II SA/Łd 399/22

II SA/Łd 399/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-08-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Piotr Mikołajczyk
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2077/22 - Wyrok NSA z 2023-12-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 128, art. 132
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1800
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. nr SKO.4114.60.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SOCII.5111.120203.2021.225759.000001.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego S.P. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., nr SKO.4114.60.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania S.P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SOCII.5111.120203.2021.225759.000001.2022, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., odmawiającą S.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.P. w okresie od 1 października 2021 r.
W wyniku oceny materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że M.P. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego skarżący nie spełnia przesłanek zawartych w przepisach u.ś.r., zatem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad M.P. nie przysługuje.
Kwestionując tę decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożył odwołanie, w którym nie zgodził się z decyzją organu I instancji zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn.. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. Konstytucji RP oraz błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie S.P. prawa do świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r., wskazało, że z akt sprawy wynika, że S.P. w dniu 22 października 2021 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – M.P. ur. [...] r. Do akt sprawy załączono: orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 7 października 2021 r., nr [...] z którego wynika, że M.P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 grudnia 2022 r.; daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji trwa, a niezdolność do samodzielnej egzystencji pozostaje w związku ze stanem narządu ruchu; orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS Nr [...] z dnia 4 grudnia 2021 r., nr akt [...] z którego wynika, że M.P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2013 r.; daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 9 października 2021 r., a niezdolność do samodzielnej egzystencji pozostaje w związku ze stanem narządu ruchu; orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 14 listopada 2012 r., nr akt [...] z którego wynika, iż Pani M.P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 30 listopada 2013 r.; daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 9 października 2021 r., a niezdolność do samodzielnej egzystencji pozostaje w związku ze stanem narządu ruchu; karty informacyjne leczenia szpitalnego M.P. z dnia 27 września 2012 r. i 2 czerwca 2015 r. wraz z zaświadczeniem o stanie zdrowia z dnia 12 i 20 października 2012 r.
W pierwszej kolejności organ II instancji stwierdził, że S.P. sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką – M.P., nie podejmując w związku z koniecznością sprawowania tejże opieki zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. M.P. jest osobą niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 grudnia 2022 r., jest mężatką, a mąż W.P. opuścił żonę i synów 9 lat temu. Nie przedstawiono orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności W.P., wobec czego od 1 października 2021 r. zachodzi negatywna przesłanka wskazana w treści art 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., leżąca czy to po stronie osoby wymagającej opieki, a uniemożliwiająca organowi administracji przyznanie S.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M.P.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zakwestionowało spełnienia przez S.P. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niedolną do samodzielnej egzystencji, ale wypełnienie pozostałych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z treści normy zawartej w art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 u.ś.r.
Kolegium stwierdziło, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza, co do zasady, z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. W sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej.
Podnoszona w odwołaniu okoliczność sprawowania ciągłej opieki przez S.P. w ramach obowiązku alimentacyjnego nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.i.o. ciążących na mężu. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. lit. a u.ś.r. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ I instancji ani Kolegium nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że znane mu są orzeczenia przyjmujące, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skarżący takiej okoliczności nie wykazał. Ujawniony przez S.P. fakt braku wspólnego zamieszkiwania czy też utrzymywania kontaktów pomiędzy małżonkami nie może zmienić oceny co do zaistnienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Subiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki, wynikające ze wzajemnych relacji pomiędzy małżonkami nie świadczą o braku obiektywnej możliwości w podjęciu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem.
Zdaniem organu brak było zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim. Dopóki więc w sprawie S.P. nie wykaże, że jego ojciec, a mąż M.P., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub nie może z innych względów sprawować opieki nad żoną to wskazywany faktyczny brak możliwości sprawowania opieki nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, S.P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji, zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie S. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r. dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. oraz k.r.i.o. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiły zgodnie obie strony, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi odmawiającą S.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.P.
Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2); nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).
Natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia przed ukończeniem 25 roku życia, nie w trakcie nauki oraz M.P. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zgodziło się ze stwierdzeniem, że data powstania niepełnosprawności ma wpływ na odmowę przyznania świadczenia, jednakże podzieliło stanowisko organu I instancji dotyczące braku podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo przyjął, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organu II instancji w powyżej kwestii, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wbrew stanowisku organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na treść wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wszakże w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Powyższy wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to organ I instancji, było sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Z tego względu niewątpliwie zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w tej kwestii w zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę. Zatem wyrok TK ma znaczenie dla spraw indywidualnych, a organy pomocowe mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części normy, która z dniem ogłoszenia wyroku została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to wprost organ I instancji, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Następnie należy wskazać, że bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że skarżący, będąc synem M.P., mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), powoływanej dalej jako: "k.r.o.", może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z kolei z akt administracyjnych wynika, że ojciec skarżącej, a mąż M.P., 9 lat temu opuścił żonę i synów i się wyprowadził. Dodatkowo stwierdzono, że nie ma z nim kontaktu, nie wiadomo gdzie mieszka, czy pracuje ani czy żyje.
W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, Kolegium, jak już wyżej wskazano, podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie została spełniona negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w postaci pozostawania matki skarżącego w związku małżeńskim w sytuacji, gdy małżonek skarżącej – W.P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organ II instancji stanowisko w rozpoznawanej sprawie, jako zdecydowanie przedwczesne, nie zasługuje na aprobatę.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przywołany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustanawia przesłankę negatywną, która uniemożliwia przyznanie świadczenia krewnemu osoby wymagającej opieki, nawet pierwszego stopnia, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i małżonek może obiektywnie sprawować opiekę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a należy odczytywać literalnie, zgodnie z jego dosłownym brzmieniem, czy w oparciu na pozajęzykowych metodach wykładni, a w szczególności z odwołaniem się do reguł wykładni celowościowej i systemowej nie była i nadal nie jest rozstrzygana jednolicie (por. przykładowe wyliczenie orzeczeń opowiadających się za jedną albo drugą z powyższych opcji, zamieszczone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Należy w tym miejscu wskazać, że stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o). Zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (zob. art. 130, art. 60 § 1 – 3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Nie powinno budzić wątpliwości, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 524/21, CBOSA).
Idąc dalej, Sąd dostrzega i dopuszcza możliwość wystąpienia w praktyce wyjątkowych sytuacji, w których specyficzne okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz rysująca się kolizja z innymi, niż pewność prawa, wartościami prawnie (a zwłaszcza konstytucyjnie) chronionymi, mogą przemawiać za koniecznością odstąpienia w konkretnym, szczególnym przypadku od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Pewnych wskazówek w analizowanej kwestii dostarcza także orzecznictwo wypracowane na kanwie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w którym przyjęto, że szczególną okolicznością umożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego "innej osobie", o której mowa w ww. przepisie, zobowiązanej do alimentacji wobec podopiecznego w dalszej kolejności, może być m.in. fakt przebywania za granicą przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji, uniemożliwiający sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 71/20 oraz WSA w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 216/20, CBOSA). Taki wniosek zasadza się na rozumowaniu, słusznie przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. – jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą zajmować się swoim rodzicem (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 768/19, CBOSA).
W istocie na takich samych założeniach aksjologicznych opiera pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 385/21, w którym prawidłowo stwierdzono, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym (w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka) nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby niepełnosprawnej. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.
W świetle powyższych uwag nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy oboje małżonkowie – z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody – nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim – których małżonkowie, z uwagi na obiektywne okoliczności, nie są w stanie sprawować nad nimi opieki – względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. – prowadzące w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale i tak nie ma obiektywnej możliwości sprawowania opieki – pomijają cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1034/21, CBOSA).
Stąd obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka nie powinna stanowić przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., przy czym niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 oraz z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji w żadnym zakresie nie rozważyły kwestii, czy sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe, a więc czy zachodzi jedna z wyżej wzmiankowanych, wyjątkowych sytuacji, które mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie w dalszej kolejności zobowiązanej do opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim (a zwłaszcza dziecku tej osoby). Istnienie tego rodzaju obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez męża niepełnosprawnej matki skarżącego nie zostało w niniejszym postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej wykazane. Jedynymi znajdującymi się w aktach sprawy wskazówkami na tę okoliczność są twierdzenia samego skarżącego zawarte we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności, zatem dopóki S.P. nie wykaże, że jego ojciec jego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub nie może z innych względów sprawować opieki nad żoną, to wskazywany faktyczny brak możliwości sprawowania opieki nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Wbrew dyspozycji art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy obu instancji w ogóle nie podjęły próby wyjaśnienia powyższej kwestii. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z tymi zasadami, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie organy te prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są nadto w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., które cechować powinno się należytą starannością, także w zakresie unikania błędów literowych, które niestety wkradły się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie i kategorycznie stwierdziły, że mąż skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz twierdzeniami samego skarżącego, który podnosił, że nie ma z ojcem kontaktu, nie wie gdzie mieszka ani nawet czy żyje. Zarówno Prezydent Miasta Łodzi jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie podjęły próby zweryfikowania prawdziwości tych twierdzeń we własnym zakresie (np. poprzez próbę ustalenia adresu zameldowania małżonka matki skarżącego w rejestrze PESEL), ani w drodze wezwania skarżącego do wykazania, a przynajmniej uwiarygodnienia deklarowanych twierdzeń: wyprowadzki oraz braku możliwości ustalenia jej aktualnego miejsca pobytu i nawiązania z nim kontaktu. Organy nie wyjaśniły jednocześnie przyczyn opuszczenia rodziny, ustania kontaktów z ojcem oraz ewentualnej próby nawiązania z nim kontaktu lub ustalenia miejsca pobytu, które uwiarygadniałyby brak możliwości racjonalnego oczekiwania ustalenia, że mąż matki skarżącego mą obiektywną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, a w szczególności że legitymuje się (bądź nie) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak również do wyjaśnienia, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., okoliczności obiektywnej możliwości lub jej braku w podjęciu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Ustalenia w powyższym zakresie są bowiem istotne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego złożonego w kontrolowanej sprawie administracyjnej.
Jednocześnie Sąd zauważa, że przeprowadzony wywiad środowiskowy jest niepełny, w związku z czym niewystarczający do oceny czynności dokonywanych przez skarżącego przy matce. Organy powinny w sposób szczegółowy dokonać precyzyjnego wyjaśnienia jakich czynności opiekuńczych wymaga matka skarżącego, czy jest osobą chodzącą, czy jest w stanie wykonywać różnego rodzaju czynności, takiej jak: przygotowywanie i spożywanie posiłków, poruszanie się, korzystanie z toalety, samodzielnie i czy może zostać sama w domu i na jak długo. Innymi słowy na podstawie poczynionych ustaleń przez organy obu instancji, nie można stwierdzić, czy czynności wykonywane przez skarżącego w związku z opieką nad matką zabierają mu tyle czasu w ciągu dnia, że nie jest w stanie wykonywać pracy zarobkowej.
Z powyższych względów, Sąd podzielając zarzuty skargi co do wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wykluczającej możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).
is