II SA/Rz 980/20

II SA/Rz 980/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1260/21 - Wyrok NSA z 2024-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3, §  5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020r. [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo - mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...], [...] Obr. 219 położonych w [...] przy ul. [...] dla P.P. ( dalej: "skarżący").
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").
Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...] Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu warunków zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez strony postępowania będące właścicielami nieruchomości sąsiednich reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego W. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo - mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...], [...] Obr. 219 położonych w [...]. przy ul. [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym, nie istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu pomimo tego, że istnieją działki sąsiednie (np. działka na której posadowiony jest kompleks zabudowań [...]) pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy we wskazanych w punkcie zakresach,
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. z art. 3 ust. 2a P.b. podczas gdy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego,
-§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez ponowne i błędne ustalanie obszaru analizowanego przez organ administracyjny,
-§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania.
Naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, a w szczególności:
- błędnego ustalenia obszaru analizowanego,
-stwierdzenia, że zabudowania [...] są odrębnym obszarem urbanistycznym i tym samym nie wzięcia go pod uwagę przy wydawaniu decyzji,
- bezkrytyczne przyjęcie jako prawidłowej analizy urbanistycznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, którą odwołujący w całości kwestionuje,
- oparcie się przez organ wyłącznie na analizie urbanistycznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. z całkowitym pominięciem poprzedniej analizy urbanistycznej z dnia [...] sierpnia 2019 r.
- naruszenie art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak szczegółowego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także nieustalonych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz brak należytego uzasadnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
Organ II instancji nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium w całości podzieliło ustalenia, jak i wnioski organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że działki na których zaplanowano inwestycję, położone są w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na terenie analizowanym wynosi około 0,20 do około 0,32 ( średni zaś 0,25) tymczasem według wniosku inwestora dla planowanej inwestycji wskaźnik ma wynosić 0,49. Z kolei szerokość elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym ( od frontów działek) mieści się w przedziale od 9 m do 65 m ( zabudowa Szpitala) - średnio 13 m, podczas gdy inwestor planuje rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości elewacji frontowej 17 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych od frontów działek istniejących budynków w obszarze analizowanym mieści się w granicach od około 3 m do 14,5 m średnio 6, 4 m, inwestor wnioskuje o nadbudowę w wysokości 15 m. Istniejące budynki mieszkalne o dachach stromych i wysokości w kalenicy od około 7 m do około 10,5 m, budynki usług zdrowia o dachach płaskich i wysokości około 8,5 m do około 14,5 m, średnia wysokość budynków w kalenicy wynosi około 8,1 m, inwestor wnosi o budynek z płaskim dachem wysokości około 15 m.
W świetle powyższego organ II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym, nie istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Za bezzasadny ocenił zarzut dotyczący nie uwzględnienia przy ocenia zasady dobrego sąsiedztwa kompleksu zabudowań [...], gdyż jak wskazał parametry budynków znajdujących się w obrębie tego kompleksu zostały uwzględnione.
Organ II instancji nie znalazł również podstaw do przyjęcia wnioskowanych przez inwestora odstępstw od przyjętych średnich wskaźników. Jako całkowicie bezzasadny ocenił zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., uznając zebrany w sprawie materiał dowodowy za wyczerpujący i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu oparcia się przez organ wyłącznie na analizie urbanistycznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. z całkowitym pominięciem poprzedniej analizy urbanistycznej z [...] sierpnia 2019 r., organ wskazał, że jest to konsekwencją uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. w tym także analizy z dnia 8 sierpnia 2019r.
Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu II instancji całość decyzji, w tym jej uzasadnienie oraz treść analizy urbanistycznej w sposób jednoznaczny wykazuje powody odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Organ II instancji nie znalazł również podstaw do zakwestionowania przez organ I instancji niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. z art. 3 ust. 2a P.b. Planowana inwestycja polegać ma na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku i lokalizacji dwóch lokali mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterdziestu trzech lokali usługowych. Zgodnie z art. 3 ust. 2a P.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Wskazana niezgodność, jak podkreślił organ II instancji nie dotyczy wymogów techniczno - budowalnych ale jest niezgodna z samego założenia.
Odnosząc się z kolei do licznie przywołanych w odwołaniu wyroków organ wyjaśnił, że nie mają one mocy wiążącej i że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w zakresie ochrony istniejącego ładu przestrzennego.
W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
l. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.pa., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, a w szczególności:
- bezpodstawnego stwierdzenia, że nie istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo-mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...], [...]Obr. 219 położonych w [...] przy ul. [...],
- bezkrytycznego przyjęcia za organem I instancji jako prawidłowej analizy urbanistycznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji,
- bezpodstawnego stwierdzenia, że zamierzenie inwestycyjne p.n. "rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo-mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...], [...] Obr. 219 położonych w [...]. przy ul. [...] nie zagwarantuje ładu przestrzennego,
- całkowitego pominięcia przy dokonywaniu analizy poprzedniej analizy urbanistycznej z [...] sierpnia 2019 r.
2. art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak szczegółowego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także nieustalonych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz brak należytego uzasadnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo, że zaskarżona decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona a sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,
4. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, iż wskazany przepis nie może stanowić podstawy wydawanej decyzji administracyjnej, a ponadto błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne p.n. "rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo-mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...], [...] Obr. 219 położonych w [...]. przy ul. [...] nie zagwarantuje ładu przestrzennego i nie będzie spełniać celów wskazanych ww. artykule pomimo tego, iż zdaniem strony skarżącej zamierzenie inwestycyjne nie będzie odbiegało od zabudowy na innych nieruchomościach sąsiednich, tym samym zagwarantuje ład przestrzenny wskazany w art. 2 pkt. 1 ww. ustawy.
5. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...], [...] obr. 219 położonych w [...]. przy ul. [...].
6. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...], [...] Obr. 219 położonych w [...]. przy ul. [...].
7. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie i powtórzenie de facto za organem I instancji, że w istniejącym stanie faktycznym, nie istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu pomimo tego, że istnieją działki sąsiednie (np. działka na której posadowiony jest kompleks zabudowań [...]) pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy we wskazanych w punkcie zakresach.
8. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo istnienia działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej i zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu pomimo tego, że istnieją działki sąsiednie (np. działka na której posadowiony jest kompleks zabudowań [...]) pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy we wskazanych w o punkcie zakresach.
9. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. z art. 3 ust. 2a P.b. podczas gdy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów przez pryzmat, których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego.
10. § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez ponowne i błędne ustalanie obszaru analizowanego przez organ administracyjny.
11. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i niezastosowanie w niniejszym stanie faktycznym pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt I lit. a i lit. c p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 135 o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, na podstawie art. 200 ustawy o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewidują elastyczność w ustalaniu poszczególnych parametrów, czego organy nie uwzględniły. W stosunku do wskaźnika zabudowy, zarzucił, że przepisy nie przesądzają, że musi to być średnia z obszaru analizowanego.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. A. O., M. W., J. W., R. P., A. D., A. S., T. K. oraz Z. K. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Strony zaś zawiadomione o terminie posiedzenia mają prawo przedstawiać swoje stanowiska w sprawie.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji.
Przedmiotem kontroli jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo-mieszkalną oraz częściowa zmiana sposobu użytkowania tego budynku na pomieszczenia usługowe" na działkach nr [...], [...] obr. 219 położonych w [...]. przy ul. [...].
Z art 6 ust. 1 u.p.z.p. wynika zasada wolności zabudowy. Zasada ta nie jest jednak nieograniczona. Doznaje ona ograniczeń wynikających zarówno z przepisów prawa cywilnego, jak również ograniczeń przewidzianych samą ustawą u.p.z.p. Do ograniczeń przewidzianych komentowaną ustawą można zaliczyć takie ograniczenia swobody (wolności) korzystania z nieruchomości, jak konieczność dostosowania się do wymogów (warunków) zawartych w samej ustawie, a także wymogów ustawowych zamieszczonych w przepisach odrębnych. Jednym z nich jest zasada zachowania kontynuacji zabudowy (funkcji, dobrego sąsiedztwa) ustalona w art. 61 komentowanej ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem); 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. (tj. ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza dopuszczenia do realizacji inwestycji identycznej co istniejąca w obszarze analizowanym, ale musi być to jednak inwestycja, która wpisze się w istniejący już rodzaj zabudowy w sposób niezakłócający nie tylko walorów architektonicznych, dopuszczalnych wskaźników istniejącej zabudowy, jak również obowiązujących przepisów.
W ocenie Sądu projektowana do zabudowy inwestycja zakłóci istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny.
Skarżący wnioskuje o rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługowo – mieszkalną oraz częściową zmianę sposobu użytkowania na działkach nr ewid. 318, 319 obr 219 w R. Planowana zabudowa ma mieć powierzchnię 800 m 2, powierzchnię użytkową 2000 m2, 100 m2 powierzchni sprzedaży, około 15 m wysokości, 48 m długości, 17 m szerokości. Na terenie objętym wnioskiem brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąsiednia zabudowa jest wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie bliźniaczej bądź szeregowej z usługami w parterach. Na wprost terenu inwestycji, po zachodniej stronie ul. [...] znajduje się kompleks budynków [...].
Wbrew zarzutom skargi nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalenie obszaru analizowanego, jako trzykrotności frontu działki wynoszącego 27 m, tj. 81 m zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Nieuzasadnione są przy tym zastrzeżenia dotyczące nieuwzględnienia poprzedniej analizy urbanistycznej. Po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji organu I instancji i zakwestionowania przez ten organ między innymi prawidłowości wielkości obszaru analizowanego ( wówczas 90 m) przyjętego w analizie urbanistycznej, zarówno decyzja organu I instancji, jak też sporządzona analiza urbanistyczna przestały obowiązywać, w związku z czym brak jest podstaw do odwoływania się do niekatulanej analizy.
Organ I instancji, zgodnie z wskazówkami organu II instancji, jak również w oparciu o przepisy dokonał ponownej analizy, i tylko ta analiza może być podstawą dalszych, wiążących ustaleń, choć należy zwrócić uwagę, że poprzednia analiza pomimo większego obszaru analizy nie różniła się w zakresie działek wziętych pod uwagę przy jej dokonywaniu. W zasadzie zbliżone są również wyniki tych analiz w zakresie poszczególnych wskaźników. Inne były natomiast wnioski organu I instancji wyciągnięte na podstawie tej analizy.
Ustalony na podstawie analizy średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej wyniósł 0,19, bliźniaczej 0,22, szeregowej 0,32, średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego wyniósł 0,24.
Skarżący wnioskuje o inwestycję, której wskaźnik zabudowy wynosi 0,49.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.:
1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.
2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Zasadą jest zatem ustalanie wielkości powierzchni zabudowy na podstawie średniej wielkości tego wskaźnika. W drodze wyjątku organ może zastosować odstępstwa, które uzasadniać ma dokonana analiza. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy wnioskowanej inwestycji dwukrotnie przekracza średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, a także wskaźniki ustalone dla poszczególnych typów zabudowy: wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej. Przekracza również wskaźnik zabudowy dla [...], działka [...], który wynosi 0,31. Istotne (tj. znaczne) przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy występującego na obszarze analizowanym przez inwestycję, uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Samo zaś przekroczenie przez jednostkowe nieruchomości średnich wartości zabudowy z obszaru analizowanego, nie uprawnia jeszcze do zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r. II OSK 1671/15 ). Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr występował choćby jednostkowo w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej rozporządzeniem MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczając tak dalekiej swobody. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2018 r. II SA/Łd 872/17 ).
Zatem również w niniejszej sprawie przyjęcie wnioskowanego wskaźnika nie może uzasadniać wystąpienie zbliżonych wartości na trzech spośród trzydziestu analizowanych działek tj. na działkach: 304, 305 i 306.
Kolejny analizowany wskaźnik to szerokość elewacji frontowych istniejących budynków w obszarze analizowanym. Wynosi on 13 m. Przy ustalaniu tego wskaźnika organ uwzględnił poszczególne działki dla zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, jak również szerokość elewacji frontowej budynków usług zdrowia. Zawnioskowana szerokość elewacji frontowej to 17 m. Podobnie, jak w przypadku poprzedniego wskaźnika rozporządzenie przewiduje jego ustalanie w oparciu o wielkości średnie dopuszczając tolerancję 20 % - § 6 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r.
Również w tym zakresie za usprawiedliwione Sąd uznaje stanowisko, że inwestycja z tym parametrem nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Zwrócić należy uwagę, że tak jak poprzednio do ustalania tego wskaźnika organy, z korzyścią dla skarżącego uwzględniły wskaźniki zabudowy budynków usług zdrowia. W ocenie Sądu kompleks tych budynków stanowi odrębny obszar urbanistyczny i nie powinien być brany pod uwagę do ustalania wskaźników planowanej inwestycji. W istocie parametry tej infrastruktury znacznie przekraczają parametry przeważającej na tym obszarze funkcji zabudowy jednorodzinnej. Mimo ich uwzględnienia nadal wskaźniki inwestycji znacznie przekraczały uzyskane średnie wielkości.
Kolejny wskaźnik to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków jednorodzinnych wolnostojących, który w analizowanym obszarze wynosi: od 3 do 9 m dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 7 do 8 m w zabudowie bliźniaczej; od 3 do 6 m w zabudowie szeregowej, przy czym konkretne wielkości zostały przyporządkowane poszczególnym działkom.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1).Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ( ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust.4).
Niewątpliwie przeprowadzona przez organ I instancji analiza doprowadził do słusznych wniosków co do tego, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przebiega tworząc uskok, co uzasadniało ustalenie przez organ, także w tym przypadku średniej wielkości. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków w terenie analizowanym według prawidłowych wyliczeń opartych o dane dotyczące poszczególnych działek wyniosła 6,4 m licząc od poziomu terenu przy głównym wejściu. Również w tym zakresie inwestycja wnioskodawcy o planowanej wysokości 15 m nie wpisuje się w ład przestrzenny. Za przyjęciem innego stanowiska nie może przemawiać fakt istnienia zabudowy sąsiedniej o wysokości 14,5 m – budynku [...] .
Jak już wyżej wskazano fakt istnienia jednego przykładu zabudowy z parametrem zbliżonym do wnioskowanego nie oznacza zgodności urbanistycznej z zabudową sąsiednią, zwłaszcza co także było już podniesione, w sytuacji gdy parametr dotyczy jednego z budynków służby zdrowia stanowiącego odrębny obszar urbanistyczny. Zaznaczyć przy tym należy, że wysokość budynku w zespole szpitala na działce 56/34 o dachu płaskim wynosi około 8,5 m. Z kolei średnia wysokość budynków w kalenicy wynosi w terenie analizowanym około 8,1 m.
Końcowo zwrócić również należy uwagę na prawidłowość wniosków organu I jak i II instancji odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Mianowicie planowana inwestycja obejmować ma budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową poprzez rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, poprzez lokalizację dwóch lokali mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterdziestu trzech lokali usługowych. Tymczasem, jak prawidłowo wskazują organy, zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tymczasem analizowana inwestycja zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy ma obejmować realizację dwóch lokali mieszkalnych i 43 lokali użytkowych, co w oczywisty sposób przeczy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyraźnie wnioskodawca we wniosku określił zamierzenie inwestycje. Skoro zatem planowana przez niego inwestycja już z samego założenia nie spełnia warunków prawa budowlanego to zgodzić należy się z organami, że ustalenie warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji pozostawałoby w sprzeczności z przepisami odrębnymi w tym przypadku powołanym art. 3 ust. 2a P.b. – art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.
Określenie we wniosku tej inwestycji jako zabudowy jednorodzinnej służyć miało jedynie celowi wpisania jej w funkcję dominującą na obszarze analizowanym. Przeprowadzone przez organy postępowanie dowiodło, że celem inwestora nie jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lecz de facto zabudowy z dominującą funkcją usługową, która w żaden sposób nie wpisuje się w obszar analizowany. Ponadto wszystkie parametry wnioskowanej inwestycji znacznie przekraczają parametry występujące w obszarze analizowanym. Przyjęcie odstępstw od ustalonych średnich wskaźników, czego domagał się skarżący, oznaczałoby ustalenie warunków zabudowy kłócących się całkowicie z obowiązującym ładem przestrzennym. W świetle powyższego za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia 59 ust.1, 61 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. a także art. 2 pkt 1 i 4 ust. 2 u.p.z.p.
Przeprowadzone przez organy postępowanie odpowiada standardom procesowym. Zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący, a dokonane na jego podstawie wnioski logiczne i konkretne i znajdują wyraz w treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Do przeciwnych wniosków nie może prowadzić niezadowolenie strony z wyniku postępowania. Czyni to postawione zarzuty naruszenia art. 7, 77 § § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. bezzasadnymi.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.