II SA/Rz 954/24

II SA/Rz 954/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 71, art. 71 a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. sp. k. w C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 maja 2024 r. nr I-III.7221.24.12.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 954/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi I Sp. z o.o. Sp. k. z/s w C. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 20 maja 2024 r. nr I-III.7721.24.12.2023 dotycząca odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po uprzednim uchyleniu decyzją Wojewody z 16 marca 2023 r.nr I-III.7721.8.8.2021 decyzji Starosty [...] z 20 października 2021 r. nr 540/21, Starosta – po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki z 22 lipca 2021 r. - decyzją z 7 lipca 2023 r. nr 207/2023 znak: AB.6740.1.378.2021 odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) na halę produkcyjno - magazynową z zapleczem socjalnym na części działek ewid. nr [...] i [...] w miejscowości C. - 1 etap inwestycji pn.: "Przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) na halę produkcyjno - magazynową z zapleczem socjalnym na części działek nr ewid. [...], [...] w miejscowości C.".
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż przed złożeniem wniosku nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu na halę produkcyjno - magazynową, na której realizowany jest proces obróbki płyt i blatów. Wobec stwierdzenia wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno - budowlanej zobligowany był do wydania decyzji o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej: u.P.b.).
W odwołaniu od decyzji Starosty Spółka zarzuciła:
1. naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie jej twierdzeń zawartych w złożonym wniosku i dalszych pismach w sprawie, stosownie do zaleceń zawartych w decyzji Wojewody z 16 marca 2023 r.,
2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Starostę z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie, nierozpatrzenie i błędną ocenę dowodów w zakresie ustalenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu z magazynu płodów rolnych i maszyn na halę produkcyjno - przemysłową, brak szczegółowego wyjaśnienia zajętego w decyzji stanowiska wobec przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów i argumentów, co daje podstawy do uzasadnionych obaw, że dokumenty i argumenty przemawiające na korzyść wnioskodawcy zostały całkowicie pominięte przez Starostę przy dokonywaniu oceny przełożonych w trakcie postępowania dowodów i wyjaśnień i została naruszona zasada prawdy obiektywnej,
3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów które organ uznał za udowodnione, oraz tych którym odmówił mocy dowodowej, a także przyczyn pominięcia wyznaczenia terminu kontroli, pomimo iż właściciel nieruchomości podkreślał konieczność osobistej obecności przy tej czynności, a to wobec znanej organowi I instancji sytuacji wielowątkowego konfliktu z właścicielami nieruchomości sąsiedniej,
4. naruszenie art. 4 u.P.b. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawcy w zakresie korzystania z przysługującemu mu prawa zabudowy nieruchomości,
5. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.P.b. poprzez niewystosowanie postanowienia celem usunięcia nieprawidłowości mimo zauważenia przez organ "nieprawidłowości oraz niezgodności projektu architektoniczno - budowlanego, przede wszystkim z wymaganiami w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach",
6. naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b. poprzez jego niewłaściwe (bezpodstawne) zastosowanie, w sytuacji gdy nie doszło do wykonania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a także wobec faktu, iż okoliczność ta, tj. rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku nie została potwierdzona żadnymi dowodami, brak bowiem jakiegokolwiek dowodu na powyższą okoliczność uwzględniającego stan faktyczny obiektu na datę prowadzenia postępowania i wydawania decyzji,
7. naruszenie art. 76 § 1 w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 u.P.b. poprzez odmówienie decyzji PINB w Strzyżowie waloru dowodu tego co zostało w nim stwierdzone, tj. okoliczności, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, co organ nadzoru stwierdził w przypisanej formie w ramach swoich ustawowych kompetencji.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z 20 maja 2024 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - uchylił decyzję Starosty z 7 lipca 2023 r. w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśniał, że stosownie do art. 71 ust. 1 u.P.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 u.P.b.). Zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (ust. 4). Dokonanie zgłoszenia o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 u.P.b.). Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 u.P.b.).
Art. 28 ust. 1 u.P.b. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma więc charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może wiec dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Na mocy art. 29 ust. 6 u.P.b., decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć o których mowa w ust. 1 pkt 17-19.
Budynek którego dotyczy wniosek został wybudowany samowolnie w 2003 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z decyzji PINB z 11 czerwca 2021 r. nr PINB.5160.1.1.2021 wynika, że po spełnieniu przez inwestora wymagań obowiązujących wówczas przepisów Prawa budowlanego, tj. przedłożeniu w PINB m.in. projektu budowlanego (w którym funkcja obiektu została określona jako budynek gospodarczy - magazyn płodów rolnych i sprzętu rolniczego), a także innych niezbędnych dokumentów i uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej, decyzją z 24 października 2008 r. nr PINB 7353/1/22/2008 udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie tego budynku. W aktach analizowanej sprawy zalega decyzja Wójta Gminy C. z 23 maja 2019 r. nr OS.6220.5.2017 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co uzasadniało uzyskanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.
Słusznie w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa inwestor wystąpił do Starosty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i jednocześnie zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na halę produkcyjno - magazynową. Zgodnie z wnioskiem złożonym do Starosty 22 lipca 2021 r. jak i przedłożoną do wniosku dokumentacją projektową, inwestor planuje przebudowę spornego budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) m.in. poprzez wydzielenie w części północno-zachodniej budynku zaplecza socjalnego, jadalni i pomieszczenia porządkowego. W północno-wschodniej części budynku zaprojektowano pomieszczenie techniczne. Jak wynika z części opisowej do projektu architektoniczno- budowlanego, "Pozostała część budynku ma pełnić funkcję produkcyjno-magazynową, w której prowadzona będzie obróbka drewna polegająca na: produkcji płyty z drewna litego, obróbce i klejeniu drewna, dopasowywanie, szlifowanie i składanie w prasach". Tym samym pozostała cześć hali służyć ma funkcji produkcyjno-magazynowej.
Zasadniczą kwestią budzącą wątpliwości jest kwestia rozpoczęcia robót i zmiany sposobu użytkowania przed wydaniem wymaganej zgody administracyjnej.
Rację ma organ I instancji twierdząc, iż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dokumentem potwierdzającym, iż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali magazynowej przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania, była decyzja Starosty z 22 grudnia 2016 r. nr OS.6224.3.2016 udzielająca pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z instalacji do obróbki drewna, m.in. w hali zlokalizowanej na części działek ewid. nr [...] i [...] w C. oraz treść poprzedzającego jej wydanie protokołu oględzin instalacji zakładu Spółki, a także protokół z oględzin obiektów i instalacji technologicznych na terenie zakładu Spółki z 9 stycznia 2024 r. sporządzony przez Starostę na okoliczność prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji z 22 grudnia 2016 r., opracowanie wykonane na potrzeby zmiany pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza dla instalacji do obróbki drewna na terenie obiektów Spółki sporządzone przez W.C. – [...] (datowane na 26 sierpnia 2019 r.) oraz decyzja Starosty z 15 stycznia 2020 r. nr OS.6224.3.2016 orzekająca o zmianie decyzji z 22 grudnia 2016 r. Z zapisów decyzji wynika, że w instalacjach objętych pozwoleniem od czasu jego wydania zaszły znaczące zmiany w prowadzonych procesach technologicznych oraz w zakresie wielkości i sposobu emisji. Zmiany te wynikają m.in. z działań inwestora będących konsekwencją decyzji Wójta z 23 maja 2019 r. nr OS.6220.5.2017 "o środowiskowych uwarunkowaniach". Zawarte w tej ostatniej decyzji sformułowania świadczą o tym, że podjęte działania, związane m.in. ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, mają na celu usankcjonowanie stanu istniejącego już w dniu wydania decyzji środowiskowej, czyli w 2019 r. Zmiany w technologii, sposobie odprowadzania zanieczyszczeń oraz ilości punktowych źródeł emisji poskutkowały koniecznością wystąpienia do Starosty o zmianę decyzji w zakresie emisji zanieczyszczeń pyłowych i gazowych do powietrza.
Ponadto do uregulowania stanu formalno - prawnego w zakresie wprowadzenia pyłów i gazów do powietrza Spółka została zobowiązana także przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: WIOŚ) w drodze zarządzenia pokontrolnego z 31 maja 2019 r. nr WI.7023.80.2019.LD. Kopie protokołów kontroli, które odbyły się w latach 2020-2023 przekazane przez ten organ również stanowią bezsprzecznie o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) zlokalizowanego na części działek nr ewid. [...] i [...] bez wymaganej zgody administracyjnej. Z ich treści wynika, że na dzień kontroli (wrzesień 2020 r.), przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę i zmianę sposobu użytkowania (lipiec 2021 r.) w budynku gospodarczym zainstalowane były urządzenia służące do produkcji płyt meblowych i blatów, jak również odbywał się proces produkcji. Zdjęcia przedstawiają budynek wraz z urządzeniami i instalacjami stanowiącymi całość techniczno - użytkową. To z kolei jednoznacznie świadczy o tym, że budynek ten nie jest użytkowany zgodnie z jego funkcją (magazyn płodów rolnych i maszyn rolniczych).
Co prawda na dzień kontroli prowadzonej przez WIOŚ w Rzeszowie maszyny produkcyjne były wyłączone i sam proces produkcji nie trwał, jednak nie zmienia to faktu, iż dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganej zgody budowlanej.
Wojewoda wyjaśnił także, że w aktach sprawy zalega wprawdzie decyzja PINB z 11 czerwca 2021 r. nr PINB.5160.1.1.2021 którą umorzono w całości postępowanie w sprawie użytkowania zgodnie z przeznaczeniem budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i sprzętu rolniczego) oznaczonego HI istniejącego na działce nr [...] w C. z uwagi na to, że jak wskazano w końcowej części uzasadnienia tej decyzji, "Budynek ten w dniu kontroli był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem", jednakże ustalenie, że na dzień kontroli urządzenia były wyłączone i nie prowadzono produkcji stoi w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami, z których wynika, że obiekt został przystosowany pod względem technologicznym do celów produkcyjnych. Organ nadzoru budowlanego wydając decyzję z 11 czerwca 2021 r. mógł nie dysponować całością materiału dowodowego którym dysponuje Wojewoda, co mogło uzasadniać odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy. Podkreślono, że brak jest uzasadnienia związanego z montażem maszyn do obróbki drewna dla potrzeb uzyskania decyzji środowiskowej, decyzji o warunkach zabudowy i finalnie decyzji o pozwoleniu na budowę na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wprowadzenie nowego sposobu użytkowania obiektu, a w konsekwencji przystosowanie obiektu pod względem technologicznym na potrzeby nowej funkcji, możliwe jest dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub dokonaniu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Mając na uwadze całość materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przed uzyskaniem stosownej decyzji administracyjnej dopuścił się zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) zlokalizowanego na części działek nr [...] i [...], położonej w miejscowości C. Ponadto pomimo toczącego się od lipca 2021 r. postępowania inwestor nie podjął współpracy z organem I instancji i nie dążył do udowodnienia swoich racji. Tym samym zupełnie niezasadne są w chwili obecnej jego twierdzenia, iż organ I instancji nie dokonał wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Podkreślić należy, że pełnomocnik inwestora był dyspozycyjny, skoro w dniu 22 czerwca 2023 r. zgłosił się do Starostwa z zapytaniem o konkretną datę przeprowadzenia kontroli. Pomimo tego w dniu kontroli uniemożliwiono pracownikom organu I instancji poczynienie ustaleń co do sposobu użytkowania obiektu. Skoro inwestor był zainteresowany ustaleniem prawdy obiektywnej w zakresie rzeczywistego sposobu użytkowania obiektu, to jego działania tamujące kontrolę są tym bardziej niezrozumiałe, skoro kontrola ograniczałby się jedynie do wizualnych ustaleń pracowników Starostwa dotyczących funkcji obiektu. W odwołaniu inwestor w żaden sposób nie podjął próby wyjaśnienia tego. W momencie gdy złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz uzyskał wiedzę że organ I instancji w ramach postępowania będzie badał kwestię rzeczywistego sposobu użytkowania obiektu, zachowanie inwestora cechuje daleko posunięta zachowawczość w zakresie prezentowania stanu faktycznego obiektu związanego z jego rzeczywistą funkcją (czego nie obserwowano wcześniej w ramach przywołanych postępowań prowadzonych przez Starostę, czy WIOŚ).
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda uznał je za niezasadne. Podział działek objętych inwestycją nr [...] i nr [...] i zmiana ich oznaczenia pozostaje bez wpływu na wynik postępowania.
Zdaniem Wojewody, wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, co oznacza bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Wojewody z 20 maja 2024 r. Spółka (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego) zarzuciła:
1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie twierdzeń wnioskodawcy zawartych w złożonym wniosku i dalszych pismach w sprawie, stosownie do zaleceń zawartych w decyzji Wojewody z 16 marca 2023 r.,
2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Wojewodę z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie, nierozpatrzenie i błędną ocenę dowodów w zakresie ustalenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu z magazynu płodów rolnych i maszyn na hale produkcyjno - przemysłową, brak szczegółowego wyjaśnienia zajętego w decyzji stanowiska wobec przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów i argumentów, co daje podstawy do uzasadnionych obaw, że dokumenty i argumenty przemawiające na korzyść wnioskodawcy zostały całkowicie pominięte przez organ przy dokonywaniu oceny przedłożonych w trakcie postępowania dowodów i wyjaśnień i została naruszona zasada prawdy obiektywnej,
3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji faktów które organ uznał za udowodnione, oraz tych którym odmówił mocy dowodowej, a także przyczyn pominięcia wyznaczenia terminu kontroli pomimo iż właściciel nieruchomości podkreślał konieczność osobistej obecności przy tej czynności, a to wobec znanej organowi I instancji sytuacji wielowątkowego konfliktu z właścicielami nieruchomości sąsiedniej,
4. naruszenie art. 4 u.P.b. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawcy w zakresie korzystania z przysługującemu mu prawa zabudowy nieruchomości,
5. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b) u.P.b. poprzez niewystosowanie postanowienia celem usunięcia nieprawidłowości, mimo zauważenia przez organ "nieprawidłowości oraz niezgodności projektu architektoniczno - budowlanego przede wszystkim z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach",
6. naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b. poprzez jego niewłaściwe (bezpodstawne) zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nie doszło do wykonania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a także wobec faktu, iż okoliczność ta, tj. rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku nie została potwierdzona żadnymi dowodami, brak bowiem jakiegokolwiek dowodu na powyższą okoliczność uwzględniającego stan faktyczny obiektu na datę prowadzenia postępowania i wydawania decyzji,
7. naruszenie art. 76 § 1 w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 u.P.b. poprzez odmówienie decyzji PINB waloru dowodu tego co zostało w niej stwierdzone, tj. okoliczności, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, co organ nadzoru stwierdził w przypisanej formie w ramach swoich ustawowych kompetencji.
Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że z przytoczonej decyzji Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika, iż działania inwestora mają na celu usankcjonowanie stanu już istniejącego, czyli zamierzenia objętego wnioskiem i już zrealizowanego. Przytoczony fragment decyzji wskazuje jedynie, jakie czynności powinien podjąć inwestor, by planowane zamierzenie inwestycyjne było zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Całkowicie chybione jest powoływanie się na dokumenty sporządzone lata wstecz, choćby protokoły oględzin z 18 listopada 2016 r. czy 9 stycznia 2020 r. w postępowaniu prowadzonym przez Starostę. Wszystkie te dokumenty mogą potwierdzać ewentualnie stan istniejący w dacie ich sporządzenia, co miało miejsce przed złożeniem wniosku w sprawie i nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia, na co wskazywał już organ II instancji wydając uprzednią decyzję.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie został ustalony rzeczywisty stan faktyczny, wszystkie zaś przytoczone pisma, decyzje czy protokoły oględzin obejmują okres przynajmniej 3 lata wcześniej, stąd nie mogą stanowić odzwierciedlenia istniejącego stanu faktycznego. Nadto organ zupełnie pomija okoliczność, iż na terenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajdują się także liczne inne obiekty, stąd też organ myli obiekty usytuowanych hal, przypisując im rolę i funkcję jaka nie istnieje. Przytoczone fragmenty protokołów i decyzji w żadnej mierze nie odnoszą się do stanu istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Ponadto w zaskarżonej decyzji przywołano także zapis z protokołu oględzin WIOŚ z 3 marca 2021 r. o treści: "W trakcie oględzin ustalono, iż w hali H1 prowadzone jest klejenie płyt i blatów", do czego wnioskodawca odniósł się wskazując, iż powyższe wnioski o wydanie pozwoleń na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza, a także wnioski o zmianę powyższych pozwoleń stanowiły przygotowanie do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na halę produkcyjno - magazynową objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę, zaś przywołany wyżej zapis w protokole z oględzin był zgodny ze stanem na dzień jego sporządzenia, kiedy to przeprowadzano próby instalacji do wykonania niezbędnych pomiarów i sprawdzenia poprawności działania instalacji, które miały funkcjonować po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania budynku.
29 września 2021 r. zostały złożone pisemne wyczerpujące wyjaśnienia wnioskodawcy z których wynika, że budynek jest obecnie użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. jako budynek gospodarczy stanowiący magazyn płodów rolnych i maszyn rolniczych i tak też był użytkowany na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, co zostało potwierdzone przez PINB podczas kontroli 30 kwietnia 2021 r., a następnie przez wydanie decyzji z 11 czerwca 2021 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie użytkowania zgodnie z przeznaczeniem budynku gospodarczego. Ponadto zamieszczono w piśmie wyjaśnienie odnośnie sytuacji wielowątkowego konfliktu z właścicielem nieruchomości sąsiedniej, co jest wiadome z urzędu organowi I instancji. Nie jest możliwe korzystanie ze spornej hali na cele produkcyjne ze względu na brak możliwości wywozu towaru (zablokowana rampa rozładunkowa), uniemożliwienie remontu nadpalonej w pożarze części hali oraz brak możliwości odsunięcia po pożarze stacji pyłów od ściany hali H1. Tym samym działania A.F. doprowadziły do wygaszenia produkcji w obszarze objętym przedmiotową sprawą i firma jest zmuszona do kupowania gotowych półproduktów od zewnętrznych dostawców. Wyjaśnienia te i fakty znane organowi z urzędu zostały pominięte przez organ I instancji. Jednoznaczne stwierdzenie przez PINB faktu użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem powinno zamykać drogę do domniemywań na podstawie wcześniejszych dokumentów, iż budynek nie jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z 20 maja 2024 r. uchylająca decyzję Starosty z 7 lipca 2023 r. i umarzająca postępowanie prowadzone przed tym organem, którą to decyzją odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) na halę produkcyjno - magazynową z zapleczem socjalnym.
Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zasadność stwierdzenia przez orzekające organy administracji, że wnioskodawca przed złożeniem inicjującego postępowanie wniosku dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, co wykluczało pozytywne załatwienie jego wniosku. Skarżąca Spółka zakwestionowała ustalenia organów, wskazując, że dowody w oparciu o które ustalono stan faktyczny obejmują okres przynajmniej 3 lat wstecz, które nie stanowią odzwierciedlenia istniejącego aktualnie stanu faktycznego, w którym nie użytkuje się budynku gospodarczego jako hali produkcyjno - magazynowej.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.P.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosując ten przepis należy mieć na względzie, że z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", określona w nim definicja nie jest pełna. Określa w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, że w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam wprost działania, zmieniające podane w tym przepisie warunki. W każdym analizowanym przypadku konieczne jest dokonanie szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu - ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.P.b., będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.
Kwestia zawierania się inwestycji objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozpoznawanej sprawie w definicji legalnej pojęcia zmiany sposobu użytkowania nie jest sporna.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.P.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i dołączyć wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 u.P.b. dokumenty. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 u.P.b.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zgodnie z wnioskiem złożonym do Starosty 22 lipca 2021 r. i załączoną do niego dokumentacją projektową, inwestor planował przebudowę spornego budynku gospodarczego (magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych) m.in. poprzez wydzielenie w części północno-zachodniej budynku zaplecza socjalnego, jadalni i pomieszczenia porządkowego, w części północno-wschodniej pomieszczenia technicznego oraz przekształceniem pozostałej część budynku na funkcję produkcyjno-magazynową, w której prowadzona będzie obróbka drewna polegająca na produkcji płyty z drewna litego, obróbce i klejeniu drewna, dopasowywanie, szlifowanie i składanie w prasach.
W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji na podstawie zgromadzonych dowodów skonkludowały, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego przed złożeniem wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie. Ustaleń tych dokonano na podstawie:
- decyzji Starosty z 22 grudnia 2016 r. nr OS.6224.3.2016, udzielającej pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z instalacji do obróbki drewna m.in. w hali zlokalizowanej na części działek ewid. nr [...] i [...] w C.,
- sporządzonego przez Starostę protokołu oględzin instalacji zakładu Spółki oraz protokołu oględzin obiektów i instalacji technologicznych na terenie zakładu Spółki z 9 stycznia 2024 r. na okoliczność prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji z 22 grudnia 2016 r.
- decyzji Wójta Gminy C. z 23 maja 2019 r. nr OS.6220.5.2017 o środowiskowych uwarunkowaniach,
- zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 31 maja 2019 r. nr WI. 7023.80.2019.LD. dot. uregulowania stanu formalno - prawnego w zakresie wprowadzenia pyłów i gazów do powietrza,
- opracowania z 26 sierpnia 2019 r. wykonanego na potrzeby zmiany pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza dla instalacji do obróbki drewna na terenie obiektów Spółki, sporządzonego przez W.C. – [...],
- decyzji Starosty z 15 stycznia 2020 r. nr OS.6224.3.2016 orzekającej o zmianie decyzji z 22 grudnia 2016 r.
- kopii protokołów kontroli WIOŚ, które odbyły się w latach 2020-2023.
Z treści wszystkich wymienionych dokumentów - co organy opisały w objętych postępowaniem decyzjach - wynika jednoznacznie, że w datach ich sporządzenia na terenie budynku objętego wnioskiem prowadzone były na dużą skalę procesy technologiczne związane z obróbką drewka. Jest to okoliczność bezspornie wynikająca wprost z treści tych dokumentów, a ich wytworzenie było konsekwencją prowadzenia wspomnianej obróbki i zmian w procesach technologicznych, w tym w zakresie wielkości i sposobu emisji gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza w związku z jej prowadzeniem. W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że budynek gospodarczy użytkowany wcześniej jako magazyn płodów rolnych i maszyn rolniczych przestał być użytkowany zgodnie z tym przeznaczeniem przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania na produkcyjno - magazynowy (tj. przed 20 lipca 2021 r.). W budynku gospodarczym zainstalowane zostały urządzenia służące do produkcji płyt meblowych i blatów, jak również odbywał się proces produkcji. Budynek wraz z urządzeniami i instalacjami stanowił całość techniczno - użytkową.
Słusznie też przyjął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie zawarte w decyzji PINB z 11 czerwca 2021 r. nr PINB.5160.1.1.2021 (umarzającej postępowanie w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego zgodnie z przeznaczeniem), że w dniu kontroli był on użytkowany jako magazyn płodów rolnych i sprzętu rolniczego, stoi w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami, wg których obiekt został przystosowany pod względem technologicznym do celów produkcyjnych. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika jednak inny, istotny z punktu widzenia prowadzonego postępowania fakt montażu w budynku urządzeń służących do produkcji blatów, co samo w sobie potwierdza wcześniej wyartykułowaną konkluzję o dokonaniu zmiany sposobu jego użytkowania jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w tej sprawie. W momencie bowiem montażu w budynku linii technologicznej do wspomnianej wyżej produkcji budynek przestał być wykorzystywany jako magazyn płodów rolnych i maszyn rolniczych. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że organ nadzoru budowlanego wydając decyzję z 11 czerwca 2021 r. mógł nie dysponować całością dostępnego obecnie materiału dowodowego, co mogło uzasadniać jego odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy (nie jest ona wiążąca dla organów orzekających w przedmiotowej sprawie, a powyższa decyzja podlega osądowi na równi z pozostałymi dowodami).
Istotna z dowodowego punktu widzenia jest również treść znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kserokopii pozwu o ochronę własności z 31 maja 2021 r., wniesionego przez P.F. przeciwko I. Sp. z o.o Sp. Komandytowa z/s w W. do Sądu Rejonowego w S., w którego treści powód wprost wskazał, że w hali H1 na należącej do niego działce nr ewid. [...] odbywa się produkcja elementów drewnianych.
W kontekście powyższego należy ubocznie także zwrócić uwagę na niekonsekwentne i wzajemnie sprzeczne wyjaśnienia skarżącej Spółki zawarte w uzasadnieniu skargi, w których z jednej strony podnosi brak możliwości korzystania ze spornej hali na cele produkcyjne m.in. ze względu na brak możliwości wywozu towaru przez zablokowaną rampę rozładunkową i wygaszenie produkcji w obszarze objętym przedmiotową sprawą (co pośrednio jednak świadczy o prowadzonej uprzednio działalności produkcyjnej w zmienionym samowolnie sposobie użytkowania budynku gospodarczego), a z drugiej wskazuje na konieczność kupowania gotowych półproduktów od zewnętrznych dostawców (co także wskazuje na prowadzoną działalność produkcyjną z wykorzystaniem tych półproduktów, jako nie pokrywającą się z pierwotnym wykorzystaniem budynku jako magazynu płodów rolnych i maszyn rolniczych).
Zdaniem Sądu, materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony i oceniony w sposób dostatecznie uzasadniający wydanie opisanych rozstrzygnięć przez organ administracji I i II instancji. Ustaleń w sprawie dokonano z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego i z uwzględnieniem zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi odzwierciedlenie poczynionych ustaleń i zawiera elementy wymagane przepisem art. 107 k.p.a. O ile zatem brak dowodów potwierdzających zmianę sposobu użytkowania obiektu przez złożeniem wniosku o taką zmianę wykluczałby wydanie decyzji jaka zapadła w rozpoznawanej sprawie w warunkach braku możliwości przeprowadzenia oględzin, o tyle przy tak obszernie zgromadzonym i jednoznacznym materiale dowodowym, brak tych oględzin (kontroli), do przeprowadzenia których nie dopuścił inwestor 22 czerwca 2023 r., wbrew zarzutom skargi, nie stanowi takiego przeciwskazania. Zaprzeczanie faktom wprost wynikającym z dokumentów urzędowych zgromadzonych w aktach sprawy, a nawet własnym oświadczeniom złożonym w postępowaniach sądowych (pozew) bez podjęcia czynności mogących stanowić przeciwdowody w sprawie, nie tylko nie uwiarygadnia stanowiska strony skarżącej, ale potwierdza, że działania te mogą być podyktowane obawą jednoznacznego uznania, że do zmiany użytkowania doszło przed złożeniem wniosku, a w dalszej perspektywie obawą przed wszczęciem procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 71 aa u.P.b. Zmiana sposobu użytkowania części budynku bez stosownej decyzji łączy się bowiem z koniecznością legalizacji i uiszczenia w związku z tym opłaty legalizacyjnej, o czym mowa w art. 71a u.P.b. Kluczowe w prowadzonym postępowaniu jest zatem ustalenie, że budynek gospodarczy został przystosowany do objętej wnioskiem zmiany użytkowania i do tej zmiany już doszło.
Z art. 71 ust. 4 u.P.b. wynika wprost, że zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i może ona nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Z unormowań prawnych wynika ponadto, że dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 u.P.b.).
Reasumując, skarżący nie udowodnił a przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało, że w budynku gospodarczym objętym wnioskiem nadal znajduje się magazyn płodów rolnych i sprzętu rolniczego.
Uprawnienie wynikające z art. 71 u.P.b. nie może być instrumentem prawnym służącym konwalidowaniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do której doszło przed złożeniem wniosku o dokonanie tej zmiany. Stanowiłoby to nadużycie prawa, niedopuszczalne w demokratycznym państwa prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Zastrzeżenia Sądu w składzie rozpoznającym skargę budzi w opisanych okolicznościach zasadność uchylenia zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu a także projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz umorzenie w tym zakresie postępowania organu I instancji, mimo że Sąd ma świadomość prezentowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska akceptującego takie rozstrzygnięcie; zgodnie m.in. z wyrokiem WSA w Poznaniu z 17 listopada 2023 r. II SA/Po 106/23 - LEX nr 3644826 i WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 1836/19 - LEX nr 2785325, skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 u.P.b.), a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 u.P.b.), zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, albo dokonanie faktycznej zmiany sposobu użytkowania w trakcie trwania postępowania prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 4 u.P.b. powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 listopada 2023 r. II SA/Po 106/23, LEX nr 3644826), o czym prawidłowo orzekł Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Niezależnie jednak od tego, czy w sprawie zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania czy też merytoryczne orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, nie zmienia to zapatrywania, że wniosek skarżącej Spółki dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu – wobec faktycznie dokonanej przed złożeniem wniosku zmiany w tym zakresie – nie mógł zostać uwzględniony.
Bez wpływu na wynik prowadzonego postępowania - jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy - pozostaje także podział objętych zamierzeniem inwestycyjnym działek nr [...] i [...] oraz zmiana ich oznaczenia.
Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd skargę – jako nieuzasadnioną - oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.