II SA/Rz 970/05

II SA/Rz 970/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Małgorzata Wolska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 1386/07 - Wyrok NSA z 2009-02-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 2 pkt 10
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. S. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi Krasne -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg J. S. i A. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...] orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi K. zmian dotyczących działki nr 1319 w całości i umarzająca postępowanie organu I instancji.
Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że z wnioskiem o wprowadzenie zmian polegających na sprostowaniu błędu dotyczącego wykazania na rzecz Urzędu Gminy K. działki nr 1319 stanowiącej drogę dojazdową wystąpiła w 1998 r. A. S., podając, iż część tej drogi jest w jej władaniu i ma do niej prawa podmiotowe wynikające z Aktu Własności Ziemi nr [...], a także z protokołu nr 604 z ustalenia uprawnień uwłaszczeniowych E. S. (męża) i jego matki A. S. Pełnomocnik A. S. – W. K. wniósł o odłączenie części działki nr 1319 odpowiadającej pgr 1532/1 i 1532/3 i wpisanie jej na rzecz wnioskodawczyni.
Starosta, kontynuując po reformie ustrojowej Państwa postępowanie administracyjne wszczęte przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R., decyzją z dnia [...].11.2000 r., Nr [...] orzekł w pkt I - o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów wsi K. zmian polegających na wykreśleniu działki nr 1319 o pow. 0,04 ha z pozycji rej. nr 1438 utworzonej na rzecz Urzędu Gminy K., a wpisaniu w to miejsce działek nr 1319/1 o pow. 0,01 ha, nr 1319/3 o pow. 0,03ha (winno być 0,01 ha) i nr 1319/4 o pow. 0,01ha. Natomiast do pozycji rej. nr 791 utworzonej na rzecz A. S. - dopisał działkę nr 1319/2 o pow. 0,01 ha. Jednocześnie w pkt II - orzekł o naniesieniu na mapę ewidencyjną zmian wynikających z podziału działki nr 1319, przedstawionych w operacie technicznym włączonym do zasobu ewidencji dnia 26.10.2000 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że działka nr 1319 o pow. 0,04 ha utworzona została podczas odnowienia w latach 1982-1984 ewidencji gruntów wsi K. i wykazana na rzecz Urzędu Gminy K. jako droga. W skład tej działki weszły między innymi pgr 1532/1, objęta Lwh 1629 (wykaz zamknięty), gdzie jako właściciele wpisani są F. S. i A. S. oraz pgr 1532/3, która zgodnie z Aktem Własności Ziemi z [...].07.1973 r., Nr [...] była własnością A. S.
Organ zlecił dokonanie geodezyjnego podziału działki 1319, w wyniku którego powstały działki 1319/1, 1319/2, 1319/3 i 1319/4.
Działka nr 1319/1 o pow. 0,01 ha odpowiada położeniu i powierzchni p.gr nr 1532/1 wpisanej w zamkniętym wykazie hipotecznym Lwh 1629 na rzecz A. i F. S., jednakże zgodnie z § 5 ust. l rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem l stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. Nr 28, poz. 141) – wykaz ten z dniem l stycznia 1989 r. utracił moc prawną i uległ zamknięciu z urzędu. Nie może zatem stanowić dokumentu, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby dokonać w ewidencji gruntów zmian w zakresie własności nieruchomości.
Działka nr 1319/2 odpowiada natomiast położeniu i powierzchni pgr 1532/3, której własność na rzecz A. S. została stwierdzona [...], co wraz z sądowymi postanowieniami o nabyciu spadku stanowi podstawę do wykazania w ewidencji gruntów wsi K. działki nr 1319/2 o pow. 0,01 ha na rzecz A. S., a tym samym eliminuje błąd powstały w tym zakresie przy odnowieniu operatu ewidencyjnego.
Po wydaniu tej decyzji A. S. zmarła, a odwołanie w jej imieniu złożył pełnomocnik W. K. oraz L. S.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznał jedynie odwołanie L. S. i decyzją z dnia [...].02.2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji .
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie rozpoznając skargę na tę decyzję, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 714/01 stwierdził jej nieważność z uwagi na uniemożliwienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu.
Ponownie prowadząc sprawę organ II instancji rozpatrując złożone odwołania decyzją z [...].08.2002 r., nr [...] uchylił orzeczenie w punkcie I i w tym zakresie orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi K. zmian określonych w rozstrzygnięciu oraz utrzymał w mocy orzeczenie w punkcie II decyzji.
Ta decyzja również była poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 2027/02 uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn natury formalnej, stwierdzając, iż organ nie ustalił kręgu spadkobierców A. S. i nie doręczył im decyzji organu I instancji, przez co uniemożliwił im wniesienie odwołania.
Po wydaniu tego wyroku skutecznie odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli L. S., S. S., A. S., Z. M. i M. R.
Po ich rozpoznaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] uchylił decyzję Starosty w jej punkcie I i w tym zakresie orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi K., gm. K. zmian w sposób następujący :
- w poz. rej. nr 1438 utworzonej na rzecz Urzędu Gminy K. wykreślił działkę nr 1319 o pow. 0,04 ha i wpisał działki nr 1319/1 o pow. 0,01 ha i nr 1319/4 o pow. 0,01 ha,
- do poz. rej. nr 791 utworzonej na rzecz współwłaścicieli: A. K. – w 1/7 cz, Z. M. – w 1/7 cz., M. R. - w 1/7 cz, A. S. – w 1/7 cz. J. S. – w 1/7 cz., S. S. – w 1/7 cz., S. S. – w 1/21 cz., Ł. S. – w 1/21 cz., S. S. – w 1/21 cz. - dopisał działkę nr 1319/2 o pow. 0,01 ha, natomiast utrzymał w mocy orzeczenie w punkcie II zaskarżonej decyzji.
W jej motywach stwierdził, że uwzględnił wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym części działki odpowiadającej pgr nr 1532/3. Natomiast co do części działki odpowiadającej pgr nr 1532/1 i 1532/2 organ wyjaśnił, że stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1.01.1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych (Dz. U. Nr 28, póz. 147), wykaz Lwh 1629 utracił moc prawną i został zamknięty z urzędu. Inaczej mówiąc utracił on walor aktualności i pozbawiony jego, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, co nie oznacza, że nie może być wykorzystany dla celów dowodowych w innym postępowaniu, np. przed Sądem Rejonowym w R. Podnoszenie przez skarżących, iż stan prawny nieruchomości oznaczonej jako pgr 1532/1 i 1532/2 objętej zamkniętym z urzędu Lwh 1629 jest obowiązujący również dla organów administracji publicznej i zgodnie z § 6 ust. l cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. winien być dogłębnie oceniony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wykazania wymienionej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni - nie jest zasadne, bowiem organ prowadzący ewidencję gruntów nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do osoby właściciela nieruchomości, opiera się wyłącznie na przedstawionych dokumentach.
Okoliczność, czy w skład działki nr 1319 wchodzą tylko pgr 1532/1, 1532/3, 1532/4 i 1532/5, czy jeszcze pgr 1532/2 nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja Starosty orzeka o zmianach w zakresie działki nr 1319/2 odpowiadającej pgr 1532/3 objętej aktem własności ziemi z 1973 r. Według zgromadzonych dokumentów pgr 1532/2 objęta zamkniętym z urzędu Lwh 1629 gm. kat. K. nie wchodzi w skład działki nr 1319. Podnoszenie, że wprowadzony na mapę ewidencji gruntów wsi K. w skali 1:2000 podział działki nr 1319 według mapy uzupełniającej, stanowiącej nieodłączną część operatu geodezyjnego włączonego do zasobu w dniu [...].10.2000 r. za nr [...], winien być usunięty nie jest zasadne. Starosta orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów wsi K. polegającej na uwidocznieniu w jedn. rej. 1438 utworzonej na rzecz Urzędu Gminy K. podziału działki nr 1319 o pow. 0,04 ha na działki nr 1319/1,1319/2,1319/3 i 1319/4, każda o pow. 0,01 ha i przeniesieniu działki nr 1319/3 do nowej jednostki rejestrowej utworzonej na rzecz J. P. Wymieniona decyzja stała się ostateczna z dniem [...].12.2000 r. Natomiast nadal toczy się postępowanie w sprawie wykazania w ewidencji gruntów działki nr 1319/2 i po ostatecznym rozstrzygnięciu zostaną wprowadzone stosowne zmiany w operacie ewidencyjnym.
W odniesieniu do zarzutu, że nie włączono do prowadzonego postępowania właścicieli wszystkich nieruchomości graniczących z całą działką nr 1319 o pow. 0,04 ha organ stwierdził, że przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania z wniosku A. S. było sprostowanie w operacie ewidencji gruntów wsi K. w wykazaniu na rzecz Urzędu Gminy K. części działki nr 1319, odpowiadającej pgr 1532/1 i 1532/3. W omawianej sprawie stronami, którym przysługiwało jeszcze - zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 2027/02 - odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...].11.2000 r. byli wyłącznie spadkobiercy A. S. i Z. S.
Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2003 r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego: Z. M., A. K., M. R. i J. S.
W związku z reformą sądownictwa administracyjnego skargi te rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Rz 853/03 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr 1319/1 położonej w K., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w punkcie 2 oraz nieważność poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...].11.2000r. Nr [...] w punkcie II oraz oddalił skargi w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że dla rozpatrzenia wniosku A. S. o sprostowanie omyłek w ewidencji gruntów organ II instancji prawidłowo zastosował tryb aktualizacji ewidencji na zasadach przepisu § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Podobnie zaaprobował stanowisko organu, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje Gminie K., wpisanej jako władająca działką nr 1319 oraz osobom, które dążą do wykazania swojego prawa w tym zakresie. Nie przysługuje on natomiast właścicielom działek sąsiadujących z działką 1319.
W odniesieniu do działki nr 1319/1 odpowiadającej dawnej pgr 1532/1 i być może 1532/2 Sąd uznał, że księga Lwh 1629, z mocy § 6 pkt l rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem l stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg, zachowała znaczenie dokumentu, który może być dowodem nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym ale również w postępowaniu przed organami administracji. Może ona stanowić więc dowód w toczącym się postępowaniu.
Sąd wykazał także niedostateczne wyjaśnienie sprawy, polegające m. in. na braku ustalenia treści dokumentów, na podstawie których dokonano wpisu w Lwh w marcu 1946 r. co do działek nr 1532/1 i 1532/2 stanowiących wówczas drogę polną. Być może właśnie te dokumenty mogłyby stanowić podstawę dokonania aktualizacji w trybie § 45 rozporządzenia
Prawdopodobnym jest też omyłkowe wpisanie w ewidencji całej działki 1319 we władanie Gminy K., zwłaszcza w sytuacji, kiedy zapis w Lwh 1629 co do działek nr 1532/1 i 1532/2 stanowiących drogę polną jako właścicieli wskazuje F. S. i A. S., a jednocześnie ani Gmina ani organ prowadzący ewidencję żadnymi dokumentami uzasadniającymi aktualny wpis nie dysponują.
Zalecając staranne stosowanie art. 8 k.p.a. w sytuacji kiedy chodzić może o naprawienie błędu popełnionego przez organ na szkodę obywatela, Sąd zalecił szczególnie wnikliwe podejście do sporządzonego przez uprawnionego geodetę operatu geodezyjnego i zobowiązania go do ustosunkowania się w treści operatu do zbadania stanu hipotecznego wykazanego w Lwh 1629 i dokumentów stanowiących podstawę dokonania takiego wpisu.
Podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w punkcie 2 aktu oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2000 r. był fakt, że organy dokonywały czynności procesowych w trybie rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17.12.1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które utraciło moc prawną w dniu 1.10.1999 r. Zastąpiło je rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), które weszło w życie z dniem 2.06.2001 r. Oznacza to, że w okresie 1.10.1999 - 1.06.2001r., nie było przepisów wykonawczych określających procedurę związaną z prowadzeniem czynności procesowych w sprawach zmian w ewidencji gruntów. Ustawa z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera przepisów procesowych określających tok czynności w tego rodzaju sprawach. Prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów procesowych zamieszczonych w akcie prawnym, który utracił moc prawną jest więc równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § l pkt 2 k.p.a.
W dalszym toku postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołań pełnomocnika L. S. – adw. A. L. oraz S. S., A. S. – zastąpionego przez pełnomocnika W. K., M. R. i Z. M., uchylił decyzje Starosty z dnia [...] listopada 2000 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086, ze zm.) i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 545).
W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że zawarte we wniosku A. S. żądanie sprostowania błędu w wykazaniu w operacie ewidencji gruntów wsi K. działki nr 1319 (droga) na rzecz Urzędu K. zostało zrealizowane przez Sąd Rejonowy w R. Wydział I Cywilny w prowadzonym postępowaniu o dział spadku po A. S. i Z. S. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] Sąd, wśród innych rozstrzygnięć, przydzielił na własność M. R. działkę nr 1319/2, a J. S. – działkę nr 1319/1. Jednocześnie Sąd dokonał ustalenia, zgodnie z opinią biegłego sądowego L. S. z dnia [...].04.2002 r., że działka położona w K. o nr 1319/1 i powierzchni 2 arów powstała z parcel gruntowych 1532/1 i 1532/2, objętych zamkniętym wykazem hipotecznym Lwh 1629 gm. kat. K. oraz działka położona w K. o nr 1319/2 i pow. 1 ara powstała z parceli gruntowej 1532/3 objętej aktem własności ziemi [...] wydanym w dniu 28.07.1973 r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej.
Organ naprowadził również, że operat geodezyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę inż. F. N. na potrzeby prowadzonego postępowania o sprostowanie w operacie ewidencji gruntów wsi K. błędu polegającego na wykazaniu działki 1319 na rzecz Urzędu Gminy K., został włączony do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].10.2000 r. Z tej dokumentacji wynika, że działka nr 1319 powstała z pgr 1532/1, 1532/3, 1532/4 i 1532/5, jej granice geodeta przyjął według ewidencji gruntów w skali 1:2000, a wyodrębnienia działek nr 1319/1, 1319/2, 1319/3 i 1319/4 dokonał w oparciu o mapę katastralną i zapisy w księgach gruntowych oraz akty własności ziemi. Czynności geodezyjne, na podstawie których geodeta sporządza m. in. dokumentację geodezyjną do wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencyjnego, przeprowadzane są według obowiązujących przepisów technicznych o pomiarach uzupełniających i aktualizacji map oraz instrukcji technicznych. Orzeczenie przez WSA w Rzeszowie w pkt II wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. o nieważności decyzji organów obu instancji w zakresie części kartograficznej operatu w związku z brakiem w okresie 1.10.1999 r. - 1.06.2001 r. przepisów wykonawczych określających procedurę związana z prowadzeniem czynności procesowych w sprawach zmian w ewidencji gruntów, zdaniem organu odwoławczego nie odnosi się jednak do daty sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, w oparciu o która orzeczono o zmianach w części kartograficznej operatu, lecz odnosi się do daty orzeczenia o zmianach.
Skoro zatem Sąd Rejonowy w R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. nie tylko orzekł o własności działek 1319/1 i 1319/2, ale także w oparciu o opinię biegłego geodety ustalił z jakich parcel one powstały, organ I instancji i dokonał stosownych zmian w operacie ewidencji gruntów wsi K. w odniesieniu do tych działek, na podstawie § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 365 § 1 k.p.c. W tej sytuacji dalsze postępowanie administracyjne w sprawie wykazania w operacie ewidencji gruntów wsi K. przedmiotowych działek stało się bezprzedmiotowe.
Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. S., zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Wniósł o przeprowadzenie dowodów z akt postępowań sądowoadministracyjnych o sygn. SA/Rz 714/01, SA/Rz 2072/02, SA/Rz 853/03, a w szczególności skarg J. S. i M. R., A. K. i Z. M. złożonych w ostatnio wymienionej sprawie.
W uzasadnieniu skarżący wskazuje na wady zaskarżonej decyzji, wywodząc, iż organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji, ponieważ została ona wyeliminowana z obrotu prawnego – w pkt I poprzez decyzję kasacyjną organu II instancji i orzeczenie w tym zakresie, w pkt II na skutek wyroku WSA z 23 lutego 2005 r. Ponadto zaskarżony organ nie powinien był umarzać postępowania organu I instancji, ponieważ nie było ono zakończone co do istoty sprawy, jak też nie było bezprzedmiotowe.
Z datą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...].02.2001 r. wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 22.04.2002 r. sygn. akt 714/01, wszystkie dane ewidencyjne wprowadzone do operatu ewidencji gruntów wsi K. w zakresie działki 1319/1 były nieważne. Tym samym nie miał żadnego znaczenia prawnego operat techniczny uprawnionego geodety inż. F. N., który nadal był respektowany przez organy. Nota bene błędną synchronizację działki 1319/1 w tym operacie wykazał biegły sądowy geodeta L. S.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zastosował się też do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23.02.2005 r. (SA/Rz 853/03), nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego – w zakresie dowodu z księgi hipotecznej Lwh 1629 gm. kat. K. i nie weryfikując operatu geodezyjnego sporządzonego przez geodetę F. N.
Podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżący upatruje w niewłaściwym ustaleniu stron postępowania i doręczeniu im decyzji, w sytuacji, gdy Sąd wyraził pogląd, iż przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje jedynie Gminie K. jako osobie wpisanej wcześniej do ewidencji gruntów w roli władającego działką 1319, oraz osobom, które dążą do wykazania swojego prawa w zakresie tej działki.
Skarżący zarzucił też naruszenie szeregu przepisów k.p.a., głównie art. 7-11 k.p.a., skutkujących pozbawieniem go możliwości obrony swoich praw w toku postępowania odwoławczego. Organ II instancji nie zawiadomił bowiem o prowadzeniu postępowania odwoławczego, a ograniczył się do wydania decyzji.
Podobną argumentację zaprezentowała w swojej skardze A. K., akcentując w szczególności błędne umorzenie postępowania przed organem I instancji, podczas gdy zasadne było przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ wymagała ona postępowania wyjaśniającego. Skarżąca podkreśliła również, że organ II instancji dołączył do akt dokumenty urzędowe z zakresu ewidencji gruntów (zawiadomienia zmianach w danych ewidencji z 13.10.2003 r., kopie mapy ewidencyjnej wsi K. w skali 1:2000, wypisy z rejestru gruntów z datą 12.09.2005 r.), nie powiadamiając stron o zgromadzonych nowych dowodach i nie umożliwiając im wypowiedzenia się co do nich w toku postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentacje zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, możliwość jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności warunkuje art. 145 § 1 P.p.s.a. – wyłącznie w przypadkach naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub wystąpienia przyczyn nieważności określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził wskazanych wyżej wad i naruszeń, które skutkować by mogły uwzględnieniem skargi.
Przede wszystkim nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 P.p.s.a. i niezastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2005 r. Przepis ten określa związanie sądu i organów orzekających w sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.
We wspominanym wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. o sygn. SA/Rz 853/03 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr 1319/1, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w ich punkcie drugim – stanowiącym o naniesieniu na mapę ewidencji gruntów zmian wynikających z podziału działki nr 1319 a uwidocznionych w operacie technicznym włączonym do zasobu ewidencji dnia 26.10.2000 r. oraz oddalił skargi w pozostałym zakresie.
W wyroku tym Sąd rozstrzygnął kilka bardzo istotnych dla toczącego się postępowania o sprostowanie omyłek w ewidencji gruntów, zainicjowanego wnioskiem A. S., kwestii. Przede wszystkim zaaprobował stanowisko organu, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje Gminie K., jako osobie wpisanej jako władający działką nr 1319 oraz osobom, które dążą do wykazania swojego prawa w tym zakresie, nie przysługuje on natomiast właścicielom działek sąsiadujących z działką 1319. Po wtóre przesądził, że w zakresie działki nr 1319/1 odpowiadającej dawnej pgr 1532/1 (Sąd nie wykluczył, że być może i dawnej pgr 1532/2) dawna, zamknięta księga Lwh 1629 zachowała znaczenie dokumentu i jako taka może stanowić dowód w toczącym się postępowaniu. Dowodem tym może być nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym ale również w postępowaniu przed organami administracji.
Sąd uznał także, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji – tj. [...] listopada 2000 r. nie było przepisów określających procedurę związaną z prowadzeniem czynności procesowych w sprawach zmian w ewidencji gruntów, a co za tym idzie prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów procesowych zamieszczonych w akcie prawnym, który utracił moc prawną jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności - art. 156 § l pkt 2 k.p.a.
W zakresie decyzji uchylonej w części dotyczącej działki 1319/1 Sąd stwierdził naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., wskazując, że szczególnie starannie należy realizować dyspozycję ostatniego z wymienionych przepisów wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa w sytuacji, kiedy chodzić może o naprawienie błędu popełnionego przez organ na szkodę obywatela. Stwierdził jednocześnie, że " w badaniu sprawy w zakresie działki 1319/1 organ powinien był również w sposób szczególnie precyzyjny podejść do sporządzonego przez uprawnionego geodetę operatu geodezyjnego i zobowiązać go do ustosunkowania się w jego treści do stanu hipotecznego wykazanego w Lwh 1629 i zbadania dokumentów stanowiących podstawę dokonania takiego wpisu".
Po wydaniu tego wyroku zaistniała zatem taka sytuacja, że pozostały w mocy orzeczenia dotyczące wpisów w zakresie działek 1319/2 i 1319/4 (decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2003 r. reformująca decyzję Starosty z dnia z [...] listopada 2000 r.), sprawę wpisu działki 1319/3 (na rzecz J. P.) rozstrzygnęła odrębna decyzja, do rozpatrzenia pozostały natomiast odwołania w części dotyczącej działki 1319/1 i ta kwestia pozostała do orzeczenia przez organ II instancji.
Bezspornym jest, że w postępowaniu prowadzonym po wydaniu opisanego wyżej wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. organ II instancji nie prowadził w zasadzie czynności procesowych, ograniczając się do dołączenia do akt administracyjnych sprawy dokumentów z postępowania sądowego dotyczącego działu spadku po A. S. i Z. S., a w szczególności postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] m. in. przydzielającego na własność działkę 1319/2 M. R., a działkę 1319/1 J. S.
Z dokumentów tych wynika, że zmiany – także w zakresie działek nr 1319/1 i 1319/2, wynikające z w.w. postanowienia Sądu, zostały wprowadzone do ewidencji gruntów. Ta okoliczność ma dla oceny zaskarżonej decyzji, w tym również oceny wykonania wytycznych Sądu z wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. istotne znaczenie.
Wynikający bowiem z art. 153 P.p.s.a obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu i jej konsekwencjom w postaci wskazań co do dalszego postępowania i może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-10/199). Taka właśnie zmiana stanu faktycznego zaistniała w przedmiotowej sprawie. Zasadnie zatem organ przyjął, że skoro dokonany już został wpis do ewidencji uwzględniający żądania wnioskodawców, to dalsze prowadzenie postępowania w celu dokonania takiego wpisu jest bezprzedmiotowe. Z przesłanką bezprzedmiotowości mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznawania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego przed danym organem administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe w tym znaczeniu, że żądanie wnioskodawców zostało zrealizowane, chociaż na skutek innego postępowania, prowadzonego nie przez organ administracji, a przez Sąd. Fakt bezprzedmiotowości nie oznacza więc, że błędne wpisy w ewidencji gruntów wsi K. nie zostały dokonane, wręcz przeciwnie – istnienie błędów potwierdza opinia biegłego geodety sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym. Opinia ta będąca w istocie operatem geodezyjnym przyjętym do zasobu ewidencyjnego stała się jednocześnie dowodem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nieuzasadnione są obawy skarżących co do relacji obu sporządzonych operatów geodezyjnych – przez inż. F. N. w 2000 r. i inż. L. S. w 2003 r.. Jakkolwiek obydwa przyjęte zostały do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, to jednak zgodnych z prawem wpisów do ewidencji gruntów we wnioskowanym zakresie można dokonać wyłącznie w oparciu o drugi z wymienionych operatów. Posiada on bowiem walor aktualności i wykazuje błędy w synchronizacji działki 1319/1. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na zawartą w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) definicję państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na który składają się mapy oraz materiały fotogrametryczne, teledetekcyjne, rejestry, wykazy, informatyczne bazy danych, katalogi danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Dalsze uszczegółowienie rodzajów materiałów składających się na państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U Nr 49, poz. 493) – są to zbiory map oraz materiałów i dokumentów w postaci operatów, rejestrów, wykazów, katalogów, map, wydawnictw, zdjęć lotniczych i satelitarnych, baz danych oraz banków danych (§ 1 pkt 1).
Podział zasobu, ze względu na charakter, cel i sposób wykorzystywania jego materiałów ustala § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zasób bazowy – stanowią materiały źródłowe, służące za podstawę następnych opracowań gromadzonych w zasobie, zasób użytkowy – materiały służące do bezpośredniego i powszechnego udostępniania, zasób przejściowy – nie zakwalifikowane do zasobu bazowego i użytkowego materiały pomocnicze.
Nie może być zatem wątpliwości, że zasób użytkowy stanowi jedynie operat geodezyjny inż. L. S., natomiast charakteru takiego nie można przypisać operatowi sporządzonemu w 2000 r., na którego wady wskazał WSA w poprzednim wyroku, a wady te potwierdził operat z 2003 r.
W ocenie Sądu nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, fakt doręczenia zaskarżonej decyzji osobom, w stosunku do których Sąd wyroku z 23 lutego 2005 r. przesądził, że nie są stronami postępowania. Podkreślić przy tym należy, że chodzi tu jedynie o doręczenie decyzji, a nie o jej skierowanie do osób nie będących stroną, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach takich osób. Zaprezentowanej oceny Sądu nie zmienia też okoliczność, że organ w efekcie rozpoznał odwołanie pochodzące od L. S., choć prawidłowo powinien był umorzyć postępowanie w tym zakresie. Uchybienie to nie było jednak na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem postępowanie odwoławcze uruchomiły również pozostałe odwołania pochodzące od stron postępowania.
Sąd nie podzielił także zarzutów skarg wskazujących na brak powiadomienia stron o zgromadzeniu nowych dla sprawy dowodów – tj. dokumentów będących rezultatem postępowania o dział spadku. Dokumenty te znane były skarżącym jako że byli oni również stronami postępowania toczącego się przed sądem powszechnym. Ponadto, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. skarżący nie wykazali, by naruszenie to uniemożliwiło im dokonanie konkretnej czynności procesowej.
Reasumując, Sąd stwierdził, że rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności z art. 145 § 1 P.p.s.a., które mogłyby skutkować uwzględnieniem skarg. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd skargi oddalił.