II SA/Rz 988/20

II SA/Rz 988/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 900/21 - Postanowienie NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 30 ust. 7 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [....] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzonego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 988/20
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi A jest decyzja Wojewody z (...) czerwca 2020 r. nr (...) dotycząca zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzenia przystąpienia do wykonywania robót budowlanych.
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, (...) marca 2019 r. Spółka dokonała zgłoszenia Staroście zamiaru przystąpienia do przebudowy istniejących stanowisk słupowych nr 19 i 44 elektroenergetycznej linii napowietrznej relacji: R. –G.-R. przez dodanie członów podwyższających.
W wyniku kontroli przedłożonych dokumentów, Starosta decyzją z (...) marca 2020 r. nr (...) - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: u.P.b.) - postanowił: 1) zgłosić sprzeciw w sprawie zamierzonego przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejących stanowisk słupowych elektroenergetycznej linii napowietrznej relacji R. – G. /R. - dodanie członów podwyższających, słupy nr 19 i 44, na działkach nr 1031 i 1032 w miejscowości B., gm. [...] oraz na działkach nr 243/1, 243/2 i 244 w miejscowości G., obręb [...], gm. [...] 2) zobowiązać inwestora do uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem i przedłożenia projektu budowlanego spełniającego wymogi art. 33 i art. 34 u.P.b.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowane przez inwestora roboty budowlane polegać będą na rozbiórce obiektu budowlanego a następnie budowie elementu budowlanego, tj. podwyższonej konstrukcji wsporczej (słupa) podpierającej elektroenergetyczną linię napowietrzną. W wyniku zwiększenia wysokości tego elementu dojdzie do zmiany jednego z charakterystycznych paramentów określonych w art. 3 pkt 1a u.P.b.,jakim jest wysokość obiektu liniowego. Zatem zakres zgłoszenia polegający na podwyższeniu słupów linii elektroenergetycznej wykracza poza definicję przebudowy, wymagając uzyskania pozwolenia na budowę oraz konieczności wykonania tych robót pod nadzorem osoby uprawnionej.
Organ I instancji powołał się ponadto na art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. stanowiący, że organ administracji architektoniczno - budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
W odwołaniu Spółka kwestionując poprawność wydanego przez Starostę rozstrzygnięcia, zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie zgłoszonego sprzeciwu. W jej ocenie, charakterystycznym parametrem linii elektroenergetycznej jest długość, która w niniejszej sprawie nie ulegnie zmianie, zatem brak jest podstaw do zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Wysokość pojedynczych słupów wchodzących w skład danej linii elektroenergetycznej nie stanowi ani istotnego ani charakterystycznego parametru linii, zatem jej zmiana pozostaje bez wpływu na zakwalifikowanie robót jako przebudowy.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty, stwierdzając, że odwołanie pomimo częściowej słuszności stawianych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że w myśl art. 28 ust. 1 u.P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Przepis art. 29 u.P.b. w sposób enumeratywny wymienia rodzaje budów i robót budowlanych które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast przepis art. 30 określa katalog budów i robót budowlanych które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 5 u.P.b., zgłoszenia o którym mowa w ust. 1 omawianego przepisu należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast organ administracji architektoniczno - budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu w ww. terminie. Przypadki, w których organ administracji architektoniczno -budowlanej wnosi sprzeciw do wniesionego zgłoszenia określa art. 30 ust. 6 pkt 1-3 u.P.b. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (...). Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1-4 u.P.b., organ administracji architektoniczno - budowlanej może nałożyć w drodze decyzji o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno -sanitamych lub wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 11 u.P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a u.P.b. (przepis art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV). Stosownie natomiast do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.P.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej wymaga m. in. wykonywanie robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a. Zgodnie z art. 3 pkt 7a u.P.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania jest zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na przebudowie istniejących stanowisk słupowych elektroenergetycznej linii napowietrznej poprzez dodanie członów podwyższających na słupie nr 19 (działki nr ewid. 1031 i 1032 w miejscowości B., gm. [...]) i na słupie nr 44 (działki nr ewid. 243/1, 243/2 i 244 w miejscowości W., gm. [....]). W realiach sprawy dla kwalifikacji planowanych do realizacji robót nie bez znaczenia pozostaje charakter obiektu budowlanego, jakim jest obiekt liniowy, w rozumieniu art. 3 pkt 3a u.P.b. W przypadku obiektu liniowego do którego należy zaliczyć linię elektroenergetyczną, charakterystycznym parametrem jest jego długość. W orzecznictwie sądowo -administracyjnym w odniesieniu do obiektów linowych przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na zmianie parametrów technicznych takich jak m.in. zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.P.b. Charakter zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych w rozpatrywanej sprawie wskazuje, iż stanowią one przebudowę obiektu liniowego jakim jest linia napowietrzna 110 kV. Z treści zgłoszenia oraz załączonych dokumentów wynika, iż zamiarem inwestora jest podwyższenie istniejących stanowisk słupowych elektroenergetycznej linii napowietrznej poprzez dodanie członów podwyższających (o wysokości 2 m). Celem planowanych robót budowlanych jest dostosowanie istniejącej napowietrznej dwutorowej linii 110 kV do wymagań normatywnych w zakresie odległości przewodów roboczych od ziemi i obiektów krzyżowanych dla projektowanej temperatury pracy przewodów roboczych do +80°C.
W ocenie organu, zakres prac przemawia za tym, że w wyniku planowanych robót nastąpi zmiana parametrów użytkowych (wysokości słupa) istniejącego obiektu budowlanego i technicznych poprzez dostosowanie istniejącej napowietrznej dwutorowej linii 110 kV do pracy ze zwiększoną dopuszczalną temperaturą przewodów roboczych do +80°C. Zmiana parametrów użytkowych i technicznych przemawia za uznaniem zgłoszonych robót za przebudowę obiektu liniowego. Nie można się tym samym zgodzić z organem I instancji, że parametrem charakterystycznym napowietrznej linii elektroenergetycznej jest jej wysokość, na co słusznie wskazano w odwołaniu.
Przebudowa powinna jednak zostać zakwalifikowana jako wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jak twierdzi Spółka jedynie zgłoszenia. Na gruncie rozpatrywanej sprawy najistotniejsze znaczenie ma bowiem przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. stanowiący, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W przypadku bowiem, gdy podwyższeniu ulegają słupy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia zasadnym jest zatem wniesienie sprzeciwu z uwagi na uzasadnione zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia o którym mowa w powołanym wyżej art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. Planowane roboty budowlane polegać będą m. in. na demontażu przewodów roboczych i odgromowych istniejącej linii, demontażu istniejących słupów linii, robotach ziemnych, wzmocnieniu fundamentów słupów projektowanych, montażu członów podwyższających słupy, montażu słupów linii oraz montażu przewodów roboczych i odgromowych. Jak wskazują sami autorzy opracowania "Materiały do zgłoszenia robót budowlanych" w pkt 7.3 zatytułowanym "Przewidywane zagrożenia występujące podczas realizacji robót budowlanych", zagrożeniami tymi są: prace na wysokości - montaż i demontaż elementów linii wysokiego napięcia, wykonanie prac ziemno - fundamentowych, demontaż i montaż ciężkich elementów - fundamentów prefabrykowanych i słupów energetycznych, praca pod lub w pobliżu linii pod napięciem, praca przy użyciu sprzętu ciężkiego.
Z treści art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b wynika, że chodzi w nim nie tylko o bezpieczeństwo osób postronnych, niezaangażowanych w wykonywanie robót budowlanych, ale też o bezpieczeństwo osób wykonujących roboty budowlane. Wobec tego chybione są argumenty skarżącej mówiące o tym, iż planowane roboty budowlane przyczynią się do tego, że zapewnione będą dostawy energii do odbiorców, a tym samym zapewnione będzie bezpieczeństwo ludzi i mienia. Co więcej bez znaczenia na gruncie sprawy pozostaje fakt skali potencjalnego zagrożenia (przebudowywane 2 słupy), gdyż zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia występuje, co uzasadnia zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b.
Po myśli art. 21a ust. 1 u.P.b., kierownik budowy jest obowiązany, w oparciu o informację o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, sporządzić lub zapewnić sporządzenie, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych, w tym planowane jednoczesne prowadzenie robót budowlanych i produkcji przemysłowej. Z art. 21a ust. 2 u.P.b. wynika, że plan ten ma na celu także ochronę bezpieczeństwa osób wykonujących roboty budowlane. Z treści powołanego przepisu wynika ponadto, że jednymi z zagrożeń bezpieczeństwa ludzi podczas wykonywania robót budowlanych są możliwość upadku z wysokości (art. 21a ust. 2 pkt 1) oraz praca w pobliżu linii wysokiego napięcia (art. 21a ust. 2 pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju ryzyka będą występować w przypadku wnioskowanej przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV.
Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1126), szczególnie wysokie ryzyko upadku z wysokości występuje podczas wykonywania robót na wysokości co najmniej 5 m. Ponadto zgodnie z § 6 pkt 4 lit. a powołanego rozporządzenia, ryzyko dla życia ludzi stwarzają roboty budowlane wykonywane w odległości mniejszej niż 15 m liczonej poziomo od skrajnych przewodów, w przypadku linii o napięciu znamionowym 110 kV. Można przyjąć, że skoro ryzyko stwarza praca w pewnej odległości od linii energetycznej, to tym bardziej ryzyko stwarza praca przy samej linii. Nie jest przy tym istotne, że będzie ona wykonywana przy wyłączonym napięciu. Niebezpieczeństwo może bowiem wynikać z błędnego włączenia lub wyłączenia napięcia (wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 77/17).
Mając na uwadze powołane powyżej okoliczności należy stwierdzić, iż wykonanie planowanych przez inwestora robót budowlanych może powodować wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W procedurze pozwolenia na budowę inwestor do wniosku musi załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego opracowanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Powyższe powoduje, iż osoby sporządzające dokumentację projektową odpowiadają za merytoryczną zawartość dokumentacji oraz dają rękojmię, że zastosowane rozwiązania konstrukcyjne nie będą stwarzać ryzyka dla ludzi i mienia również na etapie użytkowania obiektu i nie jest możliwe w trybie zgłoszenia. Tym samym, skoro inwestor planuje demontaż istniejących słupów a następnie ich podwyższenie, a zakres robót budowlanych dotyczy linii elektroenergetycznej 110 kV, niezbędnym jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż ten tryb postępowania w sposób należyty umożliwia zapewnienie ochrony ludzi i mienia.
Wg Wojewody, rację ma częściowo Spółka, iż organ I instancji nie wywiązał się w pełni ze swojego obowiązku i nie wskazał oraz nie uzasadnił dostatecznie przesłanek jakimi kierował się przy nakładaniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na ochronę ludzi i mienia, co stanowi o naruszeniu m.in. art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi jednak na specyfikę postępowania zgłoszeniowego, jak również niemożność wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej czy kasacyjnej, zaskarżoną decyzję Starosty należało utrzymać w mocy.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uznać należy je za częściowo zasadne. W realiach kontrolowanej sprawy kwestia tego, czy sporna inwestycji powinna zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie może stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. Może natomiast stanowić podstawę do wezwania inwestora na podstawie art. 30 ust. 5c tej ustawy do uzupełnienia zgłoszenia o stosowne dokumenty i wyjaśnienia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 ww. ustawy, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). W okolicznościach sprawy Starosta co najmniej przedwcześnie przyjął, że planowane roboty budowlane wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wskazaną decyzję Wojewody w całości, zarzuciła:
1) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 2 u.P.b. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji realizacji obowiązku wezwania inwestora postanowieniem do uzupełnienia zgłoszenia co do określenia dokładnego sposobu realizacji objętych zgłoszeniem robót budowlanych (w zakresie ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo), w tym jego nadzoru, co spowodowało brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy co do sposobu realizacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem i pełnionego nadzoru nad przedmiotowymi robotami wpływających na ocenę zagrożenia bezpieczeństwa ludzi mającego wynikać z planowanych robót budowlanych, co spowodowało błędną ocenę stanu faktycznego sprawy w przedmiotowym zakresie i naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19 a) u.P.b. w zw. z art. 30 ust. 7 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, zgodnie z którą każda przebudowa linii elektroenergetycznej 110 kV związana z ingerencją w słupy stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi wykonujących roboty budowlane objęte zakresem przebudowy, co spowodowało błędne zastosowanie dyspozycji art. 30 ust. 7 u.P.b. i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy;
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności czynności opisanych w art. 30 ust. 2 u.P.b., a w konsekwencji brak wyczerpującego zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego, dotyczącego sposobu wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, podejmowanych w ramach wskazanych robót czynności i pełnionego nadzoru nad przedmiotowymi robotami, co spowodowało błędne oraz arbitralne i nie oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym ustalenia, iż objęte zgłoszeniem roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi;
4) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji w postaci "Materiału do zgłoszenia robót budowlanych" i przyjęcie, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi w postaci m.in. zagrożenia upadku z wysokości osób wykonujących wskazane prace, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym zapobiegnięcie zagrożeniu ludzi i mienia, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci w/w "Materiału do zgłoszenia robót budowlanych" wynika fakt braku zagrożeń uzasadniających przyjęcie możliwości zagrożenia bezpieczeństwa ludzi wykonujących przedmiotowe prace oraz fakt wykonywania prac zgodnie z zasadami BHP, po wykonaniu stosownych instruktarzy, w środkach ochrony osobistej oraz pod nadzorem (pkt 7 "Materiału do zgłoszenia robót budowlanych"), co w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy i naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
5) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ I instancji dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie przez organ II instancji, że podjęcie robót objętych zgłoszeniem stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b., podczas gdy wnioskodawca wskazał w pkt. 7.4. i 7.5 "Materiałów do zgłoszenia robót budowalnych" stanowiących załącznik do zgłoszenia, jakie to czynności będą podjęte celem wyeliminowania ryzyka ww. zagrożenia, podczas gdy organ II instancji wskazał wybiórczo jedynie na pkt 7.3 ww. dokumentu, co spowodowało nieuzasadnione twierdzenie o występowaniu zagrożenia, podczas gdy czynności wskazane przez wnioskodawcę spowodowałaby brak zagrożeń tak dla ludzi jak i dla mienia;
6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. polegające na jego błędnej wykładni w zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego co do oceny ziszczenia się przesłanek do zastosowania trybu określonego wskazanym przepisem i przyjęcie, że tego typu roboty budowlane jak te objęte zgłoszeniem zawsze stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, bez jednoczesnego ustalenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w przedmiotowym zakresie.
Ponadto, mając na uwadze treść art. 135 P.p.s.a., Spółka zarzuciła decyzji organu I instancji:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 7a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 u.P.b. polegające na błędnej wykładni charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna i przyjęcie, że w zakresie charakterystycznych parametrów linii elektroenergetycznej mieści się wysokość pojedynczych słupów elektroenergetycznych stanowiących element takiej linii, podczas gdy jedynym w ramach dyspozycji art. 3 ust. 7a u.P.b. charakterystycznym parametrem linii elektroenergetycznej jest jej długość, a wysokość pojedynczych słupów wchodzących w skład danej linii elektroenergetycznej nie stanowi tak istotnego jak i charakterystycznego parametru obiektu liniowego jakim jest linia elektroenergetyczna, a zatem zmiana wysokości takich pojedynczych słupów pozostaje bez wpływu na zakwalifikowanie robót budowlanych jako przebudowy, co spowodowało błędne ustalenia, iż w wyniku robót budowlanych objętych zgłoszeniem ulegnie zmianie jeden z charakterystycznych parametrów linii elektroenergetycznej;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 7a) w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19 a) u.P.b. polegające na błędnej wykładni zakresu mających nastąpić zmian parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego, tj. linii elektroenergetycznej której dotyczyć będą roboty budowlane objęte zgłoszeniem i przyjęcie, że przedmiotowe zmiany zachodzące w pojedynczych słupach energetycznych, stanowiących zaledwie nieznaczne elementy całej linii elektroenergetycznej, dotyczyć będą charakterystycznych dla całej linii elektroenergetycznej parametrów, co spowodowało błędną kwalifikację zgłaszanych robót uznającą przedmiotowe roboty budowlane za wymagające pozwolenia na budowę;
3) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3 u.P.b. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegające na przyjęciu, iż zgłaszane roboty budowlane dotyczą przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane nie są w ogóle kwalifikowane w ramach pojęcia przedsięwzięcia na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ustawy, a zatem nie mieszczą się w zakresie znaczeniowym wskazanego przepisu, co spowodowało błędne przyjęcie, iż zgłaszane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, a w konsekwencji naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 u.P.b.;
4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 u.P.b. polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w świetle dyspozycji art. 3 ust. 7a u.P.b., roboty budowlane objęte zgłoszeniem w niniejszej sprawie dotyczą niewymagającej uzyskania pozwolenia na budowę przebudowy istniejącego obiektu liniowego, co spowodowało nieuzasadnione zgłoszenie przez organ I instancji sprzeciwu co do objętych wnioskiem robót budowlanych;
5) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. polegające na przyjęciu, iż objęte zgłoszeniem w niniejszej sprawie roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, podczas gdy niniejsze nie tylko nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, w jaki sposób przedmiotowe roboty budowlane miałyby powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zwłaszcza w sytuacji, w której przedmiotowe roboty budowlane dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia w tym zapobiegnięcie zagrożeniu ludzi i mienia, co w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione i bezpodstawne wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu co do objętego wnioskiem zamierzenia budowlanego;
6) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także że nie mieszczą się one w znaczeniowym zakresie pojęcia przebudowy, co spowodowało nieuzasadnione zgłoszenie przez organ I instancji sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych i w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 30 ust. 7 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 11 u.P.b. zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19 a) u.P.b.;
7) naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do zgłoszonych robót budowlanych polegających na przebudowie, podczas gdy niniejszy przepis znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie do budowy nowej linii elektroenergetycznej 110 kV;
8) naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię, zgodnie z którą jakiekolwiek prace dotyczące linii energetycznej o napięciu znamionowym 110 kV należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy zaliczyć roboty budowlane polegające na przebudowie powodujące powstanie linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 220 kV z 110 kV.
Mając powyższe na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego wywołanego sprzeciwem organu I instancji, uchylenia w całości decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie zgłoszonego sprzeciwu oraz zasądzenia od organu II instancji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata (wynagrodzenia) wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Ocenę zarzutów skargi poprzedzić należy uwagami odnoszącymi się do specyfiki postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które jako postępowanie uproszczone nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, w szczególności decyzji. Wydanie decyzji następuje tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla inwestora (wnioskodawcy). Dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych jest zatem jednostronną czynnością, która nie powoduje na gruncie K.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie i nie wymaga jej załatwienia przez organ.
Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 30 ust. 5 u.P.b., zgłoszenia o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno -budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Termin 21 dni do wydania decyzji o sprzeciwie uznawany jest zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie za termin prawa materialnego, którego przedłużanie jest niedopuszczalne. Stąd też uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.P.b. stanowi naruszenie prawa materialnego. Po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (a tym bardziej decyzji kasacyjnej), gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r. II OSK 2074/16, z 21 maja 2009 r. II OSK 724/08 i z 6 marca 2009 r. II OSK 307/08). W piśmiennictwie podkreśla się, że jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. (zob. Gliniecki A. - Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, s. 403). Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).
Skarżąca Spółka dokonała zgłoszenia zamiaru przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie 2 istniejących stanowisk słupowych elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV poprzez dodanie członów podwyższających 13 marca 2020 r. Po dokonaniu oceny zgłoszenia Starosta decyzją z [...] marca 2020 r. zgłosił sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. Decyzja została doręczona Spółce 30 marca 2020 r., która 10 kwietnia 2020 r. wniosła odwołanie od tej decyzji. Z zestawienia tych dat jednoznacznie wynika, że już w dniu wniesienia odwołania Wojewoda miał do wyboru jedynie dwa rozstrzygnięcia: mógł albo utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że wniesienie sprzeciwu było zasadne, aczkolwiek częściowo nie zgodził się z argumentacją Starosty, że zakres objętych zgłoszeniem robót wykracza poza definicję przebudowy i wiąże się z wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz koniecznością wykonania tych robót pod nadzorem osoby uprawnionej.
Wojewoda podzielił jednak stanowisko Starosty co do zasadności wniesienia sprzeciwu z uwagi na związane z wykonywaniem robót zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Planowane roboty budowlane polegające m.in. na demontażu istniejących przewodów roboczych i istniejących słupów, robotach ziemnych związanych z wykonaniem wzmocnień fundamentów pod słupy, montażu członów podwyższających słupy, montażu słupów oraz przewodów roboczych prowadzone będą na znacznej wysokości oraz przy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Zakres tych robót, w ocenie Wojewody, wymaga nadzoru kierownika budowy, czego przy realizacji robót na podstawie zgłoszenia inwestor nie musi zapewnić. Niezbędny dla tego rodzaju robót jest projekt budowalny sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, co będzie stanowić rękojmię, że zastosowane rozwiązania konstrukcyjne nie będą stwarzać ryzyka dla ludzi i mienia również na etapie użytkowania obiektu.
Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody co do braku podstaw do uznania przez organ I instancji, iż planowane roboty nie stanowią przebudowy obiektu liniowego; nie jest to w sprawie kwestionowane, a argumentacja z tym związana została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie wymaga uzupełnienia.
Za w pełni zasadne Sąd uznaje jednak również stanowisko tego organu (a także organu I instancji), że zakres przewidzianych do wykonania robót wiąże się z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym nie tylko dla osób postronnych, ale także dla osób które będą wykonywać roboty budowlane. Ustalenia te organy poczyniły w oparciu o załączoną do zgłoszenia dokumentację ("Materiały do zgłoszenia robót budowlanych") i tym samym - wbrew skardze - nie naruszyły przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stosownie do których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a. oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.
Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy i w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że Wojewoda dokonując oceny "Materiałów do zgłoszenia robót budowlanych" w pełni respektował wynikające z w/w przepisów wymogi. W tym miejscu należy też zauważyć, że wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 u.P.b. ma charakter uznaniowy, o czym świadczy dwukrotne użycie w tym przepisie słowa "może", tj. "może nałożyć" oraz "może spowodować". O tym, czy uznanie nie jest dowolne świadczy uzasadnienie decyzji. W przypadku zaskarżonej decyzji Wojewody nie może być mowy o żadnej dowolności, gdyż w jej uzasadnieniu organ w szczegółowy sposób przeanalizował i wykazał okoliczności przemawiające za uznaniem spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania jest bezzasadny, co dotyczy również bezzasadności zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. z uwagi na specyfikę administracyjnego postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem sprzeciwu. W opisanej sytuacji nie mogą odnieść również zamierzonego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 7 pkt 1 u.P.b.
Podkreślić ubocznie należy, że analogiczne do powyższego stanowisko WSA w Rzeszowie wyraził na gruncie sprawy o sygn. akt II SA/Rz 536/20 (wyrok z 5 sierpnia 2020 r.)
Jeśli chodzi o zarzuty skargi sformułowane pod adresem decyzji organu I instancji, należy zwrócić uwagę, że rozpatrując odwołanie Wojewoda zgodził się ze skarżącą Spółką co do kwalifikacji opisanych w zgłoszeniu robót (uznając, że stanowią one przebudowę obiektu liniowego, jakim jest napowietrzna linia energetyczna), dając temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji. W tym zakresie dokonywanie dodatkowej oceny uzasadnienia decyzji Starosty jest wg Sądu bezprzedmiotowe.
Z uwagi na powyższe, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.