II SA/Rz 976/20

II SA/Rz 976/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Maciej Kobak /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2542/21 - Wyrok NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 36a ust. 1, art. 37 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. P. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. P. i A. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] października 1987 r. nr [...] Prezydent Miasta udzielił dla R. M. i K. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budynek mieszkalny wolnostojący" na działce ew. nr 608/5 przy ul. Z. w [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta przeniósł pozwolenie na budowę inwestycji pn. "budynek mieszkalny wolnostojący" na działce ew. nr 608/5 obr. [...] przy ul. Z. w [...] udzielone decyzją z dnia [...] października 1987 r. nr [...] na nowych inwestorów, tj. M. M. i M. Z.
Następnie na wniosek M. M. i M. Z. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Prezydent Miasta zmienił decyzję z dnia [...] października 1987 r. nr [...] w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda na wniosek M. M. oraz T. i B. M. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...].
Po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie z wniosku T. i B. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...].
Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda na wniosek M. M. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...].
Po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1987 r. nr [...].
Po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2883/14 – oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15 oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] od powyższego wyroku.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta podjął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1987 r. nr [...].
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1987 r. nr [...] dla inwestycji pn.: "budynek mieszkalny wolnostojący" na działce nr 608/5 obr. [...] położonej przy ul. Z. w [...], w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja objęta pozwoleniem na budowę i zmianą tego pozwolenia została zrealizowana, co zostało potwierdzone pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...].
Prezydent Miasta uznał, że fakt zrealizowania planowanej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1987 r., nr [...], decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] i decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak: [...], która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (poprzez stwierdzenie jej nieważności), uniemożliwia wydanie nowego pozwolenia na budowę. Zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania, objętego wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, co uzasadnia umorzenie postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...].
W toku postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana właściciela działki nr 608/5. Na wezwanie Wojewody aktualni właściciele nieruchomości, tj. skarżący I. Ś. i A. S. oświadczyli, że podtrzymują odwołanie wniesione przez [...] S.A. z siedzibą w [...].
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że z treści art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, że dopuszczalność orzekania o zmianie pozwolenia na budowę uwarunkowana jest trwaniem prac budowlanych wykonywanych na podstawie decyzji, która podlegać ma zmianie. Orzeczenie o zmianie pozwolenia na budowę może nastąpić także przed rozpoczęciem budowy. W sytuacji zakończenia robót budowlanych, gdy obiekt jest już oddany do użytku, orzekanie o zmianie pozwolenia na budowę, które zostało skonsumowane, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Wojewoda stwierdził, że inwestycja, która stanowi przedmiot zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1987 r. nr [...] została już zrealizowana, co oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta ma charakter przedmiotowy i wiąże się z wykonaniem objętych tą decyzją robót budowlanych, co potwierdza pismo PINB z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...]. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył wyroki sądów administracyjnych.
Wojewoda uznał również, że fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak: [...] nie zmienia tego, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Wojewoda podkreślił, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę (lub odpowiednio zmiany pozwolenia na budowę) może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Nie służy ona więc kontroli prawidłowości robót już wykonanych, co należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Dlatego też Wojewoda nie stwierdził naruszenia art. 36a ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane.
Dalej Wojewoda wskazał, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją przepisu art. 37 ustawy - Prawo budowlane, a więc przed dniem 28 czerwca 2015 r., jak i w stanie prawnym obowiązującym obecnie, powołany przepis wskazywał, że rozpoczęcie albo wznowienie robót budowlanych w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28. Powołany przepis dotyczy więc sytuacji, gdy przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane objęte przedmiotową decyzją nie zostały rozpoczęte, albo zostały rozpoczęte ale nie zakończone. Natomiast w niniejszej sprawie roboty budowlane objęte zakresem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak: [...] zostały zrealizowane przed stwierdzeniem nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Wojewoda nie dostrzegł również naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
W kontekście zarzutu naruszenia art. 28 oraz art. 109 § 1 k.p.a. Wojewoda zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] została wskazanym w odwołaniu osobom doręczona, co czyni podniesiony zarzut bezzasadnym.
W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania mimo zakończenia realizacji przedmiotowej inwestycji przez inwestora zgodnie z prawomocną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, niekwestionowaną przez organy administracji publicznej od strony prawnej ani faktycznej i tym samym pozbawienie właścicieli budynku możliwości uzyskania pozwolenia zmieniającego i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego opracowanego w styczniu 2012 r., w sytuacji, gdy prawomocna decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, na podstawie której inwestorzy (poprzedni właściciele nieruchomości – M. M. i M. Z.) zrealizowali inwestycję została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności wskutek okoliczności, za które inwestorzy nie ponoszą odpowiedzialności, co w konsekwencji prowadzi do obciążenia obywateli negatywnymi konsekwencjami błędu popełnionego przez organ administracji publicznej wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, co pozostaje w niewątpliwej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zaufania do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych,
2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr 608/5 stało się bezprzedmiotowe wobec zrealizowania planowanej inwestycji na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, podczas, gdy sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, m. in. na podstawie której inwestor zrealizował inwestycję nią objętą i uzyskał pozwolenie na użytkowanie, nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zmieniającego pozwolenia na budowę,
3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym brak rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności etapu i przyczyn, z jakich stwierdzona została nieważność decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o zmianie pozwolenia na budowę, co ma znaczenie dla podjęcia decyzji o zasadności umorzenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na obecnym etapie,
4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za chybiony podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia tego przepisu, ze względu na to, że zdaniem Wojewody strona skarżąca nie wykazała, że uniemożliwiono jej wykonanie konkretnych czynności procesowych oraz że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy odwołujący się wskazał w złożonym odwołaniu, że nie otrzymał żadnego pisma wskazującego na zakończenie gromadzenia materiału dowodowego oraz, że organ I instancji nie wyznaczył terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.
II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 36a ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania w niniejszej sprawie, co doprowadziło do uznania przez Wojewodę, że z treści art. 36a ustawy Prawo budowlane wynika, że dopuszczalność orzekania o zmianie pozwolenia na budowę uwarunkowana jest trwaniem prac budowlanych wykonywanych na podstawie decyzji, która ma podlegać zmianie i może nastąpić także przed rozpoczęciem budowy, a zatem decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a wobec faktu zrealizowania przedmiotowej inwestycji na podstawie m. in. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, nie jest możliwe wydanie - w postępowaniu wywołanym wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2012 r. złożonym przez ówczesnych inwestorów, tj. M. M. i M. Z. - decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i postępowanie musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe,
2) art. 28 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Wojewodę, że w świetle tych przepisów, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę (zmianę pozwolenia) jest wyrażenie zgody na rozpoczęcie robót budowlanych, podczas, gdy art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że tylko rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 stanowi obecnie przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę,
3) art. 37 ust. 2 lit. b) ustawy Prawo budowlane (odpowiednio w brzmieniu sprzed nowelizacji art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) poprzez jego błędną wykładnię i brak zastosowania w niniejszej sprawie, co doprowadziło do uznania przez Wojewodę, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane, jak i w stanie prawnym obecnie obowiązującym, przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane nie zostały rozpoczęte albo zostały rozpoczęte lecz nie zostały zakończone, podczas, gdy art. 37 Prawa budowlanego w ust. 2 pkt 2 wyraźnie dopuszcza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po jej uprzednim uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności i brak jest uzasadnienia, w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które ten walor utraciło na skutek orzeczenia sądu administracyjnego, by inwestor działający legalnie nie mógł uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (wydanej już przez organ architektoniczno-budowlany) w sytuacji, gdy wskutek działań od niego niezależnych doszło do uchylenia waloru ostateczności wydanej uprzednio decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że zgodnie z poglądami przyjętymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (lub odpowiednio stwierdzenie nieważności decyzji), na podstawie której inwestor zrealizował inwestycję nią objętą i uzyskał pozwolenie na użytkowanie nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:
W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).
Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Również w warstwie materialnoprawnej kwestionowana skargą decyzja nie wykazuje uchybień. Podstawa prawna decyzji, tak w ujęciu walidacyjnym - prawidłowości zastosowania przepisów – jak i w ujęciu derywacyjnym – prawidłowości wykładni stosowanych przepisów, nie budzi zastrzeżeń.
W sprawie Sąd bezsporne następujące okoliczności:
1. Decyzją z dnia [...] października 1987 r. nr [...] Prezydent Miasta udzielił dla R. M. i K. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budynek mieszkalny wolnostojący" na działce ew. nr 608/5 przy ul. Z. w [...]. Przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nowych inwestorów, tj. M. M.
i M. Z. – decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r.
nr [...].
2. Na wniosek M. M. i M. Z. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Prezydent Miasta zmienił decyzję z dnia [...] października 1987 r. nr [...] w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego.
3. Inwestorzy dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce ew. nr 608/5 przy ul. Z.
w [...], zrealizowanego na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1987 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]. Powiatowy Inspektor [...] pismem z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] poinformował inwestorów, że nie zgłasza zastrzeżeń do zawiadomienia o zakończeniu budowy i że można przystąpić do użytkowania wybudowanego obiektu.
4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...].
5. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2883/14 – oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r.
nr [...]. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15 NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Ostateczna konfiguracja prawna przedstawia się w ten sposób, że roboty budowlane, na które udzielono pozwolenia na budowę decyzjami z dnia [...] października 1987 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] zostały zrealizowane w całości na dzień [...] lipca 2012 roku. Post factum, decyzja z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].
W takim skonfigurowaniu aktualni właściciele działki 608/5 przy ul. Z.
w [...] domagają się kontunuowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 20 marca 2012 roku postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] października 1987 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę
i wydania decyzji merytorycznej. Wniosek jest niezasadny, a postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe zasadnie uległo umorzeniu.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Z powyższego wynika zatem wprost, że pozwolenie na budowę ma charakter ex ante, uprzedni w stosunku do rozpoczęcia robót budowlanych. Potwierdza to wprost art. 32 ust. 4a u.p.b., który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia (a tym bardziej zakończenia) robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 u.p.b. – art. 32 ust. 4a u.p.b. uchylony z dniem 19 września 2020 roku, a więc już po wydaniu decyzji przez organ II instancji, na mocy art. 1 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471); aktualnie analogiczną treść posiada art. 35 ust. 5 pkt 2 u.p.b.
Konsekwentnie, również i decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydana, jedynie przez rozpoczęciem robót budowlanych. Wynika to wprost z treści art. 36a ust. 1 u.p.b., który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.p.b. w brzemieniu na dzień 27 czerwca 2015 roku "Rozpoczęcie albo wznowienie budowy (...) w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4." Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że jego hipoteza obejmuje takie układy faktyczne,
w których budowa nie została zakończona. Należy odnotować, że art. 37 u.p.b.
z dniem 28 czerwca 2015 roku został znowelizowany na mocy przepisów ustawy
z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2015 r. poz. 443, niemniej stosownie do postanowień jej art. 6 ust. 1 do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe – postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2012 roku. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 37 ust. 2 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 roku w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.
Przytoczone rozumienie powołanych przepisów jest prezentowane tak
w doktrynie, jak i orzecznictwie – zob. A. Kosicki, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, System informacji prawnej Lex 2021, uwaga 4 do art. 36a u.p.b.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 44/06.
Oczekiwana przez skarżących możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wobec robót zakończonych przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 u.p.b. pojawiła się dopiero w następstwie kolejnej nowelizacji art. 37 u.p.b., która jednak weszła w życie już po zakończeniu niniejszego postępowania, to jest w dniu 19 września 2020 roku – na mocy przepisów ustawy
z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw art. 37 ust. 2 u.p.b. otrzymał brzmienie: w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę,
o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.
Pogląd wyrażony w powołanym w skardze wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2018 r., sygn. II SA/Gd 132/18 dotyczy podobnej sytuacji, ale nie identycznej. Okolicznością istotnie odmienną było, to że na gruncie sprawy rozpatrywanej przez ten Sąd decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła przymiot ostateczności, w następstwie uchylenia decyzji organu II instancji, co spowodowało konieczność ponownego rozpoznania wniesionych odwołań. Nie doszło więc do stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Odnotować również trzeba, że na kanwie przywołanej sprawy została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie – art. 59 u.p.b., z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczących czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący nie wskazali żadnych czynności, zarzutów, czy oświadczeń, których nie mogli podnieść wskutek niezawiadomienia ich o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W takim układzie nie można przyjąć, iż uchybienie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący aktywnie uczestniczyli w postepowaniu, korzystając z przysługujących im uprawnień procesowych w tym, w szczególności do zainicjowania administracyjnego toku instancji.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.