II SA/Rz 984/04

II SA/Rz 984/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Ewa Wojtyna /sprawozdawca/
Marian Ekiert
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 § 1 pkt 2, art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Marian Ekiert AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kontroli budowy budynku - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 984/04 U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 roku [...] , który po rozpatrzeniu odwołania M. M., działając na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia z dnia [...] lipca 2004 roku [...] i umorzył postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę budynku usługowo – handlowego zlokalizowanego na działkach nr 2600 – 2599 obr 216 przy ul. [...] w R.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] września 1998 roku [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany na budowę pawilonu usługowo – handlowego dla U. i S. S., zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Wobec wniosku M. M. o wszczęcie postępowania z powodu odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne.
W dniu [...] lutego 2004 podczas kontroli budowy, w obecności stron postępowania ,stwierdzono, że budynek jest budowany na podstawie w/w pozwolenia na budowę. Zewnętrznie budynek został zrealizowany w całości, do zakończenia budowy pozostały roboty wykończeniowe, opisane w protokole kontroli. W dniu [...] czerwca 2000 roku projektantka budynku naniosła w dzienniku budowy zmiany/ pkt 11 protokołu/ które opisała szczegółowo .Nadto – podczas kontroli inwestorka wyjaśniła , że po skompletowaniu dokumentów zamierza wystąpić o pozwolenie na użytkowanie obiektu.
W dniu [...] lutego 2004 r. dokonano pomiarów kontrolnych budynku w odległości od wskazanej granicy. W wyniku oględzin i rozbieżności pomiędzy twierdzeniami inwestorów i M. M., postanowieniem z [...] marca 2004 roku organ zobowiązał U. i S. S. do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ze wskazaniem odległości budowanego obiektu od granic działek 2599 i 2600. Inwestorzy przedłożyli żądaną inwentaryzację geodezyjną wraz z pomiarem zewnętrznym budynku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia umorzył postępowanie w sprawie kontroli budowy przedmiotowego budynku . W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę obiektu o wymiarach 11,70 x 11,70 , usytuowany ukośnie w stosunku do wschodniej i zachodniej granicy działki. Kontrola wykazała, że :
1/ wymiary rzeczywiste budynku wynoszą 11,32 x 11,41 m / projektowane 11,70 x 11,70 m./,
2/ rzeczywista odległość od granicy zachodniej wynosi 3,40 m i 4,40 m / projektowana wynosi 3,20 m x 4,30 m./ ,
rzeczywista odległość od granicy wschodniej wynosi 1,43 m i 4,00 m / projektowana wynosi 1,50 m i 4,00 m.
Organ wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązującym w czasie wydania pozwolenia na budowę określone w rozporządzeniu odległości między budynkami i terenowymi urządzeniami mierzy się w miejscu najmniejszego oddalenia przy czym dopuszcza się przyjmowanie wymiarów bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych. Biorąc pod uwagę ten przepis, podczas kontroli uwzględniono przy pomiarach odległości bez 20 cm warstwy ocieplenia.
Organ stwierdził ,że nieznaczne różnice pomiędzy stanem rzeczywistym a projektowanym mieszczą się w granicach dopuszczalnej tolerancji błędu. Lokalizacja obiektu od granic działki nie narusza wymogów określonych w w/w rozporządzeniu. Wskazano jednocześnie, że projektant, kolorem czerwonym, dokonał wpisu w dzienniku budowy o zmianach w projekcie, określając je jako nieistotne. Również i te zmiany, w ocenie organu nie naruszają wymogów rozporządzenia.
Organ dodał ,że ustawa – Prawo budowlane w art. 36 a ust.5 określa pojęcie nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych odstępstwa , w świetle tego przepisu należy uznać za nieistotne. W tej sytuacji, organ, zgodnie z art. 105 par.1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania.
Odwołanie od tej decyzji wniósł M. M., domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego.
Odwołujący zarzucił, że decyzja organu I instancji powołuje się na odległość budynku od granic działki , w tym od działki będącej jego własnością. Wskazał na fakt ,że granica ta jest sporna. Skoro więc nie jest ustalona, to nie można przyjmować odległości od tej granicy, nie ma bowiem punktu odniesienia. Zarzucił, że geodeta dokonał wyłącznie pomiaru budynku, nie dokonując pomiaru granic.
Następnym zarzutem jest zbyt liberalne i dowolne interpretowanie przepisów rozporządzenia z 14 grudnia 1994, polegające m.in. na tym, że podane zostały jedynie odległości w narożnikach budynku, pozostaje bowiem problem wysuniętych dalej niż narożniki schodów i górnej krawędzi dachu oraz balkonów. Ponadto dach powinien być w całości dwuspadowy, a budynek jest wyższy niż przewiduje to pozwolenie. Organ zatem nie dostrzegł w czasie kontroli tego, co powinien był dostrzec.
Dodatkowo odwołujący zarzucił, że w trakcie kontroli nie stwierdzono użytkowania obiektu usługowo – handlowego i dodał, że inwestorzy mieszkają w przedmiotowym budynku, na dowód czego wskazał na akta dochodzenia, jakie toczyło się w sprawie pod sygn. [...] oraz na zeznania świadków w postępowaniu karnym [...], którymi byli urzędnicy Inspektoratu.
Organ odwoławczy wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień [...] września 2004 roku , w której wzięli udział inwestorzy i odwołujący.
Stwierdzono, że inwestorzy realizują budowę na podstawie pozwolenia z dnia [...] września 1998 roku. Oględziny potwierdzają ustalenia poczynione przez organ I instancji. Nie potwierdziły się zarzuty dotyczące wysokości budynku, ani jego użytkowania. Stwierdzono zgodność budynku z projektem i inwentaryzacją geodezyjną.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją, uchylił na podstawie przepisu art. 138 par.1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.
Organ wskazał, że przeprowadzone oględziny potwierdziły w pełni ustalenia organu I instancji oraz pozwoliły na stwierdzenie, że obiekt nie jest użytkowany.
Przedłożony przez odwołującego wstępny projekt podziału jego działek nie stanowi dowodu w sprawie. Badając zgodność lokalizacji budynku U. i S. S. oparto się na inwentaryzacji geodezyjnej, gdzie podano szczegółowe wymiary i odległości. Z porównania wymiarów podanych na inwentaryzacji geodezyjnej z wymiarami widniejącymi w projekcie wynika, że nieznaczne różnice mieszczą się w granicach dopuszczalnej tolerancji błędu. Nie można uznać zarzutu odwołującego, że nastąpiło zmniejszenie odległości budowanego budynku od jego granicy, w takiej sytuacji bowiem zmieniłyby się też odległości od pozostałych granic, a taka sytuacja nie zachodzi. Skoro zatem przeprowadzone postępowanie wykazało, że lokalizacja i wygląd budynku nie narusza warunków pozwolenia na budowę, należało postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 par.1 k.p.a.
Zaskarżona decyzja wymagała jednak, w ocenie organu odwoławczego - reformacji. Postępowanie prowadzone było na wniosek M. M. w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę i w tym przedmiocie należało je umorzyć. Natomiast organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie kontroli budowy budynku usługowo – handlowego, dlatego orzeczono , jak sentencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Decyzji zarzucił:
1/ naruszenie przepisu art. 36 a ustawy z 7 lipca 1994 – prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania został zrealizowany z nieistotnymi odstępstwami od projektu budowlanego,
2/ naruszenie art. 15 w zw. z art. 127 par.1 k.p.a poprzez umorzenie postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, podczas, gdy przedmiotem sprawy było postępowanie w sprawie kontroli budowy budynku usługowo – handlowego,
3/naruszenie art. 77 par.1 k.p.a. w zw. z art. 78 par.1 k.p.a. poprzez nie dokonanie pomiaru wysokości i kubatury budynku i weryfikacji geometrii dachu oraz niedopuszczenie dowodu ze wstępnego projektu podziału działek skarżącego,
4/ naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że budynek wzniesiono z zachowaniem odległości od granicy – wyłącznie w oparciu o sporządzoną na zlecenie inwestorów inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku,
5/ naruszenie art. 105 par.1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki z tego przepisu , w sytuacji, gdy powinna była zostać wydana decyzja co do istoty sprawy w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego.
W szczególności skarżący zarzucił, że do zarzutu spornej granicy organ odwoławczy odniósł się zbyt lakonicznie, stwierdzając jedynie, że nie ma podstaw do kwestionowania inwentaryzacji geodezyjnej. Odmawiając dopuszczenia dowodu ze wstępnego projektu podziału działek skarżącego, organ dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 77 par.1w zw. z art. 78 par.1 k.p.a. Nie zgromadził odpowiedniego materiału dowodowego, nie uwzględnił zarzutów i dokumentów przedłożonych przez skarżącego i dokonał dowolnej oceny dowodów.
Organ nie dokonał też pomiaru wysokości i kubatury budynku i nie odniósł się do geometrii dachu. Organ nie zadał też sobie trudu, by ustosunkować się do zarzutu, że S. mieszkają w przedmiotowym budynku, nie dopuścił też wnioskowanych akt dochodzenia. Skarżący zarzucił tez, że pozbawiony został jednej instancji. Przedmiotem postępowania była na początku kontrola budynku. Organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Jednocześnie podniósł, że wymagała ona reformacji... Takie rozstrzygnięcie jest z jednej strony merytorycznie bezzasadne, a z drugiej strony pozbawia możliwości wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowanie prowadzone było na wniosek M. M. który podał, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem warunków pozwolenia, projektu technicznego , prawa budowlanego i warunków technicznych. Jest to właśnie badanie, czy nie dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia i w tej sprawie należało je umorzyć. Wysokość obiektu, geometria dachu i użytkowanie budynku były badane podczas rozprawy w dniu [...] września 2004 r. Ustalenia zapisano w protokole, który skarżący podpisał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz.1269 / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem kontroli legalności w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umarzająca na podstawie przepisu art. 138 par.1 pkt 2 k.p.a. postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę budynku usługowo – handlowego zlokalizowanego na działkach nr 2600 i 2599 w R.
Postępowanie administracyjne zainicjował M. M., współwłaściciel działki nr 2601, graniczącej a działkami nr 2599 i 2600 w R., na których realizowana jest budowa budynku usługowo handlowego, zdaniem zgłaszającego, z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę, projektu technicznego i przepisów prawa budowlanego. Zgłaszający wniósł o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieprawidłowości, które miały miejsce w trakcie procesu inwestycyjnego i nałożenie na inwestorów stosownych obowiązków.
Organ I instancji po ustaleniu, że budowa przedmiotowej inwestycji realizowana jest zgodnie ze zmianami naniesionymi przez projektanta i wpisanymi do dziennika budowy, które uznano za nieistotne, umorzył postępowanie w sprawie kontroli budowy budynku usługowo handlowego.
Organ odwoławczy podzielając stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ,że przedmiotowa budowa nie narusza warunków pozwolenia na budowę zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji wymagała reformacji. Postępowanie bowiem, prowadzone w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji określił jako "postępowanie w sprawie kontroli budynku usługowo - handlowego". Tak więc, mimo uznania, że ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są prawidłowe, reformacji wymagało określenie przedmiotu postępowania.
Przepis art. 138 k.p.a. poświęcony jest w całości rodzajom decyzji odwoławczych, a wynika z niego, że przyznaje on organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy , czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji / a nie oddalenie odwołania/ , bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przepis art. 138 par.1 pkt 2 in fine i art.138 regulują rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego poprzez wydanie tzw decyzji kasacyjnych, które są wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku rozstrzygnięciem co do istoty sprawy .W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 138 par.1 pkt 2. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej pozwalając temu organowi na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy ma swobodę w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź, gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba,że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji./ art. 138 par.2 k.p.a./.
W rozpatrywanej sprawie , przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną, w dniu [...] września 2004 roku z udziałem inwestorów – U. i S. S. i odwołującego – M. M. / k. 27 akt administracyjnych/. Podczas rozprawy ustalił, że inwestorzy realizują budowę budynku na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta [...]. Stwierdził, że potwierdzają się ustalenia dokonane przez organ I instancji ,a nie znajdują potwierdzenia zarzuty stawiane w odwołaniu przez M. M.. W szczególności organ nie stwierdził odstępstw od projektu budowlanego odnośnie wysokości budynku, jak i jego wyglądu. Również nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące usytuowania budynku, bowiem stwierdzono, że jego lokalizacja jest zgodna z projektem zagospodarowania działki i przedłożoną przez inwestorów inwentaryzacją geodezyjną. Stwierdzono nadto, że budynek nie jest użytkowany. Protokół z oględzin podpisany został przez wszystkich biorących udział w rozprawie, w tym – odwołującego M. M., który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do poczynionych ustaleń. Oświadczył jedynie, że granica działek przebiega odmiennie , niż wynika to z przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji. Skarżący powtarzał kilkakrotnie podczas toczącego się postępowania zarzuty dotyczące odstępstw realizowanej inwestycji od warunków pozwolenia. Mimo to ,mając taką możliwość podczas oględzin w dniu [...] lutego 2004 roku, czy też podczas rozprawy w postępowaniu odwoławczym – w dniu [...] września 2004 roku , nie wskazał na czym polegają odstępstwa. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że z porównania wymiarów podanych na inwentaryzacji geodezyjnej z wymiarami widniejącymi w projekcie zagospodarowania działki wynika, że rzeczywista lokalizacja obiektu nie odbiega od projektowanej. Również organ nie stwierdził, by budynek był użytkowany przez inwestorów. Wyniki oględzin zostały zaprotokołowane, a protokół , po odczytaniu, podpisany przez wszystkich obecnych. Po takich, samodzielnych ustaleniach organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw do rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 48 , czy też 51 prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że określenie przedmiotu sprawy wymagało reformacji, co nie ma wpływu na samo rozstrzygnięcie, "Kontrola" bowiem budynku miała na celu ustalenie, czy budowa prowadzona jest zgodnie z warunkami pozwolenia, czy też nie. "Kontrola" / za słownikiem j.polskiego PWN, W-wa 1988/ oznacza porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Skarżący domagał się we wniosku wszczęcia postępowania mającego na celu stwierdzenie nieprawidłowości, które miały miejsce w trakcie procesu inwestycyjnego. Skoro zatem kontrola wykazała nieznaczne odstępstwa od projektu ,zasadne było zakończenie bezprzedmiotowego postępowania ,decyzją umarzającą . Sąd podziela jednak pogląd organu odwoławczego, że prawidłowo należało określić przedmiot postępowania jako "postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego" a nie "postępowanie w sprawie kontroli budowy budynku". Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi, że skarżący pozbawiony został jednej instancji , bowiem niezależnie od nazewnictwa, toczyło się jedno postępowanie , w którym skarżący od początku brał udział na prawach strony, uczestniczył we wszystkich czynnościach i wypowiadał w spornych kwestiach. Sąd nie podziela też zarzutów, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez nie zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego. Wszystkie zarzuty skarżącego były przedmiotem rozpatrzenia przez organy obu instancji. Dokumentacja przedłożona przez inwestorów sporządzona została przez uprawnionego geodetę, po zobowiązaniu ich przez organ do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i powykonawczej . Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że wstępny projekt podziału działek M. M. sporządzony został na potrzeby skarżącego i dlatego nie jest dowodem w sprawie lokalizacji budynku U. i S. M. Należy dodać, że zarzuty podniesione w postępowaniu sądowym odnośnie aktualnego stanu przedmiotowego budynku , jak też sposobu jego użytkowania nie mogły być przez sąd uwzględnione, bowiem sąd rozpatruje stan aktualny w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, dlatego skargę , jako nieuzasadnioną oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a .