II SA/Rz 993/11

II SA/Rz 993/11 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 53 par 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. M., E. S. i T. S. na uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. Rada Miejska [...] uchwaliła II zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] w S. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 1999 r. Wprowadzone zmiany dotyczą części terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolami KP, ZP i KDW położonych przy ul. F. i ul. O. oraz terenu oznaczonego na rysunku zmiany planu symbolem U, położonego przy ul. F.
W piśmie z dnia 11 lipca 2011 r. mieszkańcy bloków nr 4 i 6 przy ul. O. w S. skierowali do Rady Miasta [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane uchwałami tego Organu z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [....], w sprawie uchwalenia V zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] oraz o Nr [...], w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] w S. Uchwalenie tych aktów nastąpiło według mieszkańców w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało podpisane w imieniu mieszkańców przez K. M. T. S. oraz E. S. Ich zdaniem Prezydent Miasta [...] naruszył procedury określone w art. 14, 16 i 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływana jako u.p.z.p.). Wezwanie to umotywowano następująco: organ gminy niewłaściwie uzasadnił uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Stwierdzono jedynie, że jest to podyktowane wnioskiem inwestora. Sam wniosek nie jest wystarczający do podjęcia takich uchwał. Powinny być wskazane także inne przesłanki uzasadniające podjęcie uchwały. Naruszono także art. 16 ust. 2 u.p.z.p. albowiem przedmiotowe opracowania nie zawierają żadnych uzasadnień dla przedstawionych rozwiązań - pominięto wymagania w zakresie materiałów planistycznych sporządzanych na potrzeby planu miejscowego wyjaśniających i uzasadniających przyjęte rozwiązania. Ponieważ, że jest to szczególny obszar miasta (centrum, przestrzeń publiczna, skupisko szczególnych funkcji usługowych) - należało przeanalizować, jakie będą skutki przyjętych rozwiązań dla całego obszaru centrum (np. studium zieleni, warunków mieszkaniowych, studium komunikacji pieszej i kołowej, bilans parkingowy). W rozstrzygnięciu Rady Miejskiej (załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...]) stwierdza się, że sporządzono wymagane analizy. Są to jednak standardowe opisy stanu istniejącego, a nie analizy, wynikające ze specyfiki terenu. Na stronie 3 rozstrzygnięcia Rady Miejskiej pisze się, że "teren objęty zmianą planu zlokalizowany jest od kościoła - Parafii pw [...] w odległości około 46 m od strony ul. F. natomiast od strony wewnętrznej (szkoły) w odległości około 56 m". Pominięto całkowicie fakt, że od strony wewnętrznej granicy opracowania planu, ściana istniejącego budynku wielorodzinnego nr 4 położona jest w odległości 10 m. Organ nie zastosował właściwie art. 17 pkt 1,3 i 10 u.p.z.p., który reguluje składanie i rozpatrywanie wniosków do planu oraz publiczną dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany planu miejscowego. Prezydent przyjął złożone wnioski, a następnie sporządza analizę w której ocenia się cztery wnioski, w tym dwa (wniosek nr 3- zmiana studium i wniosek nr 4- zmiana mpzp Centrum) dotyczące poszerzenia obszaru pod lokalizację obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przy ul. F. Dwa pozostałe rozpatrywane wnioski dotyczyły zmiany studium dla innych obszarów miasta. Protest mieszkańców bloku nr 4 przy ul. O. oraz wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o utrzymanie dotychczasowego studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujęte w wykazie wniosków pod numerami 1 i 12 - nie były analizowane. Według mieszkańców w rozstrzygnięciu Rady Miejskiej (załącznik Nr 2 do Uchwały [...]) nie ma wyjaśnienia dot. przeprowadzonej procedury (art. 17 pkt 3 i 10 ustawy oraz § 12 pkt. 5 i 15 w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury) - jest tylko lakoniczna informacja o przeprowadzonej debacie publicznej. Dopuszczono się naruszenia zasad planowania przestrzennego określonych u.p.z.p. (w tym interesu lokalnej społeczności), a w szczególności w art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2 i 9, art. 2 pkt. 1 i 4, art. 6 ust. 2 tej ustawy. W rozstrzygnięciu Rady Miejskiej (Załącznik Nr 2 do Uchwały Nr [...]) nie odpowiedziano na zgłoszone uwagi, które wynikają z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. W otoczeniu zabudowy mieszkaniowej mogą powstawać obiekty o innej funkcji, ale zgodnie z w/w definicją winny tworzyć z nią harmonijną całość. W wizualizacji nie pokazano galerii na tle budynków, albowiem obawiano się, że efekt byłby jednoznaczny w postaci dysonansu przestrzennego, a nie harmonijnej całości jak wymaga ustawa. Nie wyjaśniono uwag w zakresie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, tj. nie tylko w kwestii ograniczenia istniejącej zieleni, ale też bezpośredniej relacji galerii (tj. budynek galerii, parkingi i zaopatrzenie) z istniejącą zabudową mieszkaniową. Rada nie uwzględniła także potrzeb interesu publicznego. Według mieszkańców, realizowanie interesu wąskiej grupy kupców nie może odbywać się wbrew potrzebom i interesom lokalnej społeczności. Planowana galeria nie jest bowiem celem publicznym. Planowana realizacja galerii handlowej powoduje konkretne zagrożenia dla mieszkańców, tym samym naruszając ich interes prawny, poprzez ograniczenie dostępu światła słonecznego do mieszkań, pogorszenie jakości powietrza atmosferycznego, zwiększenie hałasu, likwidację bardzo dużej powierzchni zieleni w najbliższym otoczeniu budynków mieszkalnych, przesłonięcie widoku z okien, a także spadek wartości mieszkań. W rozstrzygnięciu Rady Miejskiej (Załącznik Nr 2 do Uchwały Nr [...]) pomija się wręcz istnienie budynku wielorodzinnego nr 4 położonego w odległości 10 m od strony wewnętrznej granicy opracowania planu. Na stronie 3 rozstrzygnięcia Rady Miejskiej pisze się, że "teren objęty zmianą planu zlokalizowany jest od kościoła - Parafii pw [...] w odległości około 46 m od strony ul. F. natomiast od strony wewnętrznej (szkoły) w odległości około 56 m". Mieszkańcy zwrócili także uwagę na naruszenie bilansu parkingowego (niezgodność z obowiązującym studium - naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Otóż teren, który w przedmiotowej zmianie planu przeznaczono na cele usługowe w podstawowej pierwotnej wersji planu przeznaczony był na cele parkingowe oraz zieleń parkową. W założeniach do planu parking był bilansowany pod kątem zabezpieczenia obsługi całego obszaru centrum w zakresie parkingów. Problem braku miejsc do parkowania samochodów osobowych w rejonie bloków nr 4, 6, 8 i 10 przy ulicy O. jest widoczny w ciągu całego tygodnia, a szczególnie w sobotę, kiedy kupujący w rejonie placu targowego stawiają swoje samochody pomiędzy budynkami mieszkalnymi utrudniając parkowanie mieszkańcom tych budynków. Problem ten zostanie spotęgowany poprzez zamianę obecnego placu parkingowego i jednocześnie miejsca planowanego, jako rezerwę pod parking wielopoziomowy zabezpieczający potrzeby przyszłego centrum na cele usługowe generujące kolejne potrzeby parkingowe.
Według treści protokołu nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 9 sierpnia 2011 r. Rada Miejska przy 12 głosach za i 2 wstrzymujących się, postanowiła o merytorycznym nie rozstrzyganiu wniesionego wezwania do usunięcia naruszania prawa opisanymi na wstępie uchwałami.
Mieszkańcy bloków nr 4 i 6 oraz innych budynków w rejonie ul. O. w S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) uchwały Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] oraz nr [...]. W osnowie skargi zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W imieniu grupy mieszkańców skargę do WSA podpisali K. M. T. S. oraz E. S. Szczegółowy zakres zarzutów wraz z uzasadnieniem przedstawiono w załączniku nr 1 zawierającym wystąpienie mieszkańców do Rady Miejskiej o usunięcie naruszenia prawa. W skardze wyraźnie zaznaczono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący traktują jako integralną część ich skargi sądowo - administracyjnej.
Rada Miejska Miasta [...] w obszernej odpowiedzi na skargę mieszkańców wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na swą rzecz. Zdaniem Rady skarżący nie dopełnili obowiązku wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnicy mieszkańców nie przedłożyli żadnego umocowania od swoich mocodawców. Z treści wezwania nie można wywieść, jacy mieszkańcy mieliby ewentualnie umocować pełnomocników do działania w swoim imieniu. Z tej przyczyny skargi mieszkańców powinny zostać przez Sąd odrzucone. W przypadku nieodrzucenia skarg, Organ gminy wniósł o ich oddalenie. Jego zdaniem, skarżący nie wykazali aby w wyniku podjęcia uchwał doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Skarżący upatrują podstawy we wniesieniu skargi jedynie w naruszeniu przepisów proceduralnych związanych z uchwaleniem zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska podniosła, że nie znajduje potwierdzenia zgłoszony przez skarżących zarzut naruszenia procedur sporządzenia zmiany studium i zmiany planu miejscowego. Zaskarżone uchwały były objęte postępowaniem nadzorczym, a Organ nadzoru nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia prawa na etapie podejmowania przedmiotowych uchwał i w konsekwencji powyższego uchwała w sprawie uchwalenia II zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] stanowiąca przepis prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Nie ma podstaw teza skarżących, jakoby zaskarżonymi uchwałami uwzględniono interes tylko wybranej części mieszkańców (grupy kupców zmierzających realizować galerię handlową) naruszając interes lokalnej społeczności (mieszkańców budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie). Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p. organom gminy, przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniono, że załącznik Nr IB do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - "Ustalenia dotyczące transportu" sporządzony został w skali 1.25 000 i nie określa on granic kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji parkingów, oznaczono je tylko literą "P". Rysunek ten nie pozwala precyzyjnie określić granic stref zagospodarowania parkingów. Dla terenu objętego I i II zmianą ustalony został normatyw parkingowy. Załącznik ten nie był zmieniany na etapie uchwalania zmiany planu jak również nie został zmieniony na etapie uchwalenia II zmiany. Celem zachowania zgodności ustaleń II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dokonano zmiany ustaleń tekstowych i zmiany załącznika Nr 1A do studium - "Ustalenia dotyczące struktury przestrzennej" na mapie w skali 1:10 000 w zakresie kierunków zagospodarowania zasad zagospodarowania dla tego terenu, w związku z wprowadzeniem na tym obszarze obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. W tym stanie rzeczy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] jest zgodna z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W zakresie pkt. Ad I pkt 1 wezwania tj. zarzut naruszenia art. 14 ust.5 u.p.z.p., podniesiono, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Prezydent Miasta dokonał analiz zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Przesłanką skłaniającą władze gminy do podjęcia inicjatywy w zakresie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium i planu miejscowego był wniosek Galerii [...] Sp. z o.o. zrzeszającej miejscowych kupców o sporządzenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] w zakresie zlokalizowania obiektu handlowego (Galerii) o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z miejscami postojowymi i infrastrukturą techniczną. Dokonując analiz zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany ww, planu miejscowego w zakresie objętym wnioskiem uznano za słuszne określenie nowego sposobu zagospodarowania i zabudowy wskazanego obszaru. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane jak również ich treści. W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut dotyczący treści przedmiotowych analiz. W zakresie pkt. Ad I pkt 2 wezwania - zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.p.z.p., podniesiono natomiast, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, jest on aktem prawa miejscowego obowiązującego na obszarze danej gminy. Plan miejscowy rozstrzyga dwie kwestie: przeznaczenie nieruchomości na różne cele i sposób zagospodarowania, nieruchomości, a w szczególności sposób zabudowy. W sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia na etapie opracowywania zarówno zmiany studium jak i planu miejscowego sporządzone zostały przez projektanta wymagane analizy odnoszące się do obszaru objętego zmianą i jego sąsiedztwa uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym wymagania ochrony środowiska (inwentaryzacja istniejącego drzewostanu) zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wydane decyzje administracyjne (pod kątem zabezpieczenia miejsc postojowych). Teren objęty zmianą studium i planu miejscowego stanowi część działki o nr ewidencyjnym 800/41 obręb [...] (własność Gminy [...]), natomiast budynki mieszkalne wielorodzinne Nr 4 i 6 przy ul. O. położone są poza obszarem obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...], a tym samym poza granicami zmiany studium i planu miejscowego. Budynek mieszkalny wielorodzinny Nr 4 przy ul. O. zlokalizowany jest na działce o nr ewidencyjnym 795/143 obr. 3 (współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicieli lokali mieszkalnych) w granicy działki nr ewidencyjny 800/41 (własność Gminy [...]). Granica opracowania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] oddalona jest od w/w budynku na odległość około 14, 00 m a nie jak podnoszą skarżący 10, 00 m, zaś pas terenu pomiędzy budynkiem nr 4, a obszarem objętym planem stanowi własność Gminy [...] (część działki nr 800/41). W zakresie pkt. Ad I pkt 3 wezwania - zarzut naruszenia art. 17 pkt 1,3 i 10 u.p.z.p., wyjaśniono, że Organ sporządzający projekt planu nie jest związany treścią wniosków, ale ma obowiązek ich rozpatrzenia i takiego rozpatrzenia Prezydent Miasta [...] dokonał zarządzeniem Nr [...] z dnia 28 września 2010 r. poprzez przyjęcie ich do dalszej procedury sporządzenia zmiany studium i planu miejscowego. W dniu 22 lutego 2011 r. w Urzędzie Miasta [...] odbyła się dyskusja publiczna, w której uczestniczyli m.in. główny projektant zmiany studium i II zmiany planu miejscowego oraz prezes "Galerii [...]" Sp. z o.o. Prezes "Galerii" przedstawił przyszłe zagospodarowanie przedmiotowego obszaru oraz koncepcję projektowanego budynku. Na pytania mieszkańców odpowiedzi udzielał Naczelnik Wydziału Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami. Protokół z dyskusji publicznej został sporządzony zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiciel mieszkańców otrzymał kopię Zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych przez mieszkańców wraz z załącznikiem stanowiącym uzasadnienie oraz odpowiedź w sprawie rozpatrzenia wniesionych przez nich wniosków. Należy zauważyć, iż u.p.z.p. nie wymaga określenia przez organ rozpatrujący ani sposobu uwzględnienia wniosków w planie, ani uzasadnienia odrzucenia wniosków. Dlatego też, Prezydent Miasta dopełnił wymogi określone § 12 pkt 5 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadny jest także zarzut, że w załączniku Nr 2 do Uchwały [...] w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] brak jest wyjaśnienia w zakresie przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 pkt 3 i 10 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 5 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ w rozstrzygnięciu stanowiącym załącznik nr 2 do ww. uchwały (strona 3) odniesiono się do sposobu rozpatrzenia wniosków i przeprowadzenia dyskusji publicznej. W zakresie pkt. Ad II pkt 1 wezwania - zarzut naruszenia art. 1 ust.2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. wyrażono pogląd, że definicja ładu przestrzennego wprowadzona przez ustawodawcę do ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest definicją z obszaru doktryny urbanistycznej i w konsekwencji nie zawiera jednoznacznych normatywnych treści. Dlatego też, mimo wprowadzonej definicji ład przestrzenny pozostaje pojęciem niedookreślonym na gruncie obecnej ustawy, wymagającym interpretacji dla konkretnego przypadku na podstawie wiedzy pozaprawnej (najczęściej urbanistycznej). I zmiana planu miejscowego uchwalona Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wprowadziła na obszar parkingu oznaczonego w planie z 1999 r. symbolem KP teren zabudowy usługowej o przeznaczeniu podstawowym pod obiekty handlu, gastronomii, rzemiosła i komunikacji. Na etapie jej sporządzania mieszkańcy nie byli zapoznawani z koncepcją projektowanego obiektu gdyż taki obowiązek nie wynika z ustawy, natomiast na etapie II zmiany planu koncepcja ta na wniosek radnych Rady Miejskiej [...] została sporządzona i przedstawiona m.in. na dyskusji publicznej z tym, że wobec braku wymagań ustawowych nie było konieczne przedstawienie przyszłego zagospodarowania przedmiotowego obszaru na tle istniejących budynków. II zmiana planu miejscowego zawiera wszystkie wymagania określone w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym jak również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uwagach do projektu zmiany planu miejscowego mieszkańcy podnosili kwestię istniejącego drzewostanu w związku z czym w załączniku Nr 2 do Uchwały [...] odniesiono się do podnoszonego przez nich tematu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym oraz te, które zamieszczane są w zależności od potrzeb. Treść planu musi być dostosowana do faktycznie występujących uwarunkowań w terenie objętym planem miejscowym. Do ustaleń, które wg ustawy określa się obowiązkowo zalicza się m.in.: przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, natomiast rysunek planu przedstawia granice obszaru objętego projektem planu i obowiązuje jedynie w zakresie określonym tekstem uchwały rady gminy. Odpowiadając na pkt Ad II pkt 2 wezwania - zarzut naruszenia art. 1 ust 2 pkt 9 oraz art. 2 pkt 4 u.p.z.p. wyjaśniono, że na gruncie u.p.z.p. przez "interes publiczny" należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Pojęcie "interes publiczny" jest także pojęciem niedookreślonym, wymagającym interpretacji dla konkretnego przypadku na podstawie wiedzy pozaprawnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy plan zagospodarowania przestrzennego decyduje o tym, w jaki sposób można zagospodarować nieruchomość, nie zaś kto może tę nieruchomość zagospodarować, w postępowaniu planistycznym nie są przesądzone kwestie własności gruntu. Nieprawdziwy jest także zarzut, że w rozstrzygnięciu Rady Miejskiej o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] (załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...]) zwrócono uwagę wyłącznie na przepisy dot. inwestycji celu publicznego - na stronie 5 rozstrzygnięcia odniesiono się do ochrony interesu publicznego oraz do faktu sąsiedztwa z terenem objętym zmianą, jak również do wskazywanych zagrożeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt Ad II pkt 3 wezwania - zarzut naruszenia art.6 ust. 2 u.p.z.p. - wskazano, że przepis ten statuuje zasadę ogólną prawa do zagospodarowania terenu, do którego stronie przysługuje tytuł prawny zgodnie z zapisami planu miejscowego albo wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wszystkie wskazywane przez skarżących zagrożenia, które mają prowadzić do ograniczenia ich praw właścicielskich, są wyrazem obaw, co do warunków korzystania z lokali mieszkalnych. Stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powołanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Wr 423/03 niepubl.). Gmina [...] nie może pozostawić terenu o powierzchni około 1 ha w dotychczasowym użytkowaniu, jako tymczasowy parking i zieleń nieurządzoną biorąc pod uwagę tylko interes wąskiej grupy mieszkańców. Wprowadzenie funkcji usługowo - handlowej z dopuszczeniem obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na tym terenie uważa się za zasadne, jest to teren położony w obszarze mającym spełniać funkcję Centrum [...]. Lokalizacja obiektu o takim przeznaczeniu nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny i zagospodarowanie terenu. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w ustawie Prawo budowlane. Stosownie do jej wymogów obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Rada odpowiadając na pkt Ad III wezwania - zarzut naruszenia art. 20 ust 1 u.p.z.p., stwierdziła, że teren oznaczony symbolem KP (parking) znajdujący się w północno - zachodniej części obszaru objętego planem z 1999 r. u zbiegu ulic O. i F. został I zmianą planu z 2007 r. przekształcony w znacznej części pod usługi handel, gastronomię, rzemiosło i komunikację. Planowana pierwotnie funkcja parkingu wielopoziomowego zmieniła się w funkcję zabudowy usługowej. II zmiana planu miejscowego dotyczy przekształcenia funkcji usługowej, parkingu i zieleni w zabudowę usługowo - handlową, a w szczególności pod lokalizację obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 z obsługą komunikacyjną, miejscami parkingowymi i infrastrukturą techniczną. Obecny plac parkingowy nie jest parkingiem ogólnodostępnym służącym mieszkańcom budynków nr 4 i 6 przy ul. O., jest częścią działki gminnej nr ewidencyjny 800/41 dzierżawionej na usługi komercyjne przez Automobilklub [...] pozostała część działki stanowi zieleń nieurządzoną. Treść § 19 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] określa normatyw parkingowy jaki ma być stosowany przy nowej zabudowie dla poszczególnych wydzielonych kwartałów w planie miejscowym, natomiast postanowienia planu nie dopuszczają wykorzystania parkingów oznaczonych symbolem KP dla obszarów przeznaczonych do zabudowy. Skutkiem II zmiany planu miejscowego w zakresie zmiany przeznaczenia m.in. części obszaru oznaczonego symbolem KP pod zabudowę usługowo - handlową z dopuszczeniem obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 była zmiana § 17 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] poprzez skreślenie pkt 3 o treści: "docelowe przekształcenie istniejącego parkingu u zbiegu ulic F. i O. w parking trzypoziomowy". Zatem niezasadny jest zarzut, że zmiana ta powoduje konsekwencje dla obszaru obowiązującego planu miejscowego nie objętego II zmianą. Studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym rysunkiem (mapą), jednak skala tych elementów (w przypadku mapy- skala mapy) są zupełnie różne, gdyż mają spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować, jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować. Stosownie do art. 10 ust. 12 pkt 8 u.p.z.p. który mówi, że w studium określa się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oraz celem zachowania zgodności zmiany planu ze studium dnia 30 czerwca br. Rada Miejska [...] uchwaliła V zmianą studium dokonując zmiany kierunku zagospodarowania terenu położonego przy ul. F. i O. poprzez określenie obszaru rozmieszczenia obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego jest uchwała Rady Miasta [...] o wprowadzeniu zmian do obowiązującego na obszarze tego miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinny mieścić się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Granice tego zakresu wyznacza obiektywny porządek prawny budowany nie tylko na podstawie norm administracyjnoprawnych ale także cywilnoprawnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem kształtującym wraz z innymi przepisami prawo własności a więc instytucje o korzeniach mających zakotwiczenie w prawie prywatnym. Skargę sądowoadministracyjną na tego rodzaju uchwały organu gminy dopuszcza art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej skrótem P.p.s.a.). Natomiast reguły kontroli sądu uchwał i zarządzań organów samorządu gminnego ustala przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej skrótem u.s.g.). W myśl przytoczonej regulacji, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu, skarżący dopełnili wynikających z art. 101 u.s.g. wymogów otwierających merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, uchwała Rady Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 1999 r., jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Za pomocą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), Rada Gminy w sposób władczy kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm; zwana dalej w skrócie u.p.z.p.), ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Po drugie, Skarżący przed wniesieniem skargi do WSA wezwali Radę Gminy do usunięcia dokonanych ich zdaniem naruszeń prawa. Skargę wniesiono w terminie 60 dni, licząc od dnia doręczenia Radzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W analizowanym przypadku, to ten okres winien być brany pod uwagę, skoro Rada Miasta nie odpowiedziała na skierowane do niej wezwanie. Sąd wyjaśnia Radzie Gminy [...], że jej wniosek o odrzucenie skargi jest niezasadny. Organ nie może żądać odrzucenia skargi, gdyż skarżący zgodnie z treścią art. 101 ust. 2a u.s.g. załączyli do skargi wyrażoną na piśmie zgodę mieszkańców na wniesienie w ich imieniu skargi do WSA. Jeżeli zdaniem Rady taka zgoda była wymagana na etapie składnia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, to wymieniony organ winien był wezwać osoby, które złożyły wezwanie w imieniu mieszkańców do nadesłania odpowiedniego oświadczenia woli.
Przystępując do wyjaśniania motywów oddalenia skargi, należy przypomnieć, że na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarczy, tak jak w odniesieniu do zaskarżania do sądu innych aktów i czynności organów administracji publicznej, posiadanie w sprawie interesu prawnego, ale należy wykazać, że zaskarżona uchwała naruszyła ów interes prawny lub uprawnienie (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1488/11, LexPolonica nr 2778156). To na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia tego interesu prawnego, pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (zob. wyrok NSA 22 września 2011 r., II OSK 1333/11, LexPolonica nr 2625968). W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących prawnej prawidłowości uchwał rady gminy w sprawach m.p.z.p., wielokrotnie powtarzano, że fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami planu nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego. Konieczne jest dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego, a nie powoływanie się na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia (np. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 3 grudnia 2003 r., II SA/Wr 423/03).
W skardze, której jak podnoszą skarżący częścią integralną jest pismo z 11 lipca 2011 r. kierowane do Rady Gminy, podniesiono naruszenie art. 14 ust. 5 u.p.z.p., polegające na braku właściwej formy analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Sąd zgadza się z opinią wyrażoną w odpowiedzi na skargę, że przytoczony przepis nie określa formy tej analizy. Nie ulega wątpliwości, że taka analiza została przeprowadzona przez Prezydenta Miasta [...] wraz z wnioskami i wytycznymi do projektu II zmiany m.p.z.p. Dokument ten składa się z części tekstowej, graficznej, dokumentacji fotograficznej oraz wykazów materiałów planistycznych. W części tekstowej opisano nie tylko stan istniejący, ale także określono wnioski wypływające z prognozy oddziaływania na środowisko i prognozy skutków finansowych. Zakres i stopień szczegółowości tego dokumentu z pewnością odpowiada wymogom określonym w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., co czyni niezasadnym zarzut skargi oparty o tą regulacje.
Także żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587; zwane dalej rozporządzeniem), nie został naruszony w sposób, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołany przez skarżących § 1 pkt 1, § 2 pkt 5 rozporządzenia są przepisami normującymi technikę legislacyjną i nie mają one wpływu na status administracyjny mieszkańców bloków sąsiadujących z obszarem normowanym zaskarżoną uchwałą. Pierwszy z nich zawiera zakres przedmiotowy regulacji rozporządzenia, natomiast drugi z powołanych przepisów wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem materiałów planistycznych. W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Zaś według § 10 ust. 2 tego materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Będące przedmiotem podjętej uchwały materiały planistyczne spełniają powyższe wymogi, gdyż są aktualne na czas podany w tych unormowaniach. Budynek wielorodzinny nr 4 i 6 położone są poza obszarem obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Centrum [...] oraz obszaru objętego II zmiana MPZP. W rezultacie budynki te nie mogą znajdować się w odległości 10 m wewnętrznej strony granicy opracowania. Położenie wymienionych budynków obrazuje graficznie znajdująca się w aktach sprawy mapa ewidencyjna z określeniem własności terenu.
Według skarżących, Prezydenta Miasta [...] wbrew obowiązkom wynikającym z art. 17 pkt 1, 3 i 10 u.p.z.p. nie rozpatrzył złożonych przez nich wniosków oraz nie przeprowadził dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom ujętym w skardze, organ wykonawczy gminy ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie uchwałę Rady o przystąpieniu do sporządzenia II zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...]. Nastąpiło to poprzez opublikowanie ogłoszenia w prasie "S." i "E." oraz na stronie BIP i tablicy ogłoszeń. Skarżący zarzucają także nie rozpatrzenie wniosków nr 1 i 12 zgłoszonych przez mieszkańców bloku nr 4 i 6 oraz Spółdzielni Mieszkaniowej. Według treści § 3 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2010 r. wnioski te zostały przyjęte do dalszej procedury sporządzenia zmiany studiów i zmiany planu. Rozstrzygnięcie Prezydenta o przyjęciu wniosków do dalszej procedury jest sposobem rozpatrzenia wniosków w rozumieniu obowiązującego w toku procedury planistycznej art. 17 pkt 3 u.p.z.p. Ma rację Organ, że przepisy u.p.z.p. nie rozstrzygały jednoznacznie o sposobie, w jakim Prezydenta Miasta miał odnieść się do treści wniosków, co oznacza że jego odpowiedź mogła przyjąć formę określoną w treści przytoczonego zarządzenia. W konsekwencji tego sposobu rozpatrzenia, wnioski zostały skierowane do głównego projektanta planu aby na kolejnych etapach sporządzania tego aktu uwzględniał wynikające z nich postulaty i zagrożenia. Należy przy tym pamiętać, że organ sporządzający projekt nie jest związany treścią złożonych wniosków.
Skarżący podnoszą także, że nowe ustalenia naruszają art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ich zdaniem nowotworzony obiekt nie będzie komponował się z otoczeniem, a to spowoduje dysharmonie w ładzie przestrzennym. Celem zmian obowiązujących przepisów było przeznaczenie pod zabudowę terenu obiektu handlowego o pow. powyżej 2000 m². W zasadzie tego rodzaju obiekty komponują się w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej. Szczegółowe rozwiązania architektoniczne w tym forma, gabaryty czy użyte materiały budowlane zostaną ustalone w sposób definitywny w pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, możliwość oceny czy nowa zabudowa będzie naruszać istniejący ład przestrzenny będzie można przeprowadzić na etapie zmierzającym do realizacji obiektu. Wówczas inwestor będzie zobowiązany przedstawić projekt architektoniczny obrazujący planowany obiekt. Na podstawie konkretnych rozwiązań będzie można wiążąco się wypowiadać się o tym czy planowany obiekt handlowy naruszy wartości chronione u.z.p.z. w postaci ładu przestrzennego. Aktualnie, uchwała Rady Miasta [...] zawiera postanowienia dotyczące zasad kształtowania ładu przestrzennego, co powoduje że zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może zostać przez WSA uwzględniony.
Według skarżących uchwała narusza potrzeby interesu publicznego. Ich zdaniem protest lokalnej społeczności wobec planowanej inwestycji daje podstawę do stwierdzenia, że cel tej zmiany nie znajduje akceptacji społecznej a tym samym godzi w interes publiczny. W ten sposób skarżący odwołują się do pojęcia interesu publicznego, czyli pojęcia zdefiniowanego w art. 2 pkt 4 u.p.z.p. Na mocy zawartej w tym przepisie wypowiedzi ustawodawcy należy stwierdzić, że interes publiczny to uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Lokalną społecznością nie są wyłącznie mieszkańcy dwóch bloków mieszkalnych wielorodzinnych. Osoby te są częścią lokalną społeczności, czyli osób tworzących z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. W rozpatrywanej sprawie trudno mówić o naruszeniu interesu publicznego zawężonego do potrzeb gminy, skoro zmianom planu nie sprzeciwiają się wszyscy mieszkańcy Miasta lub większość tych mieszkańców. Sprzeciw wobec inwestycji nie został wyrażony żadną formą demokracji bezpośredniej (np. referendum). Natomiast zaskarżona uchwała Rady Miasta [...], czyli reprezentantów wspólnoty samorządowej, jest wyraźnym dowodem, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada podstawowej dyrektywie działań administracji publicznej, jaką jest niewątpliwie interes publiczny.
Skarżący kwestionują uchwałę poprzez odniesienie jej postanowień do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Osoby te opierają swój interes prawny na cywilnoprawnych tytułach do lokalów w budynkach wielorodzinnych nr 4 i 6 znajdujących się na terenie graniczącym z obszarem objętym ustaleniami planu. Podnoszone przez nich uciążliwości oraz ograniczenia (np. w dostępu do światła, spadek wartości mieszkań), mają charakter hipotetyczny a nie konkretny i indywidualny jak wymaga tego art. 101 ust. 1 u.s.g. Wykonanie projektowanego przez inwestora obiektu handlowego będzie wymagało szeregu decyzji administracyjnych, opinii i uzgodnień. W postępowaniach dotyczących tych rozstrzygnięć, skarżący będą mogli chronić swój interes prawny o ile będzie im przysługiwać status strony postępowania. Na kolejnych etapach wykonania wprowadzonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania będzie można przesądzać o naruszeniu zindywidualizowanych potrzeb i korzyści mieszkańców bloków (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 618/11).
Zmiana planu nie wpływa także na istniejącą liczbę miejsc parkingowych. Pełnomocnik Rady Miasta w odpowiedzi na skargę podkreśla, że teren oznaczony KP parking jest aktualnie wykorzystywany pod usługi, handel, gastronomię, komunikację, rzemiosło. Obecny plan parkingowy nie jest przeznaczony dla mieszkańców bloków nr 4 i 6 przy ul. G. Teren parkingu jest częścią działki gminnej wydzierżawionej na usługi komercyjne przez Automobilklub [...]. Ponieważ obszar zmiany nie ingeruje w teren parkingowy służący potrzebom osób skarżących, to nie można mówić o naruszeniu czy nawet pogorszeniu ich aktualnych uprawnień w zakresie komunikacji. Na marginesie należy zauważyć, że kwestionowana uchwała w grupie regulacji dotyczących dostępności komunikacyjnej, nakłada na przyszłego inwestora obowiązek zapewnienia ilości miejsc postojowych nie mniej niż 2 miejsca na 100 m² powierzchni użytkowej usług (§ 13a ust. 5 pkt 2 uchwały). Kwestia miejsc parkingowych wbrew twierdzeniom stron skarżących nie została pominięta przez radnych. Wobec tego zapisu uchwały, tym bardziej nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego mieszkańców bloków sąsiadujących z obszarem zmiany planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia przepisów chroniących zindywidualizowany interes prawny mieszkańców bloków sąsiadujących z terenem objętym zmianami w m.p.z.p. Nie ma podstaw do tego, aby w niniejszej sprawie zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta [...], w jakiejkolwiek jej części. Wobec powyższego należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.