brak na frontowej części etykiety wszystkich ww. informacji na temat suplementu pn. [...] stanowi naruszenie przepisów prawa.
Organ I instancji w kwestii etykiet wielowarstwowych typu peel-off powołał się na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, który wspólnie z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Głównym Inspektoratem Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumenta zaznaczyli, że etykieta typu "peel-off" która zawiera obowiązkowe informacje nt. żywności na wewnętrznej stronie naklejki, nie spełnia wymogów rozporządzenia nr 1169/2011, przede wszystkim ze względu na brak łatwego dostępu do obowiązkowych danych na temat żywności. Dane te są zasłonięte i konsument musi odkleić pierwszą stronę etykiety by przeczytać np. skład produktu bądź informację o składnikach alergennych. Z przepisów art. 12 i 13 ww. rozporządzenia wynika, że niezbędne informacje na temat żywności muszą być łatwo dostępne dla konsumenta, nieukryte i niezasłonięte, co nie jest spełnione w wyżej opisanym przypadku. Wedle ww. stanowiska zastosowanie etykiety typu "peel-off" może być natomiast zgodne z przepisami, jeżeli wewnątrz etykiety zamieszczone są jedynie dodatkowe informacje na temat żywności (np. oświadczenia żywieniowe i zdrowotne, przepisy kulinarne, informacja w innych językach, informacje z zakresu reklamy i promocji), a wszystkie obowiązkowe dane wynikające z przepisów rozporządzenia nr 1169/2011 i przepisów szczegółowych na zewnętrznej stronie etykiety/opakowania.
O. Sp. z o.o. (dalej: Spółka/Skarżąca), reprezentowana przez adwokata M.P. wniosła odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [....] z 19 kwietnia 2022 r. zarzucając naruszenie:
- art. 2 ust. 2 lit. i i lit. j oraz 9 ust. 1 lit. b Rozporządzenia 1169/2011, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że brak na frontowej części etykiety informacji o wykazie składników i umieszczenie części informacji obowiązkowych na odwrocie etykiety wielowarstwowej (peel-off) nie spełnia wymogów przewidzianych w rozporządzeniu 1169/2011 i stanowi naruszenie art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1169/2011, podczas gdy etykieta produktu zawierała wykaz składników produktu i inne przewidziane prawem informacje, a przepisy art. 2 ust. 2 lit. i) i lit. j) oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 nie wykluczają zawarcia informacji obowiązkowych na etykiecie wielowarstwowej;
- art. 12 ust. 1 oraz 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie wszystkie informacje obowiązkowe określone w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 umieszczone na etykiecie produktu nie są łatwo dostępne dla konsumenta i dobrze widoczne, podczas gdy konsument z łatwością mógł zapoznać się ze wszystkimi obowiązkowymi informacjami, gdyż frontowa etykieta zawierała dobrze widoczną informację: "Składniki, porcja zalecana do spożycia w ciągu dnia, ostrzeżenia i ważne informacje znajdują się w dalszej części etykiety warstwowej! Zapoznaj się z całością etykiety!";
- art. 138 ust. 1 Rozporządzenia 2017/625 w zw. z art. 8 ust. 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie rodzaju niezgodności, a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności poprzez podjęcie środka niewspółmiernego do zamierzonego celu.
W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.
Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie decyzją z 17 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.10.2022.SB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
PPWIS ocenił, że Spółka poprzez zastosowanie etykiety typu "peel-off" w oznakowaniu pojedynczej ampułki przedmiotowego produktu naruszyła art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1169/2011, bowiem część obowiązkowych informacji na temat produktu nie jest łatwo dostępna, ani dobrze widoczna. Bardzo istotna dla konsumenta informacja m. in. o wykazie składników znajduje się na spodniej części etykiety warstwowej i dostępna jest dopiero po usunięciu warstwy wierzchniej. Obowiązkowa informacja jest więc ukryta i zasłonięta. W art. 12 rozporządzenia nr 1169/2011 ustawodawca wskazał, że obowiązkowe informacje muszą być łatwo dostępne, a w omawianym przypadku nie są, bowiem nalepka wierzchnia przysłania wykaz składników, który konsument może zobaczyć dopiero po odklejeniu wierzchniej warstwy. Zdaniem PPWIS należy wziąć pod uwagę grupę osób z ograniczoną sprawnością manualną, dla których odklejenie takiej wierzchniej warstwy etykiety na ampułce o pojemności 25 ml może stanowić niemałe wyzwanie. Mając na względzie art. 13 rozporządzenia nr 1169/2011, zgodnie z którym obowiązkowe informacje nie mogą być w żaden sposób ukryte ani zasłonięte, bezsprzecznym jest fakt, że m. in. wykaz składników w omawianym produkcie jest zasłonięty/ukryty. Nie jest wystarczającym podanie na wierzchniej warstwie etykiety informacji, że obowiązkowe informacje jak m. in. wykaz składników dostępny jest w dalszej części etykiety warstwowej, bowiem rozporządzenie wyraźnie wskazuje, że obowiązkowe informacje nie mogą być zasłonięte/ukryte. Odnośnik do obowiązkowych informacji o żywności na etykiecie oraz strzałka wskazująca na umieszczenie dalszych informacji po wewnętrznej jej stronie, nie jest równoznaczny z tą informacją, bowiem art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 zobowiązuje m.in. do podania: danych szczegółowych t.j. wykaz składników, a informacja o miejscu podania tego wykazu nie spełnia tego wymogu. Organ nie kwestionował samej możliwości użycia etykiety typu "peel-off", bowiem gdyby wszystkie obowiązkowe informacje o żywności były dostępne na wierzchniej warstwie etykiety, a pozostałe informacje tzw. dobrowolne znajdowały się w dalszej części etykiety warstwowej, to zapewne nie podlegałoby to kwestionowaniu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PPIS w [...] odniósł się do konkretnego produktu, więc nie można zarzucić, że nie dokonał indywidualnej oceny mającej na celu ustalić, czy etykieta spełnia ogólne wymogi dotyczące obecności, dostępności i położenia obowiązkowych informacji, a oparł się jedynie na stanowisku GIS. PPWIS wyjaśnił, że stanowisko GIS odnosi się ogólnie do etykiet typu "peel-off", a decyzja PPIS w [....] stanowi swego rodzaju indywidualną ocenę produktu, bowiem wydana została po dokładnym przeanalizowaniu całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym etykiety konkretnego produktu. Stanowisko GIS było jedynie wskazówką i nie stanowiło podstawy prawnej wydanej decyzji. PPWIS przychylił się do stanowiska organu I instancji, że etykieta pojedynczej ampułki suplementu diety pn. [...] w obecnej konstrukcji jest nieprawidłowa, obowiązkowe informacje w języku polskim nie są łatwo dostępne. Dane, o których mowa w art. 9 ust. 1 powinny znaleźć się na zewnętrznej stronie etykiety pojedynczej ampułki, tj. w sposób łatwo dostępny dla konsumenta, bez konieczności odklejania kolejnych warstw etykiety.
Odnosząc się do argumentu odwołania, że z uwagi na rozmiar ampułki, umieszczenie wszystkich informacji wynikających z polskich oraz unijnych przepisów, wymagałoby użycia znacznie mniejszej czcionki, co bardziej naraziłoby konsumenta na nieczytelność i złą widoczność informacji obowiązkowych o produkcie, jak również, że umieszczenie wszystkich obowiązkowych informacji na zewnętrznej warstwie etykiety może prowadzić do naruszenia przepisu art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011 PPWIS zwrócił uwagę, że wierzchnia strona etykiety produktu [...] (stanowiąca załącznik nr 8 do protokołu kontroli sanitarnej nr 5/10/22) zawiera szereg informacji w innych językach, tj. angielskim, niemieckim oraz włoskim, znak firmowy oraz nazwę produktu. Informacje te stanowią znaczną cześć prezentowanej etykiety tym samym przysłaniają wolną powierzchnię, którą można wykorzystać na umieszczenie obowiązkowych informacji o wykazie składników (art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1169/2011) oraz informacji wynikających z § 5 ust. 2 pkt. 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia MZ. PPWIS uznał za chybiony zarzut naruszenia przez PPIS w D. art. 2 ust. 2 lit. i) i lit j) oraz art. 9 ust. 1 lit. b) oraz art. 12 ust. 1 oraz 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez PPIS art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 w związku z art. 8 ust. 1 k.p.a. PPWIS podkreślił, że PPIS w [...] prawidłowo zastosował art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. Art. 138 ust. 2 ww. rozporządzenia określa z kolei jakie środki organy podejmują by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1. Ust. 2, w tym w lit. c formułuje między innymi nakaz zmiany etykiet lub dostarczenia konsumentowi informacji korygującej. PPWIS podkreślił, że katalog wymienionych w art. 138 ust. 2 działań nie jest zamknięty. Ponieważ sposób etykietowania produktu nie spełnia wymagań prawa, co PPIS w [....] wywiódł i udowodnił, a PPWIS uzupełnił zasadnym było więc wydanie decyzji na podstawie art. 138 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625. PPWIS podkreślił, że organ zastosował najmniej uciążliwy dla Spółki wariant decyzji, mógł bowiem nakazać również wycofanie produktu z obrotu, czego nie zrobił. Ponadto PPIS w [....] nie narzucił konkretnego rozwiązania, aby nie ograniczać Spółki. Producent bowiem może wybrać takie rozwiązanie, które uzna za najlepsze, aby spełnić przedmiotowy nakaz. Przy wyborze rozwiązania mogą wchodzić w grę m. in. aspekty ekonomiczne, czy marketingowe. Nie sposób zgodzić się z interpretacją Spółki, jakoby nakaz zaskarżonej decyzji równocześnie miałby oznaczać zakaz stosowania ampułek 25 ml. Jest to zbyt daleko idąca polemika, bowiem w żadnym wypadku intencją organu I instancji nie było zakazanie stosowania opakowań o pojemności 25 ml.
Zdaniem PPWIS organ I instancji prawidłowo uznał, że kwestionowana etykieta suplementu diety pn. [...] w sposób nierzetelny przedstawiała istotną, z punktu widzenia zdrowia konsumenta, informację.
Spółka, reprezentowana przez adwokata M.P. wniosła skargę na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z 17 czerwca 2022 r. znak SŻ.906.10.2022.SB.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez:
- nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego oraz nieprawidłową, sprzeczną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że etykieta produktu nie zawiera obowiązkowych informacji na temat żywności, które są łatwo dostępne;
- pominięcie okoliczności, że wierzchnia (zewnętrzna) warstwa (część) etykiety zawiera informację wskazującą, że niektóre informacje obowiązkowe znajdują się wewnątrz etykiety i że konsument powinien zapoznać się z całością etykiety;
-pominięcie w ocenie materiału dowodowego okoliczności, że produkt zawiera się w postaci ampułki o małej powierzchni, uniemożliwiającej zawarcie wszystkich informacji obowiązkowych na pierwszej stronie etykiety wielowarstwowej typu "peel-off" biorąc pod uwagę obowiązkowy wymiar czcionki na etykietach środków spożywczych;
- brak indywidualnej oceny etykiety produktu, co nakazują wytyczne Unii Europejskiej i oparcie się w całości na wytycznych GIS zakazujących stosowania etykiet typu "peel-off" dla umieszczania wewnątrz nich informacji obowiązkowych;
- art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/6255 w zw. z art. 8 ust. 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie rodzaju niezgodności, a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności poprzez podjęcie środka niewspółmiernego do zamierzonego celu.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 9 ust. 1 lit. b, art. 12 ust. 1 i ust.2 oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3-6 rozporządzenia MZ poprzez przyjęcie, że umieszczenie części obowiązkowych informacji na temat produktu na kolejnej warstwie etykiety typu "peel-off" (odklejanej) nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach, co skutkowało uznaniem, że etykieta produktu nie spełnia wymogów dotyczących obecności, dostępności i położenia obowiązkowych informacji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów uzasadnionego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca stanęła na stanowisku, że etykieta produktu spełnia wszystkie wymogi przewidziane w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011. Wszystkie informacje obowiązkowe zostały umieszczone na etykiecie, a sam fakt zawarcia niektórych z informacji obowiązkowych na kolejnej warstwie etykiety, wynika z takiej konieczności, ponieważ produkt zawiera się w postaci ampułek, których powierzchnia determinuje użycie etykiety wielowarstwowej typu "peel-off" (odklejanej) i umieszczenie części informacji obowiązkowych na kolejnych stronach etykiety. Zdaniem Skarżącej organy pominęły to, w jaki sposób Spółka miałaby zawrzeć wszystkie obowiązkowe informacje nt. produktu na pierwszej stronie (warstwie) odklejanej etykiety wielowarstwowej bez uszczerbku dla obowiązku określonego w art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011, dotyczącego wielkości czcionki w przypadku opakowań lub pojemników, których powierzchnia ma pole mniejsze niż 80 cm2. W takim wypadku wysokość rozmiaru czcionki musi wynosić co najmniej 0,9 mm.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w Zawiadomieniu Komisji w sprawie pytań i odpowiedzi dotyczących stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji nt. żywności (2018/C 196/01) wskazano, że w przypadku dołączonych do opakowania etykiet odklejanych należy przeprowadzić indywidualną ocenę aby ustalić, czy spełnione są ogólne wymogi dotyczące obecności, dostępności i położenia obowiązkowych informacji. Można zastosować każdy rodzaj etykiety uznany za spełniający wyżej wymienione kryteria. Zdaniem Skarżącej daje to asumpt do twierdzenia, że ustawodawca europejski dopuszcza stosowanie etykiet odklejanych/wielowarstwowych/peel-off, a co więcej ustawodawca europejski nie wyklucza zawarcia obowiązkowych informacji na kolejnych warstwach etykiety. Gdyby bowiem było inaczej, ustawodawca europejski w swoim zawiadomieniu wskazałby wprost, że wszelkie informacje obowiązkowe muszą być umieszczone na pierwszej stronie etykiety, na jej warstwie wierzchniej, a tak zaznacza jedynie, że należy przeprowadzić indywidualną ocenę takich wymogów.
Skarżąca akcentowała, że nie można oczekiwać, że dla produktów sprzedawanych na pojedyncze sztuki, które mają niewielkie rozmiary (tak jak jest to często w przypadku ampułek, które mają np. 20, 30 czy 40 ml pojemności) i służą zaspokajaniu szczególnych potrzeb konsumenckich producent zdoła zmieścić wszystkie wymagane prawem informacje na jednostronnej etykiecie lub wyłącznie na frontowej stronie etykiety wielostronnej zakładając zastosowanie czcionki o wielkości 0,9 mm, która jest obowiązkowa wedle rozporządzenia 1169/2011, tym bardziej w sytuacji, w której przedmiotowy produkt wprowadzany jest na wiele rynków w etykietach wielojęzycznych. Oczekiwanie, że producent zdoła zamieścić wszystkie niezbędne informacje na ampułce 25 ml bez używania etykiety wielostronnej implikuje konieczność użycia bardzo małej czcionki, która mogłaby okazać się nieczytelna, lub niezgodna z wymogami minimalnej wielkości czcionki określonej w przepisach, co byłoby sprzeczne z przepisami prawa i dopiero taki sposób zamieszczenia tych informacji okazałby się dla konsumenta nieczytelny lub niewyraźny. Alternatywnie, aby spełnić wymagania organów producent musiałby zastosować o wiele większe opakowanie, co zwiększałoby koszty, obciążenie dla środowiska oraz byłoby sprzeczne z zasadą oferowania konsumentowi pojedynczych porcji dziennych produktów wynikającą z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Nieproporcionalne wymagania odnośnie etykiety mogą również oznaczać de facto zakaz stosowania ampułek 25 ml, co nie jest przewidziane przez przepisy prawa.
Skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał stanowisko GIS opublikowane w Internecie za przesądzające, a stanowisko Komisji Europejskiej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej odrzucił mimo, że również powołuje się ono na ogólne zasady prawne znajdujące zastosowanie do oceny oznakowania produktu.
Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji pominęły w ocenie materiału dowodowego okoliczność, że Spółka na etykiecie peel-off pojedynczej ampułki produktu umieściła nie tylko strzałkę wskazującą na umieszczenie dalszych informacji po wewnętrznej jej stronie, ale również informację "Składniki, porcja zalecana do spożycia w ciągu dnia, ostrzeżenia i ważne informacje znajdują się w dalszej części etykiety warstwowej! Zapoznaj się z całością etykiety!" . Niewątpliwe jest zatem, że Spółka etykietę przygotowała przy uwzględnieniu postanowień art. 12 rozporządzenia 1169/2011. Skarżąca pokreśliła wagę powyższej okoliczności w kontekście stanowiska GIS, w którym stwierdzono, że konsumenci mogą nie wiedzieć, gdzie szukać informacji. Organy obu instancji wyraźnie nie dostrzegły ani tego fragmentu stanowiska GIS ani też informacji na etykiecie produktu, które wskazują, gdzie konsumenci powinni szukać informacji. Skarżąca zwróciła uwagę, że zagadnienie łatwości uzyskania informacji o miejscu umieszczenia obowiązkowych informacji jest podkreślane w różnych wytycznych branżowych dotyczących etykiet typu "peel-off".
W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zarówno PPIS w [....] jak i PPWIS prawidłowo zinterpretowały przepisy rozporządzenia nr 1169/2011 w odniesieniu do omawianej etykiety. PPWIS nie podzielił stanowiska Spółki, że do odklejenia etykiety warstwowej potrzebny jest ten sam zakres sprawności manualnej, co do odkręcenia nakrętki, a czynność ta zajmuje porównywalną ilość czasu co odwrócenie opakowania z etykietą jednowarstwową, w celu przeczytania informacji na jego tylnej powierzchni, co też zdaniem Spółki wymaga jedynie minimalnej sprawności manualnej. Zdaniem PPWIS odklejenie wierzchniej warstwy etykiety jest czynnością wymagającą większego zaangażowania manualnego, niż odkręcenie nakrętki. Większości konsumentów odkręcenie butelki nie sprawi trudności, ale już odklejenie etykiety, szczególnie osobom o bardzo krótkich paznokciach, mających problem trzęsących się dłoni, osobom starszym o obniżonej sprawności, osobom niedowidzącym może sprawić kłopot. PWIS wskazał, że to, że produkt jest dedykowany osobom dorosłym, ze zwiększoną aktywnością fizyczną, nie ma w sprawie żadnego znaczenia, bowiem produkt może nabyć każdy konsument, pomimo wskazanego przeznaczenia, stąd też organ nie odniósł się do tego faktu w decyzji. Produkt można kupić również w sklepach samoobsługowych, gdzie eksponowany jest na tzw. standach (witrynach ekspozycyjnych). W związku z powyższym, aby klient mógł dowiedzieć się co wchodzi w skład ampułki suplementu diety pn. [...], jest zmuszony odklejać w sklepie wierzchnią warstwę takiej etykiety, co z kolei może spotkać się z reakcją obsługi sklepu, iż klient ingeruje w etykietę.
W odniesieniu do zarzutu pominięcia, że wierzchnia warstwa etykiety zawiera informację wskazującą, że niektóre informacje obowiązkowe znajdują się wewnątrz etykiety i że konsument powinien zapoznać się z całością etykiety, PPWIS wskazał, iż zarzut ten jest niezasadny, ponieważ w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że odnośnik do obowiązkowych informacji o żywności na etykiecie, nie jest równoznaczny z tą informacją. Art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 zobowiązuje do podania wskazanych danych szczegółowych a informacja o miejscu podania tego wykazu nie spełnia tego wymogu.
Organ odwoławczy wskazał, że nie zachodzi przypadek określony w art. 16 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, bowiem powierzchnia etykiety jest większa niż 10 cm2 , co można zauważyć w przedłożonym przez Spółkę wzorze etykiety (załącznik nr 8 do protokołu kontroli sanitarnej nr 5/HŻ/22). Wymiary zostały potwierdzone w wyniku zakupu ampułki produktu przez pracownika Oddziału Higieny Żywności i Żywienia Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [....].
Organ odwoławczy zakwestionował zasadność zarzutu co do braku indywidualnej oceny etykiety produktu i oparcia się wyłącznie o wytyczne Głównego Inspektora Sanitarnego. PPWIS wyjaśnił, że PPIS w [....] prowadził postępowanie administracyjne dotyczące konkretnego produktu, zebrał materiał dowodowy, w tym przeanalizował informacje zawarte na etykiecie produktu. Finalnie organ I instancji wydał decyzję stanowiącą o obowiązkach Spółki w odniesieniu do produktu. Całe więc postępowanie administracyjne było swego rodzaju indywidulaną oceną etykiety. Stanowisko GIS poparte przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego PZH - Państwowy Instytut Badawczy było jedynie wskazówką dla organu, tak jak Zawiadomienie Komisji w sprawie pytań i odpowiedzi dotyczących stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (Dz. Urz. UE C 196 str. 1 z 8 czerwca 2018 r.). Ostatecznie organ oparł swoją decyzję o konkretne przepisy przywołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Ponownej oceny dokonał PPWIS i podtrzymał stanowisko PPIS w [....].
Odnosząc się do możliwość wykonania zaskarżonej decyzji PPWIS wskazał, że umieszczenie na etykiecie informacji w kilku językach z pewnością "zabiera" powierzchnię dla obowiązkowych informacji o żywności. Spółka mogłaby zastosować inny sposób oznakowania, np. każda warstwa etykiety w innym języku, a warstwa wierzchnia w języku odpowiednim do kraju przeznaczenia, wówczas dostępna byłaby powierzchnia dla informacji obowiązkowych.
Skarżąca w piśmie z 27 września 2022r. przedstawiła replikę na odpowiedź organu na skargę.
Zarzuciła, że organ dopiero w odpowiedzi na skargę dokonuje analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co dodatkowo dowodzi, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i powinna zostać uchylona. Taka sytuacja dotyczy chociażby wyjaśnień Organu co do konieczności posiadania pewnego stopnia sprawności manualnej potrzebnej do odkrycia etykiety wierzchniej. Dopiero w odpowiedzi na skargę Organ tak naprawdę dokonuje analizy, czy osoby z ograniczoną sprawnością manualną czy też mające problem ze wzrokiem, mogą mieć problem z odklejeniem etykiety.
Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Organu w tej kwestii i podtrzymała swoje twierdzenia, że do odklejenia etykiety potrzebny jest ten sam zakres sprawności manualnej co do odkręcenia nakrętki produktu, która nie została przez Organ zakwestionowana. Osoby mające problem trzęsących się dłoni, czy osoby starsze o obniżonej sprawności mogą mieć taki sam problem z odklejeniem etykiety, co z odkręceniem butelki. Nie oznacza to oczywiście, że Spółka tworzy bariery w dostępie do produktu czy informacji o nim. Zamieszczenie pewnych informacji o produkcie na kolejnych warstwach etykiety jest podyktowane wyłącznie czynnikiem praktycznym, a mianowicie takim, że nie wszystkie informacje obowiązkowe mogą zmieścić się na wierzchniej stronie etykiety biorąc w szczególności pod uwagę wymagania prawne dotyczące wielkości czcionki oraz czytelnego rozmieszczenia informacji o Produkcie.
Skarżąca podniosła, że etykieta wielowarstwowa zastosowana przez Spółkę została skonstruowana w taki sposób, że po doklejeniu powraca do swojego poprzedniego kształtu i wyglądu i ingerencja w etykietę jest niewidoczna. Organ nie przeanalizował technicznych aspektów zastosowanej etykiety. Ponownie Skarżąca podniosła, że jej zamierzeniem nie było ukrywanie obowiązkowych informacji i zwróciła uwagę na umieszczenie informacji na zewnętrznej warstwie etykiety o treści kolejnych warstw ulotki. Gdyby celem Spółki było ukrycie/zasłonięcie części informacji obowiązkowych to z pewnością zabrakłoby na etykiecie symbolu strzałki i powyższej informacji o potrzebie odklejenia etykiety. Umieszczenie tego symbolu i informacji jednoznacznie wskazuje, że informacje te nie zostały ukryte przed konsumentem ani zasłonięte w sposób trwały, tak by ich odczytanie było niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
Odnosząc się do zarzutu Organu, że obowiązkowe informacje nt. żywności dotyczą informacji jedynie w języku polskim Spółka wskazała, że rozporządzenie 1169/2011 dotyczy informacji nt. żywności w jakichkolwiek językach. To do Spółki należy decyzja, na jakich rynkach produkt będzie wprowadzany do obrotu i wypełniając zobowiązania wskazane w rozporządzeniu 1169/2011 Spółka zamieściła część tych samych informacji obowiązkowych również w innych językach. Przy czym w żadnym innym państwie członkowskim UE, w których produkt jest sprzedawany zastosowana etykieta warstwowa nie została zakwestionowana, co dowodzi nie tylko, że takie etykiety są w tych państwach generalnie akceptowane w myśl wyjaśnień Komisji Europejskiej w tym zakresie, ale także, że indywidualna ocena tych etykiet dowodzi, że spełniają one unijne wymagania prawne. Za przyjętym przez Spółkę sposobem postępowania stał czynnik praktyczny i ekonomiczny, ale przede wszystkim ekologiczny. Skarżąca podkreśliła, że żadna z informacji obowiązkowych nt. produktu nie została przez Spółkę ukryta ani trwale zasłonięta, w taki sposób, by ich odczytanie przy użyciu minimalnej sprawności manualnej było niemożliwe. Dostęp do informacji umieszczonych na kolejnych warstwach etykiety jest porównywalny z dostępem do informacji umieszczanych na przeciwległej powierzchni etykiety. W pierwszym przypadku dostęp wymaga odklejenia etykiety bez odwracania produktu. W drugim konieczne jest odwrócenie produktu bez odklejania etykiety. Biorąc pod uwagę możliwość umieszczania informacji obowiązkowych na wszystkich powierzchniach etykiety, dostęp do tych informacji nigdy nie jest możliwy bez wykonania dodatkowych czynności po stronie konsumenta niezależnie od tego czy etykieta jest jedno czy wielowarstwowa.
Odnośnie kwestii powierzchni etykiety produktu większej niż 10 cm2, Skarżąca zwróciła uwagę, że powierzchnia została udokumentowana w adnotacji z dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę a zatem po zamknięciu postępowania dowodowego, co powinno pozostać bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozpatrzenia skargi, gdyż jest to nieuprawniona próba uzupełnienia materiału dowodowego po wniesieniu skargi. Ponadto organ nie wskazał ostatecznie jaką powierzchnię miała etykieta przez niego sprawdzona. Spółka może jedynie domniemywać, że powierzchnia ta była niewiele większa niż wskazane 10 cm2, co pozostaje bez znaczenia dla argumentacji, że nie jest możliwym, by wszystkie informacje obowiązkowe nt. żywności zmieściły się na wierzchniej warstwie etykiety przy zachowaniu obowiązkowej wielkości czcionki. Skarżąca zwróciła uwagę, że Spółka w przypadku opakowania o powierzchni 10 cm2 zobowiązana była do zastosowania tej samej wysokości rozmiaru czcionki co w przypadku opakowań o powierzchni 80 cm2 (por. art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1169/2013), co dodatkowo wskazuje, jak trudne było zmieszczenie wszystkich obowiązkowych informacji nawet na kilku warstwach etykiety.
W piśmie z 5 października 2022r. PPWIS przedstawił odpowiedź na replikę Skarżącej.
Organ II instancji wskazał odnośnie rozmiarów spornej etykiety, że jego zamiarem nie było przedstawianie nowego dowodu, ale podkreślenie, iż w omawianym przypadku nie ma zastosowania art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, ponieważ rozmiar etykiety jest większy niż 10 cm2 (dokładnie 55,25 cm2). Czynności pomiarowe zostały wykonane już po wniesieniu skargi, jako kontrargument, bowiem Spółka uporczywie podnosiła kwestię zbyt małej powierzchni ampułki, uniemożliwiającej zawarcie wszystkich informacji obowiązkowych na pierwszej stronie etykiety wielowarstwowej typu "peel-off". Zdaniem Organu II instancji Skarżąca opiera swoje stanowisko na ogólnym fragmencie komentarza do rozporządzenia nr 1169/2011, że zastosowanie każdego rodzaju etykiety, w tym etykiet odklejanych jest dopuszczalne. PPWIS podtrzymał stanowisko, że mając na względzie indywidualną ocenę etykiety suplementu diety [...], obowiązkowe informacje zostały zasłonięte. W omawianym przypadku obowiązkowa informacja na temat żywności, jaką jest wykaz składników, znajduje się na kolejnej warstwie etykiety odklejanej, a więc jest ukryta i w ocenie PPWIS fakt ten jest oczywisty. Organ podkreślił, że komentarz do rozporządzenia nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego, lecz jedynie wytyczne, które mają na celu pomóc w interpretacji regulacji prawnych przedsiębiorcom, jak i organom inspekcji sanitarnej.
PPWIS zwrócił uwagę, że etykieta dołączona do adnotacji urzędowej z 5 sierpnia 2022 r. została zmieniona i opis został zastąpiony stwierdzeniem: "Open here for more information."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem i stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy w ramach oceny dotyczącej spełnienia przez kontrolowaną etykietę wymogów wynikających z rozporządzenia 1169/2011, dokonały wadliwej wykładni art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia. W ocenie Sądu nie zostały spełnione przesłanki, które dawałyby Organom I oraz II instancji podstawę do wydania decyzji, nakazującej zmianę etykiety na podstawie art. 138 ust. 1 i ust. 2 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 z późn. zm.).
Spór w niniejszej sprawie dotyczył dopuszczalności umieszczania po wewnętrznej stronie etykiety peel-off (tj. etykiety wielowarstwowej, odklejanej) informacji obowiązkowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz w § 5 rozporządzenia MZ, które dotyczą danych szczegółowych, jakie mają być umieszczane na suplementach diety. Organy stanęły na stanowisku, że obowiązkowe informacje winny być umieszczane jedynie na wierzchniej warstwie etykiety peel-off. Z kolei Skarżąca wywodziła, że zawarcie niektórych informacji obowiązkowych na kolejnej warstwie etykiety nie narusza wymogów rozporządzenia 1169/2011. Podkreślała m.in., że na zewnętrznej warstwie etykiety została umieszczona informacja o tym, jakie informacje obowiązkowe znajdują się po wewnętrznej stronie wraz z zaleceniem zapoznania się z całością etykiety. W ocenie Skarżącej taka postać etykiety wielowarstwowej spełnia wymogi rozporządzenia 1169/2011.
W niniejszej sprawie Organy I oraz II instancji nakazały uzupełnić zewnętrzną warstwę etykiety o następujące informacje: wykaz składników, porcję produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia, ostrzeżenie dotyczące nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, stwierdzenie, że suplementy diety nie mogą być stosowane jako substytut (zamiennik) zróżnicowanej diety, stwierdzenie, że suplementy diety powinny być przechowywane w sposób niedostępny dla małych dzieci. Wykaz składników został w art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1169/2011 wymieniony wśród danych szczegółowych, których podanie jest obowiązkowe. Z kolei pozostałe informacje objęte nakazem ich uzupełnienia stanowią informacje obowiązkowe, które należy umieścić na opakowaniu suplementu diety stosownie do § 5 ust. 2 pkt 3, 4, 5, 6 rozporządzenia MZ. Jednocześnie w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia MZ zawarto zastrzeżenie, że do znakowania suplementów diety stosuje się przepisy rozporządzenia nr 1169/2011, z uwzględnieniem ust. 2-7. Nie jest więc kwestionowane, że informacje objęte nakazem ich uzupełnienia są informacjami obowiązkowymi co w konsekwencji oznacza, że sposób ich udostępnienia musi odpowiadać wymogom stawianym przez odpowiednie przepisy rozporządzenia 1169/2011.
W pierwszej kolejności art. 12 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 przewiduje, że obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być łatwo dostępne, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, w odniesieniu do każdego środka spożywczego. Przy czym w przypadku żywności opakowanej obowiązkowe informacje na temat żywności muszą się znajdować bezpośrednio na opakowaniu lub na załączonej do niego etykiecie (tak art. 12 ust. 2). Przepis ten określa jedynie w sposób ogólny wymóg co do dostępności informacji na temat żywności. Podobnie w sposób generalny została sformułowana definicja etykiety w art. 2 ust. 2 lit. i rozporządzenia 1169/2011, które to pojęcie oznacza jakąkolwiek metkę, znak firmowy, znak handlowy, ilustrację lub inny opis pisany, drukowany, tłoczony, odbity lub w inny sposób naniesiony na opakowanie lub pojemnik z żywnością lub załączony do opakowania lub pojemnika z żywnością. Zapewne mając na uwadze ogólny charakter regulacji zamieszczonych ww. przepisach Komisja Europejska w Zawiadomieniu dotyczącym stosowania rozporządzenia 1169/2011 (Dz. U. UE. C. z 2018 r. Nr 196, str. 1 z późn. zm.) – w odniesieniu do art. 2 ust. 2 lit. i oraz art. 12 wskazała, że w przypadku dołączonych do opakowania etykiet odklejanych należy przeprowadzić indywidualną ocenę, aby ustalić, czy spełnione są ogólne wymogi dotyczące obecności, dostępności i położenia obowiązkowych informacji. Zdaniem Komisji można zastosować każdy rodzaj etykiety uznany za spełniający wyżej wymienione kryteria. Jednak zasadniczy spór w niniejszej sprawie nie dotyczył zastosowania art. 12 rozporządzenia 1169/2011 co do którego Komisja sformułowała powyższy Komunikat, lecz wykładni art. 13 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Przepis art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów krajowych przyjętych na mocy art. 44 ust. 2 obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być umieszczone w widocznym miejscu w taki sposób, aby były dobrze widoczne, wyraźnie czytelne oraz, w stosownych przypadkach, nieusuwalne. Nie mogą być w żaden sposób ukryte, zasłonięte, pomniejszone ani przerwane jakimikolwiek innymi nadrukami, ilustracjami czy innym materiałem.
Zdaniem Organów I oraz II instancji, skoro wykaz składników oraz informacje z § 5 ust. 2 pkt 3-6 rozporządzenia MZ dostępne są dopiero po usunięciu wierzchniej warstwy etykiety, to są tym samym zasłonięte, ukryte w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011. Rozporządzenie 1169/2011 nie definiuje w sposób odrębny czynności ukrycia lub zasłonięcia informacji. W związku z tym należy odwołać się do językowego rozumienia tych pojęć. Ukrywać oznacza więc umieszczać lub trzymać kogoś albo coś w niewidocznym lub bezpiecznym miejscu. Z kolei zasłonić oznacza znaleźć się w położeniu, które uniemożliwia komuś zobaczenie kogoś lub czegoś (zob. Wielki Słownik Języka Polskiego. PAN/el.). Z przypadkiem ukrycia lub zasłonięcia informacji będziemy mieć do czynienia w sytuacji uniemożliwienia zapoznania się z daną informacją w wyniku celowego działania, zmierzającego do takiego umieszczenia informacji, które nie będzie pozwalało na zapoznanie się z nią w wyniku standardowego zaznajomienia się z treścią opakowania danego produktu. Należy zwrócić uwagę, że w zdaniu drugim art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 wskazuje się, iż informacje obowiązkowe "nie mogą być w żaden sposób ukryte, zasłonięte, pomniejszone ani przerwane jakimikolwiek innymi nadrukami, ilustracjami czy innym materiałem." Zdaniem Sądu z treści tego przepisu wynika, że chodzi tutaj o ukrycie lub zasłonięcie informacji obowiązkowej nadrukiem, ilustracją, czy materiałem innym niż sama etykieta, na której znajdują się informacje obowiązkowe.
Ocenę co do ukrycia lub też zasłonięcia informacji obowiązkowej należy dokonywać ad casum z uwzględnieniem indywidualnych cech danej etykiety. Etykieta, która była przedmiotem kontroli (zgodnie z załącznikiem nr 8 do protokołu kontroli z 11 stycznia 2022r. nr 5/HŻ/22) jest etykietą wielowarstwową (peel-off). Na zewnętrznej warstwie etykiety znajdowała się część informacji obowiązkowych, wymienionych w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz w § 5 ust. 2 rozporządzenia MZ. Ponadto, na zewnętrznej warstwie etykiety zawarta była następująca informacja. "Składniki, porcja zalecana do spożycia w ciągu dnia, ostrzeżenia i ważne informacje znajdują się w dalszej części etykiety warstwowej! Zapoznaj się z całością etykiety!" Na zewnętrznej warstwie etykiety była zamieszczona również strzałka wskazująca na kolejną warstwę. Zdaniem Sądu, jeżeli na wierzchniej warstwie etykiety znajduje się informacja, jakiego rodzaju dane zamieszczone są na kolejnej warstwie etykiety a dodatkowo informacja ta opatrzona jest zaleceniem, aby zapoznać się z całością etykiety oraz znakiem graficznym (strzałką), wskazującym miejsce otwarcia kolejnej warstwy etykiety to nie można uznać, że w takiej sytuacji informacje obowiązkowe zamieszczone na kolejnej warstwie etykiety są zasłonięte, lub ukryte. W przypadku gdy producent w sposób wyraźny, na zewnętrznej warstwie etykiety informuje, jakiego rodzaju informacje obowiązkowe znajdują się w kolejnej warstwie etykiety, to nie można postawić zarzutu ukrywania, czy też zasłaniania informacji obowiązkowych. Opisany wyżej komunikat pełni funkcję odesłania do dalszej części etykiety a konsument otrzymuje klarowną informację, w którym miejscu etykiety dostępne są dalsze informacje obowiązkowe. Przepis art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 w części dotyczącej zakazu zasłania lub ukrywania informacji obowiązkowych wyraźnie wskazuje, że tego rodzaju informacje nie mogą być zasłonięte, ukryte, pomniejszone ani przerwane jakimikolwiek innymi nadrukami, ilustracjami czy innym materiałem. Chodzi więc o sytuację, w której informacje obowiązkowe są ukryte lub zasłonięte innymi materiałami niż sama etykieta.
Należy również zwrócić uwagę, że art. 13 ust. 5 rozporządzenia 1169/2011 wskazuje, którego rodzaju informacje mają znajdować się w jednym polu widzenia. Zgodnie z tym przepisem, dane szczegółowe wymienione w art. 9 ust. 1 lit. a) nazwa żywności, e) ilość netto żywności i k) w odniesieniu do napojów o zawartości alkoholu większej niż 1,2 % objętościowo, rzeczywista zawartość objętościowa alkoholu - muszą znajdować się w tym samym polu widzenia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia 1169/2011, pole widzenia oznacza wszystkie powierzchnie opakowania, których treść można odczytać z pojedynczego punktu widzenia. Jak wyjaśniono w pkt 41 preambuły rozporządzenia 1169/2011, aby przekazywane informacje żywieniowe przemawiały do przeciętnego konsumenta i służyły celowi informacyjnemu, w którym je wprowadzono, z uwzględnieniem aktualnego stanu wiedzy na temat żywienia, powinny być one proste i łatwo zrozumiałe. Podawanie informacji żywieniowych częściowo w głównym polu widzenia, zwanym powszechnie "przodem opakowania", a częściowo z innej strony opakowania, na przykład "z tyłu opakowania", mogłoby dezorientować konsumentów. Dlatego informacja o wartości odżywczej powinna się znajdować w tym samym polu widzenia.
Należy więc zwrócić uwagę, że informacje obowiązkowe, których dotyczy nakaz uzupełnienia danych w niniejszej sprawie – nie są objęte wymogiem ich umieszczenia w jednym polu widzenia. Przepis art. 13 ust. 5 rozporządzenia wskazuje, że w jednym polu widzenia mają znajdować się jedynie informacje, o których mowa w art. 9 ust. 1 lit. a), e) i k). Ponadto definicja etykiety, zamieszczona w art. 2 ust. 2 lit. i nie wyklucza dopuszczalności stosowania etykiety składającej się z kilku warstw, czy też stron. Z tego względu nie można uznać, by z treści przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia 1169/2011 wynikał obowiązek umieszczenia wszystkich informacji obowiązkowych na jednej warstwie etykiety. Dopuszczalność natomiast umieszczenia części informacji obowiązkowych w warstwie wewnętrznej etykiety uwarunkowana jest przez sposób, w jaki producent informuje na zewnętrznej części opakowania o dalszej zawartości etykiety peel–off. W niniejszej sprawie z uwagi na sposób sformułowania zewnętrznej warstwy etykiety Sąd stanął na stanowisku, że kontrolowana etykieta spełnia wymogi stawiane przez art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011.
Odnosząc się do zarzutu organu co do treści etykiety, wynikającego z pisma z 5 października 2022r. Sąd podkreśla, że przedmiotem postępowania a w konsekwencji i kontroli Sądu była sprawa dotycząca prawidłowości etykiety, która była przedmiotem kontroli w dniu 11 stycznia 2022r. w postaci uwidocznionej w załączniku nr 8 do protokołu kontroli. Sąd oceniał treść i zawartość tej etykiety. Poza zakresem kontrolowanego przez Sąd postępowania pozostaje natomiast etykieta, która została zakupiona przez pracownika organu w dniu 4 sierpnia 2022r. a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Sporna pomiędzy stronami postępowania okazała się kwestia dotycząca możliwości zastosowania art. 16 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, który stanowi, że w przypadku opakowań lub pojemników, których największa powierzchnia jest mniejsza niż 10 cm2, obowiązkowe jest zamieszczanie na opakowaniu lub na etykiecie jedynie danych szczegółowych wymienionych w art. 9 ust. 1 lit. a), c), e) i f). Dane szczegółowe, o których mowa w art. 9 ust. 1 lit. b), są podawane za pośrednictwem innych środków lub udostępniane na życzenie konsumenta. Skarżąca zarzucała, że organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę starał się wykazać, że kontrolowana etykieta nie podlega wyłączeniu wskazanemu w art. 16 ust. 2 ww. rozporządzenia z uwagi na jej powierzchnię, a tym samym, że organ w sposób nieuprawniony czynił próbę uzupełniania materiału dowodowego już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie. Sąd stwierdza, że wymiary przedmiotowej etykiety, wynikają z załącznika nr 8 do protokołu kontroli i wskazują, że jej powierzchnia przekracza 10cm2. Tym samym ustaleń co do powierzchni etykiety można było dokonać na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie kontrolowanego postępowania z którego wynika, że nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 16 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011.
Organ II instancji w niniejszej sprawie argumentował, że na wierzchniej warstwie etykiety zostały umieszczone informacje obowiązkowe w kilku językach: niemieckim, angielskim i włoskim, co "zabiera" powierzchnię dla obowiązkowych informacji o żywności. Organ II instancji przedstawiał również możliwy sposób znakowania etykiet odnośnie stosowanych języków. Należy jednak zwrócić uwagę, że wymogi językowe zostały uregulowane w art. 15 rozporządzenia 1169/2011.
Zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla art. 9 ust. 3 obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być podawane w języku łatwo zrozumiałym dla konsumentów z państw członkowskich, w których dany środek spożywczy jest wprowadzany na rynek (art. 15 ust. 1).
Na swoim własnym terytorium państwa członkowskie, w których dany środek spożywczy jest wprowadzany na rynek, mogą określić, że dane szczegółowe są podawane w jednym lub kilku językach urzędowych Unii (art. 15 ust. 2).
Ust. 1 i 2 nie zabraniają podawania danych szczegółowych w kilku językach (art. 15 ust. 3).
Zatem skoro art. 15 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011 dopuszcza podawanie danych szczegółowych w kilku językach, to sformułowany w zaskarżonej decyzji zarzut co do przesłaniania powierzchni zewnętrznej etykiety przez informacje w językach obcych pozbawiony jest w tym przypadku podstawy prawnej.
Oceniając poprawność zastosowanej przez Organy I oraz II instancji wykładni art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 należy wziąć również pod uwagę cele, stawiane ww. regulacjom, zamieszczone w preambule rozporządzenia. Głównymi zasadami pozwalającymi na prawidłową interpretację jest dążenie do wysokiego poziomu ochrony konsumenta (pkt 1). Aby uzyskać wysoki poziom ochrony zdrowia konsumentów i zagwarantować im prawo do informacji, należy zapewnić odpowiednie informowanie konsumentów na temat spożywanej przez nich żywności (pkt 3). Niemniej jednak to swobodny przepływ bezpiecznej i dobrej dla zdrowia żywności jest zasadniczym aspektem rynku wewnętrznego, w istotny sposób przyczyniającym się do zdrowia i pomyślności obywateli oraz mającym znaczny wpływ na ich interesy społeczne i ekonomiczne (pkt 2). Preambuła wypowiada się także w przedmiocie etykiet. Art. 26 preambuły określa, że etykiety żywności powinny być jasne i zrozumiałe, aby były pomocne dla konsumentów, którzy chcą dokonywać bardziej świadomych wyborów dotyczących żywności i diety. Badania pokazują, że dobra czytelność jest ważnym elementem zwiększania prawdopodobieństwa, że informacje na etykiecie będą mieć wpływ na jej odbiorców, a nieczytelne informacje o produkcie stanowią jedną z głównych przyczyn niezadowolenia konsumentów z etykietowania żywności. W związku z tym należy opracować kompleksowe podejście, aby uwzględnić wszystkie aspekty dotyczące czytelności, w tym czcionkę, kolor i kontrast.
Sąd po uwzględnieniu treści art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 doszedł do przekonania, że będąca przedmiotem kontroli etykieta spełnia wymagania stawiane przez wyżej wskazane uregulowania dotyczące dostępności i umieszczania obowiązkowych informacji. W ocenie Sądu nie zachodziły więc podstawy do zastosowania nakazu zmiany etykiety ampułki kontrolowanego suplementu diety, na podstawie art. 138 ust. 1 i ust. 2 lit. c rozporządzenia 2017/625.
Sąd uznał więc, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, jak również do naruszenia art. 138 ust. 2 lit. c rozporządzenia 2017/625, które to naruszenia obligowały Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z 19 kwietnia 2022r. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) Sąd zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 697 zł, na które składa się wpis sądowy – 200 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.