II SA/Rz 949/23

II SA/Rz 949/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 919/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-27
III OZ 152/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-16
III OZ 153/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-16
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 39, art. 47
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 89 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi M. C., S. C., A. B., A. D., A. P., A. S., A. K., A. W., B. M., B. K., B. F., D. S., D. W., D. W., E. S., E. L., E. I., J. W., J. B., J. T., K. W., K. K., K. P., Ł. S., M. S., M. K., M. K., M. D., M. T., P. I., P. S., R. M., T. Ż., W. I., W. L., Z. F., Z. K. i Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżących M. C., S. C., A. B., A. D., A. P., A. S., A. K., A. W., B. M., B. K., B. F., D. S., D. W., D. W., E. S., E. L., E. I., J. W., J. B., J. T., K. W., K. K., K. P., Ł. S., M. S., M. K., M. K., M. D., M. T., P. I., P. S., R. M., T. Ż., W. I., W. L., Z. F., Z. K. i Z. W. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącej P. I. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 949/23
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi [...] jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...].
W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.), art. 89 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, dalej: u.P.o.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634, dalej: u.f.p.).
Uchwałę podjęto po uzyskaniu pozytywnej opinii Podkarpackiego Kuratora Oświaty.
Z treści uchwały wynikało, że:
§ 1. Z dniem 31 sierpnia 2023 r. likwiduje się Publiczną Szkołę Podstawową [...] w [....] o strukturze organizacyjnej klasy I-VIII wraz z oddziałem przedszkolnym, z siedzibą w [...], [...].,
§ 2. Uczniom z obwodu likwidowanej Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] zapewnia się możliwość nauki i bezpłatny dowóz do Szkoły Podstawowej [...] w [....].
§ 3. 1. Należności i zobowiązania likwidowanej szkoły przejmuje Gmina [...]. 2. Majątek likwidowanej szkoły pozostaje własnością Gminy [...].
§ 4. Dokumentację likwidowanej szkoły przejmuje organ prowadzący - Gmina [...] z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą należy przekazać Podkarpackiemu Kuratorowi Oświaty.
§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi [...].
§ 6. Nadzór nad wykonaniem uchwały powierza się Komisji Oświaty i Kultury.
§ 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą wymienieni na wstępie skarżący - zaskarżając w całości uchwałę RM w [...] z [...] marca 2023 r. - zarzucili rażące naruszenie:
- art. 89 ust. 1 u.P.o. poprzez przyjęcie, że wszyscy rodzice likwidowanej Szkoły zostali prawidłowo zawiadomieni (podczas gdy zawiadomienia nie spełniały wymogów co do treści, ani nie zostały doręczone w sposób niebudzący wątpliwości co najmniej 25 rodzicom, w tym 11 w ogóle nie zostało zawiadomionych) i w konsekwencji niezawiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji Szkoły we właściwym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji który upłynął 28 lutego 2023 r., co przesądza o bezskuteczności podjętych działań i braku możliwości zlikwidowania placówki;
- naruszenie art. 2, art. 7, art. 70, art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak rzetelnego i przejrzystego uzasadnienia projektu uchwały, bez podania przyczyn likwidacji placówki edukacyjnej, bez umożliwienia czynnego udziału rodziców w procesie likwidacji Szkoły, co w konsekwencji nie pozwala na ocenę uchwały pod względem legalności, zasadności i zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że zgodnie z art. 89 ust. 1 u.P.o., szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis ten ma charakter bezwzględny. Niespełnienie jednego warunku skutkować musi uznaniem, iż uchwała w sposób rażący narusza obowiązujące prawo.
W przedmiotowej sprawie podjęcie uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1 u.P.o., bowiem o zamiarze likwidacji szkoły nie zostali powiadomieni wszyscy rodzice uczniów uczęszczających do likwidowanej placówki. Z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że z obowiązku powiadomienia organ prowadzący wywiązał się w ustawowym terminie, jednakże jest to zapewnienie niezgodne z prawem i rzeczywistym stanem faktycznym.
Z relacji części rodziców wynika, że przesyłki listowne przekazywał posłaniec Urzędu [....], który nie spotkał się ze wszystkimi rodzicami osobiście. Większość rodziców w ogóle nie otrzymała żadnego pisma ani awizo, nie podpisywała zwrotnego potwierdzenia odbioru ani nie odmawiała odbioru przesyłki podczas wizyty posłańca. Korespondencja zawierająca zawiadomienia o likwidacji Szkoły nie została prawidłowo doręczona następującym osobom: [...].
Dla przykładu wskazano, że zdaniem Przewodniczącego RM w [...], D. i A.S. zostali powiadomieni o likwidacji Szkoły 14 listopada 2022 r., albowiem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru istnieje adnotacja, że odmówiono odbioru przesyłki. Jest to niemożliwe i taka korespondencja nigdy nie dotarła do tych adresatów. Osoby te nigdy nie spotkały posłańca Urzędu [...]. Ponadto osobiście nigdy nie odmawiali przyjęcia przesyłki i nie mógł tego również zrobić inny dorosły domownik, ponieważ pod adresem [...] zamieszkują tylko oni i małoletnie dziecko.
Korespondencja zawierająca zawiadomienia o likwidacji szkoły nie dotarła też do B. i R.M., którzy nie otrzymali przesyłki ani nie odmawiali jej odbioru. Podobnie Z.K., M.C., L.E. i W., K.K., J. i M.T., nigdy nie zostali prawidłowo powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły do której uczęszczają ich dzieci.
Z dokumentacji wynika również, że zawiadomienia o likwidacji były doręczane za pośrednictwem drugiego małżonka, ale na zwrotnych potwierdzeniach odbioru brak jest adnotacji, że osoba ta zobowiązała się przekazać informację drugiemu małżonkowi oraz czy dotarła ona do drugiego z nich.
Wątpliwości w prawidłowym zawiadomieniu budzi też doręczenie S. C., który odmówił przyjęcia przesyłki, ale nie miał wiedzy czego ona dotyczyła, ponieważ posłaniec Urzędu [...] nie informował adresata o tym, że jest to zawiadomienie o likwidacji Szkoły.
Wątpliwości budzi skuteczne doręczenie zawiadomień o likwidacji Szkoły 25 rodzicom uczniów uczęszczających do Szkoły. Osoby te również oświadczyły, że nigdy nie otrzymały zawiadomień o likwidacji Szkoły ani nie odmawiały jej przyjęcia, a organ nie poczynił kolejnej próby doręczenia pisma tym osobom. Nie ponowiono też próby doręczenia zawiadomienia osobom które nie były obecne w domu w dniu odmowy, a oświadczenie o odmowie składał inny dorosły domownik. Brak natomiast obecności adresata w miejscu zamieszkania w momencie doręczenia przesyłki wyklucza prawidłowe i skuteczne jej doręczenie. W analizowanej sprawie czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno techniczną, która ma charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne. Warunkuje ona bowiem nie tylko prawidłowość późniejszego aktu likwidacji, ale i wdrożenie dalszej procedury prowadzącej do likwidacji.
Informacja o zamiarze likwidacji powinna być imiennie adresowana do każdego z rodziców i musi doń dotrzeć. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Każdy z rodziców (bądź opiekunów prawnych) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, ma interes w tym, by dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej. Czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły powinna obejmować zarówno informację o przewidywanej likwidacji określonej szkoły w określonym ściśle terminie, jak i o motywach podjęcia uchwały intencyjnej, tj. jakimi względami organ prowadzący kieruje się, przeznaczając daną szkołę do likwidacji - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. I OSK 1822/06.
Informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Doręczenie zawiadomienia może być dokonane np. na zebraniu z rodzicami, a dla celów dowodowych konieczne jest pokwitowanie odbioru zawiadomienia na liście (wyrok NSA z 18 kwietnia 2001 r. SA/Sz 149/01), za pośrednictwem urzędnika gminy bądź pocztą (za każdym razem za potwierdzeniem odbioru). Obowiązek wykazania prawidłowego ustalenia adresów i doręczenia zawiadomienia każdemu z rodziców (opiekunów), właściwemu kuratorowi, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwego dla prowadzenia szkoły (art. 59 ust. 1 u.s.o.) i dopełnienia konsultacji z właściwym organem związków zawodowych (art. 19 ust. 2 u.z.z.) spoczywa na organie samorządu terytorialnego, któremu organ stanowiący powierzył wykonanie uchwały intencyjnej w tej części. Żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (wyrok NSA z 29 maja 2003 r. II SA/Gd 1735/00).
Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły chociażby jednego z rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do niego bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały.
Dodatkowo organ w sposób niedostateczny udowodnił przesłanki likwidacji Szkoły. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że względy finansowe nie mogą mieć decydującego znaczenia dla likwidacji szkoły. W szczególności przeciwko likwidacji szkoły powinny przemawiać znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki, zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd i wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej (wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2009 r. I SA/Wa 1631/08).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały RM w [...] podniosła, że czynnik demograficzny ma decydujące znaczenie, lecz jednocześnie wskazała na skalę wydatkowanych przez Gminę środków. RM nie rozważyła jednak jakie będą tego oszczędności i jaki wzrost wydatków na dowóz uczniów i zapewnienie im opieki w trakcie dowozu oraz oczekiwania na dowóz.
Ponadto RM w ogóle nie przeprowadziła konsultacji społecznych i nie uwzględniła, że Szkoła współpracuje z Niepublicznym Przedszkolem "[...]", które znajduje się w budynku szkoły. Dzieci z przedszkola sukcesywnie przechodzą do szkoły w [...], kontynuując naukę w miejscu, które znają i w którym się dobrze czują. W ostatnich latach zaobserwowano tendencję rozwojową Szkoły, która dzięki przedszkolu oraz ciężkiej pracy nauczycieli ciągle się rozwija i rozbudowuje.
Do placówki przybywają też dzieci spoza obwodu, których RM w ogóle nie wzięła pod uwagę. Warunki lokalowe są bardzo dobre, szkoła posiada duże, odnowione sale dydaktyczne, a w maju 2023 r. rozpoczęto proces termomodernizacji szkoły. W szkole funkcjonuje też świetlica w pełnym wymiarze, od godz. 6 do godz. 16. Szkoła posiada też wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, a nauczanie prowadzone jest na wysokim poziomie, o czym świadczą bardzo dobre wyniki w nauce dzieci oraz liczne udziały w konkursach i zawodach.
Pomimo tego ani przed podjęciem uchwały RM w [...] nr [...] z [...] lutego 2022 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły, ani przed podjęciem zaskarżonej uchwały, RM nie zwróciła się do Związku Nauczycielstwa Polskiego o konsultacje projektów obu tych uchwał. Dopiero po interwencji rodziców uczniów uczęszczających do Szkoły, Związek ten powziął informację o likwidacji placówki i wydał negatywną opinię w sprawie likwidacji Szkoły. Dodatkowo RM zataiła przed kuratorem oświaty fakt nieprawidłowego zawiadomienia rodziców.
W zakresie interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi skarżący wskazali, że skargę na uchwalę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie (art. 101 u.s.g.). Wszystkie dzieci skarżących uczęszczają do szkoły podstawowej objętej zaskarżoną uchwałą o jej likwidacji, zatem ma to wpływ na realizację obowiązku szkolnego przez ich dzieci.
Uchwała godzi w uprawnienia i wprost dotyka interesów prawnych rodziców uczniów, którzy w szkole realizują obowiązek szkolny. W tym zakresie skarżący wywodzą, iż rodzice uczniów jako sprawujący władzę rodzicielską nad dzieckiem mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych.
Dlatego też informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, co potwierdza treść przepisu art 89 ust. 1 u.P.o., która skuteczność podjęcia uchwały obwarowuje wymogiem zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji.
W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązku skutecznego zawiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia (likwidacji) szkoły nie można zastępować czynnościami konkludentnymi, takimi jak: zamieszczenie na stronie internetowej lub tablicy ogłoszeń zawiadomień o zamiarze przekształcenia czy też ustnym bądź pisemnym przekazywaniem tego rodzaju informacji bez poświadczenia faktu otrzymania zawiadomienia przez każdego z rodziców. Uchybienia w zakresie zawiadomienia o zamiarze likwidacji świadczą o istotnej wadliwości uchwały o likwidacji szkoły publicznej.
W odpowiedzi na skargę RM w [...] wniosła o jej oddalenie.
Wskazała, że powiadomienie rodziców może przybrać każdą formę komunikacji, byle tylko w sposób jednoznaczny zakomunikować rodzicom uczniów likwidowanej szkoły o zamiarze takiej likwidacji. Burmistrz [...], jako organ wykonawczy uchwały, pismem z 4 listopada 2022 r. zawiadomił rodziców każdego dziecka uczęszczającego do Szkoły o zamiarze likwidacji placówki z dniem 31 sierpnia 2023 r.
Trudno uznać, że oświadczenia gońca doręczającego zawiadomienia są błędne, jak podnosi się w skardze, bowiem nie ma on żadnego interesu w poświadczaniu nieprawdy. Doręczenia zostały dokonane zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz obowiązującego Zarządzenia Nr [....] Burmistrza [...] z dnia 24 kwietnia 2020 r. w sprawie procedury doręczania korespondencji, przez gońca zatrudnionego w Urzędzie [...]. Ponadto listonosz czy goniec nie zna treści doręczanej korespondencji, nie ma obowiązku informowania o zawartości przesyłki, bo ma ją tylko dostarczyć. Zatem w przypadku pana S.C. nie można mówić o braku doręczenia, bowiem on sam odmówił odbioru przesyłki.
Niezależnie od prawidłowości doręczenia zawiadomień przez gońca, uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji szkoły została podjęta [...] lutego 2022 r. i na tej sesji była obecna grupa rodziców dzieci ze szkoły w [...]. Zatem część z nich, jak chociażby M.C., już tego dnia dowiedziała się o zamiarze likwidacji szkoły. Pozostali rodzice (za wyjątkiem dwóch, o których mowa w dalszej części pisma), którzy są wskazani w skardze, zawiązali inicjatywę uchwałodawczą w sprawie przekazania do prowadzenia w drodze umowy Szkoły Podstawowej w [...], przy czym przekazanie to miałoby nastąpić na rzecz stowarzyszenia. Rodzice ci o zamiarze likwidacji szkoły musieli wiedzieć. W zakresie wiedzy rodziców wskazanych w skardze co do zamiaru likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed planowaną likwidacją, organ zwrócił uwagę na:
- protokół wraz z listą obecności osób uczestniczących w sesji RM w [...] [...] lutego 2022 r.,
- pismo przewodnie Stowarzyszenia [...] w [...] z 18 listopada 2022 r. wraz z listą osób popierających inicjatywę przejęcia Szkoły przez stowarzyszenie,
- wniosek Stowarzyszenia [....] w [...] z 24 listopada 2022 r. (data wpływu 25 listopada 2022 r.) wraz z listą osób popierających wniosek o wstrzymanie procesu likwidacji Szkoły,
- pismo Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej z dnia 5 stycznia 2023 r. wraz z podpisami oraz projektem uchwały,
- pismo uzupełniające Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej z dnia 8 lutego 2023 r. wraz z listą podpisów,
Wykaz osób, które wniosły skargę na uchwałę z zaznaczeniem obecności na sesji oraz złożonych podpisów zawiera załącznik - tabela, stanowiąca integralną część niniejszego pisma. W tabeli nie zaznaczono obecności przy dwóch osobach – rodzicach: 1) M.D., który osobiście otrzymał informację o zamiarze likwidacji szkoły od gońca U., samodzielnie podpisał potwierdzenie odbioru 7 listopada 2022 r. oraz 2) G.F., wymieniona także jako skarżąca. G.F. nie ma interesu prawnego w sprawie, bowiem nie jest rodzicem żadnego z dzieci; uczeń T.F. ma mamę B.F., która osobiście odebrała zawiadomienie i podpisała potwierdzenie odbioru 8 listopada 2022 r. W skardze prawdopodobnie jest błąd w imieniu, bowiem skarga została podpisana przez B.F., a nie przez G.F., która jest wymieniona jako skarżąca.
Ponadto zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły, oprócz obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej opisanej powyżej, odebrała również osobiście 8 listopada 2022 r. E.S. - za siebie i za męża Ł., podczas gdy w skardze wskazują, że nie zostali prawidłowo poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły.
Z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że rodzice uczniów Szkoły już w listopadzie 2022 r. podjęli inicjatywę dotyczącą dalszego jej funkcjonowania, zatem musieli wiedzieć o zamiarze likwidacji tej szkoły. Stowarzyszenie [...] w [....] 25 listopada 2022 r. złożyło wniosek do Przewodniczącego RM w [...] o wstrzymanie procesu likwidacji Szkoły i o przejęcie szkoły od 1 września 2023 r. Ponadto sołtys sołectwa [...] w sprawozdaniu z działalności oświadczył, że uczestniczył w spotkaniach z mieszkańcami tej miejscowości organizowanych przez Zarząd Stowarzyszenia [...] w sprawie dalszych losów Szkoły.
Zaskarżona uchwała została podjęta w prawidłowo przeprowadzonej procedurze, gdzie były brane pod uwagę także głosy rodziców uczniów i Pani Dyrektor. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia wszystkie wymagania uzasadnienia, jest kompletne; skarżący zdaje się kwestionują merytoryczną treść uzasadnienia uchwały, a nie braki formalne uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5); takim aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała RM w [...] z 29 marca 2023 r. nr LXVIII/562/2023 dotycząca likwidacji z dniem 31 sierpnia 2023 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w A.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący są rodzicami uczniów uczęszczających do likwidowanej zaskarżoną uchwałą szkoły, nie zgadzającymi się z wywołującymi takie skutki działaniami RM. Niewątpliwie zatem przysługiwała im legitymacja skargowa w sprawie, gdyż przedmiot uchwały należy postrzegać jako bezpośrednio wiążący się z naruszeniem ich interesu prawnego.
W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Mimo że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że do jej uchwalenia doszło z istotnym naruszeniem przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę jej podjęcia.
Zgodnie ze wskazanym w niej art. 89 ust. 1 u.P.o., szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Z powyższego przepisu wynika dwuetapowość procedury likwidacji szkoły; najpierw podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie właściwa uchwała o likwidacji szkoły. Pierwsza z tych uchwał ma charakter intencyjny, informujący o zamiarze likwidacji szkoły, stanowiąc podstawę do podjęcia związanych z tym działań przez organ prowadzący szkołę. Taka właśnie uchwała wyrażająca zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] (nr [...]) została podjęta przez RM w [...] [...] lutego 2022 r. W jej § 3 zobowiązano i upoważniono Burmistrza [...] do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji tej Szkoły, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze jej likwidacji rodziców uczniów oraz Podkarpackiego Kuratora Oświaty, a także do wystąpienia do tego Kuratora celem uzyskania opinii w sprawie likwidacji szkoły.
Dokonana przez Sąd ocena tych czynności skutkowała uznaniem wadliwości zawiadomień części rodziców dzieci uczęszczających do SP w [....] o zamiarze jej likwidacji, co bezpośrednio przełożyło się na wadliwość zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji tej Szkoły.
Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu, do SP w [...] w roku szkolnym 2022 /2023 uczęszczało 21 uczniów, do których rodziców Burmistrz wystosował – oznaczone datą 4 listopada 2022 r. – indywidualne zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły.
Doręczenia tych zawiadomień – jak wynika z odpowiedzi na skargę - były dokonywane przez zatrudnionego w Urzędzie [...] gońca, stosownie do zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z 24 kwietnia 2020 r., ustalającego procedurę doręczania korespondencji wychodzącej z Urzędu [...] przez gońca /zarządzenie dostępne na oficjalnej stronie internetowej [...] www.[...], w zakładce BIP – Prawo lokalne – Zarządzenia Burmistrza/; na podstawie przywołanego w podstawie prawnej zarządzenia art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2020 r., poz. 256, organ administracji publicznej doręcza pisma m.in. przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
Stosownie do § 7 ust. 1 w/w zarządzenia, korespondencję urzędową goniec doręcza z zachowaniem przepisów właściwych w tym zakresie (Rozdział 8 Doręczenia – Kodeksu postępowania administracyjnego i Rozdział V Doręczenia – Ordynacji podatkowej). M.in. w myśl ust. 2 pkt 2 tego paragrafu, przy doręczaniu korespondencji urzędowej goniec, zgodnie z przepisami właściwymi o których mowa w § 7 ust. 1, egzekwuje od odbierającego potwierdzenie doręczenia pisma, tj., adresat przesyłki wpisuje datę odbioru oraz własnoręcznie podpisuje druk zwrotki (...), przy czym – stosownie do ust. 11 – jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma, goniec nanosi adnotację o odmowie przyjęcia pisma, sam stwierdza datę odmowy oraz zwraca pismo do Urzędu, zgodnie z art. 153 O.p. oraz art. 47 K.p.a.
Na wykazanych 42 rodziców uczniów, organ skutek doręczenia zawiadomień wywiódł z faktu ich odbioru (przez [...]) oraz z odmowy przyjęcia przesyłki zawierającej zawiadomienie (przez [...] – oddzielne zawiadomienia w stosunku do każdego z 2 dzieci, [...]).
Sąd nie neguje możliwości dokonywania przez U. [...] doręczeń przez swoich pracowników (gońca), niemniej dla uznania ich skuteczności musi się to odbywać z zachowaniem wymogów wynikających z przytoczonych wyżej regulacji.
Zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi urzędowe potwierdzenie faktu doręczenia przesyłki zgodnie z danymi na nim umieszczonymi i tylko prawidłowo wypełnione dokument korzysta z domniemania prawdziwości.
Przede wszystkim, zwłaszcza w takiej sprawie jak rozpoznawana, w której skuteczność pewnych czynności uzależniona jest od wprost od prawidłowości zawiadomień, skorzystanie z opisanego trybu dokonywania doręczeń powinno zostać w aktach sprawy należycie udokumentowane i obejmować wskazanie nie tylko podstawy prawnej ku temu (tu zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z 24 kwietnia 2020 r. w sprawie procedury doręczania korespondencji), ale także osoby doręczającej z wyjaśnieniem jej statusu. W niniejszej sprawie - co ma znaczenie zwłaszcza wobec drugiej wyszczególnionej grupy osób kwestionujących przyjętą przez organ skuteczność doręczenia im zawiadomień wywodzoną z faktu odmowy przyjęcia przesyłek – ze zwrotnych potwierdzeń odbioru nie wynika nie tylko osoba doręczającego (nieczytelne podpisy), ale także, czy jest ona pracownikiem organu bądź osobą upoważnioną do doręczania korespondencji. Dopiero w przekazanej do Sądu odpowiedzi na skargę organ jedynie ogólnikowo powołał się na w/w zarządzenie Burmistrza oraz wskazał na dokonywanie w sprawie doręczeń przez gońca zatrudnionego w U.
Powyższe uchybienia same w sobie nie stanowiły jednak przyczyny, z powodu której Sąd zakwestionował skutek doręczenia zawiadomień osobom, które wg organu odmówiły ich przyjęcia. Za takie Sąd nie uznał również samoistnie uchybień popełnionych względem tych osób w adnotacjach zamieszczonych przez doręczającego na zwrotnych potwierdzeniach odbioru w pkt 4 "Adresat odmówił w dniu .... przyjęcia pisma przesłanego pocztą" oraz w pkt 6 "Nie doręczyłem pisma z powodu śmierci adresata, ......... dnia ............"; mając na uwadze przytoczoną wyżej treść § 7 ust. 11 zarządzenia Burmistrza, adekwatnym było dokonanie stosownej adnotacji w pkt 5 zwrotnych potwierdzeń odbioru "Wobec odmowy przyjęcia pisma przez adresata pozostawiłem je w miejscu doręczenia – złożyłem je w Urzędzie (...) w ........ w dniu ............".
O ile w tej sytuacji pewne pozostaje, że pisma co do których podjęto próbę doręczenia nie były przesyłane pocztą ani nie pozostawały w związku ze śmiercią ich adresatów, to w świetle twierdzeń skargi - wskazujących, że u części rodziców nie było żadnego posłańca z Urzędu [...] i w związku z tym nigdy nie odmawiali przyjęcia jakichkolwiek przesyłek - nasuwają one jednak poważne zastrzeżenia co do skuteczności doręczenia im zawiadomień, wynikającej z przyjętej przez organ odmowy ich przyjęcia.
W kontekście twierdzeń skarżących Sąd wiąże to przede wszystkim z zapisami zawartymi w pkt 6 zwrotnych potwierdzeń odbioru, w których czynności braku doręczenia pism (abstrahując od braku ich związku ze śmiercią adresatów) opatrzone zostały wpisami wskazującymi na miejsce i datę ich dokonania. W odniesieniu do "niedoręczenia pisma" każdorazowo jako oznaczenie miejsca dokonywania tej czynności widnieje wpis "N.", co w ewidentny sposób nie pokrywa się z miejscami zamieszkania osób, co do których wywiedziono skutek doręczenia wynikający z rzekomej odmowy ich przyjęcia od gońca (A., J., B., T., R.).
Z rangi, jaką przepis art. 89 ust. 1 u.P.o. przyznaje czynności zawiadomienia rodziców uczniów – stanowiący bezwzględny warunek skuteczności likwidacji szkoły publicznej – nie mogą być w konkretnym przypadku związane żadne wątpliwości i domniemania co do tego, czy oraz gdzie i jaka czynność została faktycznie dokonana.
Sąd w pełni aprobuje wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, przy czym ustawa nie określa formy powiadomienia, ważne jest aby faktycznie miało ono miejsce (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r. III OSK 6372/21 - LEX nr 3419864). W związku z tym za dopuszczalny należy także przyjąć (sygnalizowany przez organ w odpowiedzi na skargę) pogląd, że zawiadomienie o likwidacji, skierowane do rodziców uczniów może być dokonane w dowolnej formie, choć oczywiście powinno ono do nich rzeczywiście dotrzeć i to w przewidzianym w ustawie terminie (np. w formie pisemnej, poprzez powiadomienie na zebraniu, na którym rodzice podpisali listę obecności lub poprzez złożenie przez rodzica oświadczenia, że powyższy fakt jest mu wiadomy) – tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 29 lipca 2022 r. III SA/Łd 359/22 i WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2022 r. - LEX nr 3334099.
W kontekście powyższego należy jednak stwierdzić, że czynności tych – o ile nie można im przypisać waloru zawiadamiającego – nie można stawiać na równi z zawiadomieniem o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.P.o.
W okolicznościach sprawy organ w odpowiedzi na skargę skutek doręczenia zawiadomień wywiódł dodatkowo z obecności części rodziców na sesji RM na której podjęto uchwałę intencyjną o likwidacji Szkoły w [...] oraz z podjęcia inicjatywy w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Stowarzyszeniu (w związku z czym musieli wiedzieć o zamiarze jej likwidacji).
Sąd nie aprobuje tej argumentacji, gdyż po pierwsze, dopiero podjęcie uchwały intencyjnej powoduje powstanie po stronie organu prowadzącego szkołę obowiązku informacyjnego względem rodziców uczniów o zamiarze jej likwidacji, po drugie zaś, zainicjowanie czy udzielenie poparcia dla działań w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Stowarzyszeniu niekoniecznie musi wiązać się z zamiarem jej likwidacji (w tym zakresie uznanie co do istnienia po stronie rodziców wiedzy co do zamiaru likwidacji Szkoły jest wnioskiem zbyt daleko idącym).
Reasumując, naruszenie zawartego w art. 89 ust. 1 u.P.o. prawa części rodziców uczniów do informacji o zamiarze likwidacji Szkoły przez organ prowadzący musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie ich interesu prawnego, a skutku z tym związanego nie da się w okolicznościach sprawy pośrednio wywieść z "działań towarzyszących" procedurze likwidacyjnej.
Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Powyższe prowadzi do wniosku o podjęciu przez RM zaskarżonej uchwały z naruszeniem wskazanej w niej podstawy materialnoprawnej, a to art. art. 89 ust. 1 u.P.o. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących w przypadku wszystkich skarżących uiszczony solidarnie od skargi wpis w kwocie 300 zł, a w przypadku skarżącej P. I. koszty zastępstwa procesowego przez ustanowionego adwokata) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (odpowiednio pkt II i III sentencji wyroku).