II SA/RZ 937/22

II SA/Rz 937/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 920/23 - Wyrok NSA z 2024-10-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 maja 2022 r. nr N-I.7581.2.87.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 25 maja 2022 r., nr N-I.7581.2.87.2021, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 29 września 2021 r. nr GG-II.6821.9.2019.EM1 orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z 17 maja 2019 r. M.K. (dalej: "Skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zwróciła się do Prezydenta [...] o zwrot nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...].
W związku z faktem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona aktualnie jako część działki nr [...], położona w obrębie [...], stanowi własność Gminy [....], Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta [...] od rozpatrzenia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Starostę [...].
Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Wojewoda Podkarpacki, decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, z uwagi na konieczność doprecyzowania celu wywłaszczenia, jego zbadania oraz zbadania, czy teren był zarządzany przez jakiś podmiot publiczny, a w przypadku, gdy taka sytuacja miała miejsce do wskazania jakie czynności i inwestycje były tam realizowane. Organ odwoławczy zasugerował sprawdzenie, czy w sytuacji maksymalnego spiętrzenia wody, wywłaszczona nieruchomość znajduje się w polu jej oddziaływania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z 29 września 2021 r. nr GG-II.6821.9.2019.EM1 ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu Organ I instancji podał, że cel wywłaszczenia obejmujący budowę stopnia wodnego na rzece [...], której elementem było m.in. urządzenie parkingów i terenów zielonych, został zrealizowany. Od momentu zakończenia budowy zalewu na początku lat 70. XX w. była ona nieprzerwanie wykorzystywana na cele publiczne. Aktualnie znajduje się na niej część ogólnodostępnego parkingu oraz zagospodarowane i zadbane tereny zielone, a realizacja celu nastąpiła przed datą złożenia wniosku o zwrot. Wobec powyższego, z uwagi na treść art. 136 ust. 3 u.g.n. nie jest możliwy zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Od powyższej decyzji Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie przez Organ II instancji co do istoty sprawy. Pełnomocnik Skarżącej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 21 Konstytucji RP, poprzez ich nieuwzględnienie; art. 7, art. 15 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; art. 6, art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodowej, zbyt dowolną ocenę zebranego materiału; art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący; art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej; art. 107 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez Organ I instancji do wytycznych wskazanych przez Wojewodę w decyzji z [...] stycznia 2021 r. nr [...]; art. 6 u.g.n. poprzez nieuzasadnione dokonanie rozszerzonej wykładni tego przepisu; art. 6 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że parking wybudowany m.in. na części działki nr [...] przez podmiot prywatny [...] stanowi cel publiczny, pozbawiając Skarżącą możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości doszło do zrealizowania celu publicznego określonego w akcie notarialnym z [...] lutego 1967 r., Repertorium A nr [...]; art. 137 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której organ administracji powinien dokonać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia.
Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 25 maja 2022 r., nr N-I.7581.2.87.2021, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), na podstawie aktu notarialnego z [...] lutego 1967 r. nr Rep. [...] z 1967 r. Skarżąca zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...], położoną w [...] z przeznaczeniem pod lokalizację stopnia wodnego - zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1962 r. nr [...], znak: [...], zmienioną decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r., znak: [...] - poszerzającą zakres terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję.
Organ II instancji wskazał, że kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lutego 1967 r. z przeznaczeniem pod budowę stopnia wodnego i zalewu na terenie położonym w [...] w rejonie [...], zgodnie z ostateczną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z [...] listopada 1967 r. znak: [...], który został zrealizowany.
Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta ponad pięćdziesiąt lat temu i z uwagi na upływ czasu od momentu wywłaszczenia (1967 r.) oraz od momentu budowy stopnia wodnego i zalewu na rzece [...]. nie ma możliwości zgromadzenia wszystkich materiałów dowodowych oraz dotarcia do świadków tamtych wydarzeń. Wobec powyższego Organy zmuszone są do orzekania na podstawie zgromadzonej dostępnej dokumentacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia pozostaje, znajdujące się w aktach sprawy, zdjęcie lotnicze wykonane 6 listopada 1971 r., które przedstawia teren zajęty pod plac budowy na potrzeby realizacji stopnia wodnego i zalewu na rzece [...]. Teren zajęty pod plac budowy zlokalizowany został pomiędzy obecnymi ulicami: [...], [...], [...], a rzeką [...] i obejmował m.in. wnioskowaną do zwrotu działkę. Inwestycja, z realizacją której nieruchomość została nabyta, została już ukończona. Wojewoda podał, że na mocy decyzji nr [...] z 1962 r. i załączonej do niej koncepcji zagospodarowania przestrzennego, projektowana inwestycja miała obejmować także infrastrukturę towarzyszącą, tj. m.in. tereny zieleni, przystań kajakową, parkingi, place zabaw, ciągi pieszych i placów. Wobec powyższego, Organ I instancji prawidłowo ustalił, że w ramach ogólnego celu wywłaszczenia, jakim była budowa stopnia wodnego, celem wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot było jej przeznaczenie pod zieleń i parking (obiekty towarzyszące budowie zbiornika wodnego), co potwierdza plan sytuacyjny podziału nieruchomości m.in. działki nr [...] z dnia 18 października 1966 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta w trakcie postępowania przeanalizował m.in. mapy, publikacje o charakterze historycznym, artykuły prasowe, zdjęcia, przeprowadził oględziny działki oraz zwrócił się m.in. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, Zarządu Zieleni Miejskiej w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, celem uzyskania dokumentacji potrzebnej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na pisma Starosty, Główny Urząd Geodezji i Kartografii przesłał zdjęcia lotnicze dla terenu objętego wnioskiem (przedział czasowy lata 1971 - 2019), potwierdzające, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła na przestrzeni lat zadbane tereny rekreacyjno-wypoczynkowe; Zarząd Zieleni Miejskiej w [...] poinformował, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi ogólnodostępne tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, a na jej terenie prowadzone są prace związane z koszeniem trawy, pielęgnacją roślin, zbieraniem zanieczyszczeń oraz zimowym utrzymaniem alejki. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poinformowało z kolei, że teren stanowiący część działki nr [...], znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczonym na podstawie map zagrożenia powodziowego.
Wojewoda wyjaśnił także, że w latach 2017 - 2019 na terenie aktualnej działki nr [...], zgodnie z zawartą umową użyczenia z 16 kwietnia 2013 r. z A., zostały wykonane miejsca postojowe, dojazdy do tych miejsc oraz infrastruktura towarzysząca, tj. kanalizacja deszczowa, oświetlenie oraz zieleń urządzona.
W ocenie Organu II instancji nawet zmiana przeznaczenia nieruchomości dokonana po właściwym tj. zgodnym z celem wywłaszczenia, zagospodarowaniu nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla oceny przesłanki zbędności.
Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że cel publiczny dla którego została wywłaszczona nieruchomość, oznaczona aktualnie jako część działki nr [...] położonej w [....], obręb [...] został zrealizowany.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M.K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego J.D., zaskarżając decyzję Wojewody w całości. Pełnomocnik Skarżącej zarzuciła naruszenie:
– art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a tym samym nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego;
– art. 6, art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodowej, zbyt dowolną ocenę zebranego materiału, a co za tym idzie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych;
– art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów, które Organ mógł zastosować w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie;
– art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a to brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej treści uzasadnienia decyzji;
– art. 6 u.g.n., poprzez nieuzasadnione dokonanie rozszerzonej wykładni tego przepisu w sytuacji, w której przepis ten stanowi katalog zamknięty;
– art. 6 w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez uznanie, że parking wybudowany m.in. na części działki nr [...] przez podmiot prywatny, tj. [...] stanowi cel publiczny, co pozbawia Skarżącą możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;
– art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 216 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości doszło do zrealizowania celu publicznego określonego w akcie notarialnym z [...] lutego 1967 r., Repertorium A nr [...];
– art. 137 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której Organ powinien dokonać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia.
Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; o wyznaczenie rozprawy oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej podniósł, że złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podyktowane było tym, że na przedmiotowej działce nigdy nie został zrealizowany cel publiczny, na który była ona przeznaczona zgodnie z aktem notarialnym. W toku postępowania administracyjnego, w związku z przeprowadzonymi oględzinami na spornej nieruchomości, ustalono, że działka została zagospodarowana przez prywatny podmiot - dzierżawcę, tj. [...] i jest nadal użytkowany przez niego, dla celów prywatnych, związanych ściśle z powstałymi tam budynkami mieszkalnymi.
Pełnomocnik podniósł, że według posiadanej wiedzy, budowę zalewu rozpoczęto w latach 60. W tym celu Organy prowadziły wywłaszczenia gruntów pod realizację tej inwestycji, która miała zostać zrealizowana w latach 1962 r. – 1967 r. Zakończenie procesu inwestycyjnego nastąpiło w 1974 r. Z planów inwestycyjnych poza budową stopnia wodnego na rzece [...] wraz z przeprawą przez rzekę (w ciągu obecnej ul. [...]), wiele obiektów towarzyszących inwestycji, nie zostało do dzisiejszego dnia zrealizowanych. W przedmiotowej sprawie, na przestrzeni wielu lat, poczynając od 1967 r., na spornym gruncie nie było żadnej inwestycji, która zmierzałaby do realizacji celu wywłaszczenia. Teren ten do czasu budowy bloków przez [...], był jedynie obszarem niezagospodarowanej, nieuporządkowanej zieleni.
Zdaniem pełnomocnika Skarżącej rozpoczęcie i wykonanie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa stopnia wodnego na rzece [...] w [....] wiązało się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi. W żaden sposób, nie można tego powiązać z realizacją na części nieruchomości, kilkadziesiąt lat później fragmentu parkingu, który został zrealizowany w ramach prywatnej inwestycji [...] na sąsiednich działkach.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko jak również argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w opisanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej tj. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela skład orzekający, jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: wyroki z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08, i z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niespornie Skarżąca jako poprzedni właściciel, ma legitymację do żądania zwrotu nieruchomości. Zawarta pomiędzy M.B., aktualnie M.K. ( skrócony odpis aktu małżeństwa), a Skarbem Państwa, umowa sprzedaży z [...] lutego 1967 r. dokonana została na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, o której mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n. Z umowy wynika, że zbywana nieruchomość – działka [...] znajdowała się w terenie przeznaczonym pod lokalizację stopnia wodnego, na podstawie decyzji z [...] września 1962 Nr [...]. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że wywłaszczenie nastąpiło na realizację celu publicznego.
Kolejna wymagająca wyjaśnienia kwestia to: jaki był cel wywłaszczenia i czy doszło do jego realizacji.
Już na wstępie wymaga wyjaśnienia, że przy ustalaniu celu publicznego należy odnieść się do okresu, w którym dokonano wywłaszczenia. Nie można bowiem celu publicznego realizowanego w latach 60 tych ubiegłego stulecia definiować przez pryzmat aktualnych wymogów planowania przestrzennego. Jego odkodowania należy poszukiwać w dokumencie wywłaszczenia, jak również dokumentach towarzyszących. Dotarcie do wszystkich dokumentów, z uwagi na znaczny upływ czasu, w niniejszej sprawie ponad pół wieku, może okazać się niemożliwe. W takiej sytuacji konieczne jest skonfrontowanie wszystkich posiadanych dokumentów, dokonanie ich oceny i wyciągnięcie wniosków w oparciu o zasady wiedzy, logiki i doświadczenia.
Na trudności w odnalezieniu wszystkich dokumentów zwracały uwagę, tak Organy, jak i Skarżąca. Organy zgromadziły materiał, dowodowy w postaci aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] lutego 1967 r., decyzji lokalizacyjnych: z [...] września 1962 r., Nr [...], z [...] listopada 1967 r. Nr [...], załączników mapowych do decyzji z 1967 r., planu sytuacyjnego podziału nieruchomości z sierpnia 1966 r., materiału zdjęciowego, wydruków zeskanowanych załączników graficznych do decyzji o lokalizacji szczegółowej na budowę stopnia wodnego i zalewu w [....].
Na podstawie tych dokumentów ustaliły cel wywłaszczenia, czas i sposób jego realizacji.
Akt notarialny umowy sprzedaży z [...] lutego 1967 r. jako cel sprzedaży wskazywał realizację stopnia wodnego wynikającą z decyzji lokalizacyjnej z [...] września 1962 r.
Decyzja z [...] września 1962 r., Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], ustalała lokalizację szczegółową do zmiany sposobu wykorzystania terenu nr [...] dla realizacji stopnia wodnego i zapory na rzece [...] w [...]. Decyzja z [...] listopada 1967 r., nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury ustalała lokalizację szczegółową stopnia wodnego i zalewu na terenie położonym w [...] w rejonie [...]. Załącznik do wyżej opisanej decyzji, wyznaczał w pkt od 1-72 obszar przeznaczony pod realizację celu wywłaszczenia. W decyzji wskazano, że anuluje ona określony pierwotnie kontur lokalizacji oznaczony na koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu projektowanego stopnia i zbiornika wodnego oraz decyzję o lokalizacji z [...] września 1962 r. Jako aktualną wskazano w niej decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1966 r. wraz z załącznikiem.
W każdej z tych decyzji działka [...] objęta była terenem lokalizacji celu.
Na dołączonej do akt mapie z sierpnia 1966 r. widnieje plan sytuacyjny podziału nieruchomości, z którego wynika, że działka [...] uległa podziałowi na działki [...], [...] i [...]. Działki te zostały przeznaczone pod realizację terenów zielonych: działki [...] i [...] i parkingu – działka [...].
Nie ulega zatem wątpliwości, że działka [...] była objęta celem wywłaszczenia, tak w decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1962 r., jak również w decyzji lokalizacji szczegółowej z 1967 r.
W ocenie Sądu prawidłowo organy, na podstawie powyższych dokumentów oceniły, że niesprecyzowany w akcie notarialnym cel umowy - realizacja stopnia wodnego- dotyczył de facto realizacji zapory, jak również zagospodarowania terenu wokół zalewu. Świadczą o tym dołączone do akt dokumenty, z których wynika, że zawarta umowa wywłaszczenia stanowiła niejako pierwszy etap pod realizację celu. Stopniowo doszło do przygotowania terenu, poprzez uregulowanie kwestii formalnoprawnych, by następnie dokonać określenia szczegółowego przeznaczenia terenu. Niewątpliwie podstawowym celem, który od początku towarzyszył procesowi wywłaszczenia było powstanie zapory, jak i stworzenie zaplecza terenu sprzyjającego tej inwestycji. O ile w samym dokumencie wywłaszczenia była mowa wyłącznie o realizacji stopnia wodnego, to już kolejne dokumenty konkretyzowały tą inwestycję, jak również określały sposób wykorzystania działek przeznaczonych pod realizację celu. O powyższym świadczy fakt, że w decyzji z 1967 r. wskazano, że anuluje ona określony pierwotnie kontur lokalizacji oznaczony na koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu projektowanego stopnia i zbiornika wodnego oraz decyzję o lokalizacji z [...] września 1962 r.
Przyjęty cel wywłaszczenia potwierdza również zgromadzony przez organ materiał zdjęciowy. Z dołączonych do akt zdjęć przedstawiających sporny obszar wynika, że pierwotnie w 1971 r., działka [...] wraz z przyległym do niej terenem stanowiła plac budowy, w 1974 r. dokonano wyrównania terenu. Zdjęcia z 1999 r. oraz z lat następnych wskazują, że teren został urządzony zielenią i nasadzeniami.
Porównanie zdjęć z 1971 r. i zdjęć z 1999 r. wskazuje na to, że cel w postaci realizacji terenów zielonych został zrealizowany. Teren działki, który stanowił plac budowy został w 1974 r. urządzony pod zieleń miejską i w ten sposób był wykorzystywany do 2015 r.
Potwierdzają to również wyjaśnienia Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [....] W piśmie z 4 maja 2021 r. wskazano, że działka [...] stanowiąca aktualnie część działki [...] została zagospodarowana i była utrzymywana jako tereny zieleni miejskiej. Z chwilą zakończenia budowy zalewu w 1974 r., tereny lewobrzeżne rzeki zostały zagospodarowane poprzez nasadzenia drzew i krzewów i były systematycznie utrzymane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w [...] wykorzystywane jako tereny rekreacyjne dla mieszkańców [...]. Do pisma dołączono kopie umowy zawartej z [...] dotyczącą utrzymywania terenów zieleni miejskiej.
Uzasadnieniem przyjętego celu jest również teren inwestycji a także jej złożony charakter. Realizacja stopnia wodnego związana była z bezpośrednim sąsiedztwem rzeki i wiązała się z możliwością zalewania terenu, stąd całkowicie uzasadnionym było przeznaczenie terenów wokół jako terenów zielonych, możliwych w stosunkowo prosty sposób do odtworzenia, na wypadek zalania. To, że aktualnie zmienił się stan zagrożenia powodziowego nie oznacza, że nie istniało ono w momencie wywłaszczania i realizacji stopnia wodnego.
Zwrócić należy również uwagę, że wskazanie jako celu wywłaszczenia realizacji terenów zielonych powoduje, że realizacja celu mogła nastąpić poprzez dokonanie nasadzeń i obsianie trawnikiem.
Skarżąca podważając wyniki ustaleń organów, tak w zakresie celu, jak i jego realizacji, zarzucała brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie przedstawiając żadnych dowodów. Pełnomocnik Skarżącej pytany na rozprawie wskazał, że powinny istnieć mapy geodezyjne, które potwierdziłyby rzeczywisty cel wywłaszczenia, jednak nie potrafił ich wskazać.
Niespójne jest stanowisko Skarżącej, która z jednej strony kwestionuje by na jej działce doszło do realizacji celu publicznego wskakując, że ten został określony wyłącznie w akcie notarialnym jako realizacja stopnia wodnego, podczas gdy jednocześnie podważa realizację celu w postaci parkingu, nawiązując w ten sposób do wyznaczonej realizacji celu jako terenów zielonych i parkingu.
W ocenie Sądu również fakt, że zaniechano realizacji parkingu tworząc wyłącznie tereny zielone, nie niweczy realizacji założonego celu publicznego. W kontekście tych ustaleń na szczególne podkreślenie zasługuje aktualny także w tej sprawie, wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, jeżeli celem wywłaszczenia był pewien większy kompleks urbanistyczny, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Jeżeli celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, która jest realizowana przez dłuższy czas, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3608/18 i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2018 r., IV SA/Po 29/18).
Celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych w decyzji czy innym akcie wywłaszczeniowym sformułowań, według aktualnych standardów. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. Nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, jeżeli w akcie wywłaszczeniowym wskazywano, że miała być to np. budowa osiedla czy miasta. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż dany obszar został zagospodarowany jako przestrzeń osiedlowa czy miejska (wyrok WSA w Krakowie z 18 lutego 2020 r., II SA/Kr 1528/19).
W sprawie obszar inwestycji to ponad 12 ha, czas realizacji to lata 60 ubiegłego wieku, egzekwowanie w takiej sytuacji spełnienia warunku realizacji celu w oparciu o jego szczegółową analizę nie byłoby uzasadnione.
Ocena realizacji celu publicznego nie może być również oderwana od realiów istniejących w dacie wywłaszczenia. W latach 60-tych ubiegłego stulecia podjęto decyzję o wywłaszczeniu na cel publiczny związany z budową stopnia wodnego i terenu zalewu. Wyznaczony wówczas obszar pod realizację celu publicznego obejmujący również działkę [...] został uznany za konieczny do realizacji celu. Takie było postrzeganie celu i co należy podkreślić stan ten trwał do około 2015 r. i był akceptowany przez społeczność lokalną, jak również przez Skarżącą, która nie występowała z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Faktem powszechnie znanym jest , że przez długie lata teren wokół [...], w tym obejmujący sporną działkę przeznaczony był jako teren zielony i służył celowi, dla którego działki zostały wywłaszczone. Wskazać przy tym należy, w odniesieniu do powołanych orzeczeń, że cel ten mógł ulec modyfikacji o ile nadal mieścił się w celu użyteczności publicznej, a tak było w niniejszej sprawie. Nie można wykluczyć, że brak realizacji parkingu mógł wynikać z obawy przed zalewaniem bądź też wynikiem kalkulacji potrzeb i stwierdzenia większego zapotrzebowania na tereny zielone niż parking. Fakt, że na całym obszarze zostały utworzone tereny zielone świadczy o modyfikacji tego celu i w konsekwencji jego realizacji.
W ocenie Sądu zebrane w sprawie dokumenty, potwierdzają spójny ciąg zdarzeń związanych z realizację celu publicznego i potwierdzają fakt, że wywłaszczona nieruchomość, podobnie jak inne znajdujące się w sąsiedztwie służyła realizacji tego celu. Wyciąganie odmiennych wniosków z powodu braku wszystkich potencjalnych dokumentów towarzyszących realizacji celu byłoby w ocenie Sądu nadmiernym formalizmem, zwłaszcza w kontekście upływu znacznego czasu od realizacji celu. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy komponuje się w logiczną całość, która wskazuje na to, że na działce stanowiącej poprzednio własność Skarżącej doszło do realizacji celu publicznego, w związku z czym brak jest podstaw do jej zwrotu.
Za bezzasadne w związku z tym należy ocenić twierdzenie Skarżącej, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany.
Powstaje natomiast pytanie czy fakt późniejszego rozporządzenia nieruchomością, po realizacji celu, może stanowić o zbędności tej nieruchomości na cel publiczny i być podstawą żądania zwrotu.
Jak wynika z wykazu synchronizacji działek, działka [...] weszła w skład działki [...], która następnie uległa podziałowi na działki [...], [...], i [...], stanowiąc część działki [...]. Sąd na podstawie KW nr [...] ustalił, że działka [...] stanowi własność Gminy [....].
Aktualny stan zagospodarowania działki [...] ustalony na gruncie podczas rozprawy w dniu 5 lutego 2020 r. potwierdzony dołączonymi zdjęciami i mapą przedstawia się następująco: od strony południowej działka stanowi urządzony teren zielony ( trawniki nasadzenia drzew), chodnik, środkowa część działki zajęta jest pod urządzone dojazdy i miejsca postojowe służące mieszkańcom bloku [...] przy ul. [...]- wyłożony kostką brukową parking. W północnej części działka stanowi teren zielony z nowymi nasadzeniami drzewek.
Umową użyczenia z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], aneksowaną w 2017 r. i 2019 r. część działki [...] oddana została w użyczenie na czas nieoznaczony [...], prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. aktualnie A. sp. z o.o. z przeznaczeniem na wykonanie zieleni urządzonej, miejsc postojowych ogólnodostępnych oraz dojazdów do planowanej inwestycji pn. [...] w rejonie ul. [...].
Skarżąca twierdzi, że przekazanie nieruchomości w prywatne ręce stanowi o zbędności nieruchomości na cel publiczny.
W kwestii tego zagadnienia wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 TK stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny dokonując szerokiej egzegezy obowiązujących na przestrzeni lat przepisów regulujących materie wywłaszczenia w tym art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm. ) art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99) wreszcie w ustawie o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowiący wzorzec kontroli konstytucyjnej nie obejmuje zakresem swej regulacji zachowania się wywłaszczyciela po wystąpieniu skutków wywłaszczenia, tj. po przejściu własności do zasobu mienia publicznego. Trybunał stwierdził, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich ( sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd).
Trybunał Konstytucyjny niejako zaakceptował kształtujące się w tym zakresie orzecznictwo, w którym przyjęto, że to, iż wybudowany na wywłaszczonej nieruchomości obiekt stał się zbędny podmiotowi, który go zrealizował i chce się wyzbyć tej nieruchomości, nie jest tożsamy ze "zbędnością" nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. Przepis ten dotyczył tylko tych wypadków, gdy nie został zrealizowany cel, na który wywłaszczono nieruchomość (wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 1998 r., sygn. IV SA 1653/96). Jeśli zrealizowano cel wywłaszczenia i rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na ten cel, ale następnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości tak, że nieruchomość była wykorzystywana na inny cel, nie można było mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie powstawał ustawowy obowiązek zwrotu tej nieruchomości (wyrok NSA w Warszawie z 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2140/97). Podsumowaniem tej linii orzeczniczej było orzeczenie zawarte w uchwale składu 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 r. (sygn. akt III AZP 3/95 ), w której uznano, że jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie mogła zostać uznana za zbędną.
Kontynuacją tej linii jest również koleiny wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym dodatkowo wymieniono argumenty przemawiające za brakiem podstaw do zwrotu takich nieruchomości. Trybunał w swoim uzasadnieniu zwrócił uwagę na to, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez j.s.t. jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Ustawa może również zlecić j.s.t. wykonywanie innych zadań publicznych, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji). Próby skonstruowania precyzyjnych kryteriów pozwalających na zaliczanie poszczególnych zadań do jednej albo do drugiej kategorii nie przynoszą jednoznacznych wyników, gdyż istnienie wyraźnych różnic pomiędzy zadaniami własnymi i zleconymi nie jest oczywiste (por. wyrok TK z 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). W szczególności wykładnia pojęcia "zaspokajanie potrzeb mieszkańców" jako cel działalności samorządu terytorialnego jest szeroka, ponieważ cel ten ma być osiągany poprzez całą jego działalność (por. wciąż aktualna uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r., cz. II, poz. 46). Wobec powyższego stwierdził, że ocena możliwości realizacji zadań publicznych wymaga uwzględnienia stanu własności i praw majątkowych pozostających w dyspozycji j.s.t. (por. wyrok TK z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96). Własność komunalna, jak podkreślił jest przede wszystkim majątkowym zabezpieczeniem realizacji zadań publicznych j.s.t. (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4).
Z istoty zadań własnych j.s.t. wynika, że ich finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny. W związku z czym istnieje konstytucyjny obowiązek wyposażenia samorządu w dochody przeznaczone na realizację zadań własnych w okresie powierzenia mu tych zadań. Wyposażenie to nie polega tylko na przekazywaniu kwot, jak w przypadku zadań zleconych, ale wynika z zespołu cech i regulacji prawnych, które pozwalają łączyć harmonijnie samodzielność wykonywania i finansowania zadań z taką formą prawną, by tej samodzielności nie zniweczyć ani nie uniemożliwić w ogóle wykonywania zadania publicznego (por. wyrok TK z 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182).
W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez j.s.t. w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności j.s.t. (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Istotne jest także, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym - nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (vide wyrok NSA z 5.03.2015 r. OSK 1584/13, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.12.2012 r. P 12/11, OTK-A 2012, nr 11 poz. 135). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel (vide: wyroki NSA z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, oraz Ewa Bończak-Kucharczyk - e. Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrok NSA z 1 października 2014 r., I OSK 173/13). Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi.
W świetle zaprezentowanej i obowiązującej wykładni przepisów stwierdzić należy, że z punktu widzenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której uprzednio został zrealizowany cel, obojętne jest późniejsze rozporządzenie tą nieruchomością na inny cel aniżeli wskazany w decyzji/umowie o wywłaszczeniu.
Wynika z nich bowiem, że w sytuacji gdy został zrealizowany cel wywłaszczenia nie ma podstaw do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Przekładając te rozważania na stan faktyczny sprawy stwierdzić należy, że skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej działce i dotyczył utworzenia terenów zielonych, które funkcjonowały na działce do około 2015 r. to nie można mieć wątpliwości, że cel wywłaszczenia został osiągnięty i brak jest w związku z tym podstaw do żądania zwrotu nieruchomości. Późniejsze rozporządzenie nieruchomością nie powoduje reaktywacji roszczenia zwrotowego.
Zatem bez znaczenia pozostaje fakt późniejszego, po realizacji celu wywłaszczenia, oddania spornej działki w dzierżawę podmiotom prywatnym oraz realizacja przez nich na części działki parkingu, chodników i infrastruktury komunikacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.