II SA/Rz 941/05

II SA/Rz 941/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /sprawozdawca/
Jolanta Ewa Wojtyna
Krystyna Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
art. 11
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji
Uzasadnienie
II SA/Rz 941/05
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...]r.nr [....] zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. - działający z upoważnienia Burmistrza Miasta D. - odmówił M.G. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla D.G.
Jako jej podstawę prawną wskazał art. 6 ust. l, art. 11 ust. 6 oraz art. 24 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz § 2 ust. l i 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 213, poz. 2162) a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)
Z uzasadnienia decyzji wynika, że u M.G. w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Dodatek z tytułu rehabilitacji i kształcenia dziecka niepełnosprawnego został jej przyznany. Przed podjęciem decyzji w sprawie przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu organ zasięgnął opinii Ministerstwa Polityki Społecznej - Departament Świadczeń Socjalnych, gdyż w dniu złożenia wniosku upłynął 30 dniowy termin od utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych uprawniający do przyznania tego świadczenia. Wątpliwości organu zrodził fakt wystawienia w tej sprawie decyzji przez Powiatowy Urząd Pracy w D. w dniu [....]r. z wpisem , że prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu wyczerpania ustawowego okresu jego pobierania utraciła ona w dniu 4 kwietnia 2005r.
W odpowiedzi na pismo Ministerstwo zajęło stanowisko, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania nie przysługuje osobie, jeżeli wniosek o przyznanie dodatku złożyła wnioskodawczyni złożyła po upływie 30 dni od utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W myśl art. 11 ust.6 ustawy oświadczeniach rodzinnych dodatek nie przysługuje osobie, jeżeli wniosek o przyznanie dodatku złożyła po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Wniosek o przyznanie powyższego dodatku został złożony 15 czerwca 2005r., a więc po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ustawodawca nie uwzględnia terminu wystawienia decyzji w tej sprawie. Uregulowanie to wyklucza uwzględnienie wniosku w sprawie - konkluduje organ I instancji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.G. W odwołaniu opisała swoją trudną sytuację materialną i rodzinną oraz wskazała na fakt, że nie z własnej winy dopiero w dniu 15 czerwca 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku. Zakład pracy Z.Ch. "H" zatrudnił ją w dniu 1 marca 2005r. a następnie w dniu 15 kwietnia 2005r. wręczył jej rozwiązanie umowy o pracę z dniem 1 marca 2005r. Zarejestrowała się w Urzędzie Pracy w dniu 29 kwietnia 2005r. i w tym samym dniu zgłosiła się do MOPS. Zakład pracy wyjaśniające pisma do Urzędu Pracy dostarczył jednak dopiero 30 maja 2005r. 11 maja 2005 r. złożyła wniosek do Urzędu Pracy o przywrócenie jej statusu bezrobotnej. 6 czerwca 2005r. tenże statut jej przywrócono i dostała zasiłek wyrównujący jej zasiłek za kwiecień i część marca. W dniu 7 czerwca 2005r. otrzymała decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej ale od 4 kwietnia 2005r. W rzeczywistości utraciła go po dniu 7 czerwca 2005r., ponieważ wtedy otrzymała zasiłek. 8 czerwca 2005r. złożyła wniosek o przyznanie spornego dodatku w MOPS a więc uczyniła to z zachowaniem wymaganego terminu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]r. o Nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując jako jej podstawę prawna art. 138 §1 pkt 3 kpa.
W motywach tej decyzji podniosło, że odwołanie nie może zostać uwzględnione z przyczyn natury formalno-procesowej a postępowanie odwoławcze musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Odwołanie jest z natury swej ponownym żądaniem rozpatrzenia przez organ drugiej instancji sprawy zakończonej nieostateczną decyzją administracyjną. W związku z powyższym organ odwoławczy jest zobligowany do uwzględnienia zmian w stanie faktycznym i prawnym mających miejsce pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a datą rozstrzygania sprawy w drugiej instancji.
Zgodnie z art. 138 § l pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowania odwoławcze. U podstaw takiego rozstrzygnięcia może leżeć m.in. przesłanka, z której wynika bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § l kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może powstać dopiero w czasie trwania postępowania, czyli w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. W sprawie zachodzi tego rodzaju okoliczność. Organ I instancji wydając w dniu [...]r. zaskarżoną odwołaniem decyzję oparł się na obowiązującym wówczas przepisie art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych i na podstawie zawartych tam uregulowań odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dacie wydania decyzji przez Kolegium art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będący materialną podstawą prawną w przedmiotowej sprawie, został uchylony przez ustawodawcę. Zmiana ta została wprowadzona w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej opublikowanej w Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 z mocą obowiązującą od l września 2005 r.
W związku z powyższym brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Z tej też przyczyny postępowanie odwoławcze należy umorzyć.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.G. prosząc o jej pozytywne i przychylne rozpatrzenie.
W jej motywach ponowiła zarzuty odwołania. Podkreśliła, że 1 marca 2005r. podpisała umowę o pracę z Z.CH "H SA w C. Następnie w dniu 15 kwietnia 2005r. rozwiązano z nią tę umowę z dniem 1 marca 2005r. z powodu nieporozumień z autorem projektu, który miała wykonywać, jako główny technolog. Pismo wyjaśniające tę decyzję Zakład wysłał do PUP dopiero 30maja 2005r. Po tym piśmie PUP mógł jej przywrócić utracony w związku z zawarciem umowy o pracę status bezrobotnej. Ona w PUP w D. zarejestrowała się 29 kwietnia 2005r., tj. po otrzymaniu rozwiązania umowy o pracę. Ta rejestracja została cofnięta - po przywróceniu jej statusu osoby bezrobotnej dnia 7 czerwca 2005r.
29 kwietnia 2005r. zgłosiła się do MOPS z wnioskiem o dodatek dla osoby samotnie wychowującej dziecko. Tam powiedziano jej, że uczyniła to z przekroczeniem 30 dniowego terminu. Ona o tym terminie wcześniej nie wiedziała . W PUP złożyła podanie z dnia 11maja 2005r. o przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. 20 maja 2005r. status jej przywrócono a 6 czerwca 2005r wyrównano jej zasiłek. 7 czerwca 2005r. otrzymała z PUP decyzję o utracie statusu. Datę pobierania zasiłku PUP przyjął od stycznia do 4 kwietnia 2005r. Mimo , że nie było w tym jej winy i mimo usprawiedliwiającego pisma PUP nie otrzymała należnego jej świadczenia a Kolegium umorzyło postępowanie, co w jej warunkach, przy chorobach jej i niepełnosprawności syna uważa za niesprawiedliwe. Do skargi dołączyła kserokopie dokumentacji z PUP, zakładu pracy i z MOPS oraz kopię decyzji Kierownika USCw D. o zmianie nazwiska "G." na nazwisko "W".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1).
Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( § 1).
Oznacza to, w przypadku kontroli decyzji administracyjnych obowiązek Sądu zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy decyzja nie jest dotknięta naruszeniem prawa i uchylenia jej, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, jak również obowiązek stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 156 kpa lub innych przepisach.
Poddawszy decyzję zaskarżoną takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że wydano ją z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 §1 pkt 3 kpa). Ta jednak wada decyzji została przez Sąd wzięta pod uwagę z urzędu.
Prawidłowo organ II instancji ustalił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał przepis art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228 poz. 2255, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o ś.r., stanowiący postawę materialno- prawną świadczenia , o które ubiegała się skarżąca M.G., obecnie nosząca nazwisko W.
Przepis ów, przewidujący dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka i jednoczesnej utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, został z dniem 1 września 2005r. uchylony przez art. 27 pkt 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732).
Ustawodawca uchylając go nie ustanowił przepisów przejściowych, normujących sytuację tych podmiotów z których wniosku przed wejściem w życie ustawy zmieniającej toczyły się postępowania o wspomniane świadczenie.
Brak regulacji intertemporalnych nie zawsze oznacza automatyczne działania nowego prawa. Kwestia bowiem, które prawo ma być stosowane w takiej sytuacji (dawne czy nowe) zależy od konkretnej sprawy a w szczególności od charakteru przepisów podlegających zmianie, okoliczności faktycznych sprawy i skutków wyboru jednej z zasad (stosowania nowej lub dawnej ustawy). Te okoliczności winny brać pod uwagę organy stosujące prawo, które winny dokonać ich oceny w świetle zasad zaufania obywateli do organów państwa, ochrony praw nabytych i nieretroakcji, wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji R.P) – patrz: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 I OPS 1/06 ONSA i WSA Nr 3/2006, poz. 71.
Wybór jednej z zasad (stosowanie nowego lub dawnego prawa) winien być uzasadniony rozważaniami organu zawartymi w decyzji w takiej właśnie sytuacji prawnej wydanej.
Organ II instancji zastosował nowe prawo (zasada bezpośredniego działania nowego prawa), uzasadniając to wyłącznie powołaniem się na kompetencję orzeczniczą organu II instancji, obejmującą nie tylko kontrolę zasadności zarzutów odwołania ale przede wszystkim obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Taki zakres kompetencji podług organu obliguje go do orzekania przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji odwoławczej.
Brak szerszych rozważań związanych ze skutkami nie uregulowania w ustawie zmieniającej ustawę o ś.r. problemów intertemporalnych nie oznacza jednak wadliwości stanowiska organu II instancji w tej kwestii. O słuszności wyboru przezeń zasady stosowania nowego prawa przesądza bowiem fakt, że już w dniu 18 maja 2005 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. K 16/04 OTK- A 2005/5/51 stwierdził, iż między innymi przepis art. 11 ustawy o ś.r. jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust 1 i 71 ust. 1 konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Trybunał postanowił przy tym, że przepis ten i inne uznane tymże wyrokiem przepisy ustawy o ś.r. za niezgodne z Konstytucja i Konwencją tracą moc z dniem 11 grudnia 2005r.
W wyroku tym Trybunał stwierdził także, że takie określenie utraty mocy obowiązującej tych przepisów nie wyklucza wcześniejszej utraty tejże mocy, przeciwnie za pożądane uznał, by stan niekonstytucyjności został przez ustawodawcę usunięty przed upływem terminu oznaczonego w wyroku. Jeżeli tak się stanie - wywodzi dalej Trybunał - to organy administracji i sądy mają obowiązek stosowania przepisów uznanych za niekonstytucyjne z odroczonym terminem utraty mocy - do czasu, kiedy moc owa utracą (w terminie wcześniejszym określonym przez ustawodawcę).
Skoro w przypadku ustawy o ś.r. ustawodawca wybrał wcześniejszą utratę mocy przepisu art. 11 ( w stosunku do określonej w wyroku), bez ustanowienia przepisów przejściowych, to przy stwierdzonej niekonstytucyjności tego przepisu wykluczona była możliwość przyjęcia zasady stosowania dawnego prawa w sprawach jak niniejsza – t.j. w sytuacji, gdy decyzja I instancji zapadła pod rządami dawnego prawa , zaś decyzja II instancji pod rządami nowego prawa.
I choć trudno argumentom skarżącej dotyczącym braku zawinienia w niedotrzymaniu trzydziestodniowego terminu zgłoszenia wniosku odmówić racji, zwłaszcza gdy zważy się cel, jakiemu termin ów miał służyć, a także cel przewidzianego art. 11 świadczenia, to okoliczności podniesione przez Sąd, w tym niekonstytucyjność tego przepisu wykluczają odstępstwo od zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa.
Ta jednak ocena Sądu nie oznacza , że decyzja zaskarżona odpowiada prawu.
Utrata mocy przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej przed wydaniem decyzji odwoławczej nie skutkuje - jak przyjęto w zaskarżonej decyzji - bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego.
Postępowanie odwoławcze staje się bowiem bezprzedmiotowe w przypadku cofnięcia odwołania lub gdy decyzja organu I instancji nie dotyczy praw lub obowiązków wnoszącego odwołanie (brak przymiotu strony w znaczeniu materialno-prawnym) – patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 1999r. ISA 980/99 komputerowy zbiór orzecznictwa "LEX" nr 48565, uchwała NSA z 5 lipca 1999 OPS 16/98 ONSA 1999/4/119).
W sytuacji natomiast, gdy odpadła materialnoprawna podstawa orzekania o przedmiocie postępowania, organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchyliwszy zaskarżoną odwołaniem decyzję umorzyć postępowanie I instancji. W takim bowiem przypadku organ odwoławczy umarza postępowanie będące w toku, które stało się bezprzedmiotowe w całości. Wcześniejsze uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej sprawia, że postępowanie przed organem I instancji nie jest zakończone a skoro na skutek zmiany prawa odpadła podstawa działania organu I instancji, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
Postępując inaczej i umarzając tylko pewien (odwoławczy) etap postępowania organ II instancji rażąco naruszył art. 138 §1 pkt 3 kpa ( patrz; wyrok SN z dnia 7 maja 2002r, III RN 59/01 OSNP 2003/3/56, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1985 II SA 1585/84 ONSA z 1985 Nr 1, poz. 2).
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a.
W postępowaniu ponownym organ rozstrzygnie sprawę przy uwzględnieniu poglądów prawnych wyrażonych w niniejszym wyroku.