II SA/Rz 931/06

II SA/Rz 931/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 16 par.1, art. 28, art. 127 par. 1, art. 129 par. 2, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala -
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2005r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, rozbudowie i przebudowie budynku inwentarsko-składowego, szczelnego zbiornika na gnojówkę o pojemności l00m3, silosu na kiszonkę o wymiarach 7x15m, wys. 4,5m, płyty gnojowej -100m2, oraz garażu i wiaty na sprzęt, na działce nr 652/2 położonej w miejscowości N. - stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Jako jego podstawę prawną wskazało 17 pkt l oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami).
W uzasadnieniu postanowienia podniosło, że przywołaną wyżej decyzją, Wójt Gminy [...] ustalił, na wniosek E. M., sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja ta została doręczona osobom wyszczególnionym w jej rozdzielniku. Żadna z tych osób nie skorzystała z prawa wniesienia odwołania i decyzja Wójta Gminy stała się w dniu 17 stycznia 2006r. ostateczna.
Nie została ona doręczona M. P. po jej wydaniu, a więc w grudniu 2005r. , czy też w styczniu 2006 r. Kserokopię tej decyzji wydano M. P. 21 lipca 2006r. a więc już po jej uprawomocnieniu.
M. P. wniosła od niej odwołanie domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzuciła pogwałcenie art. 1 Protokołu nr 1 o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Rady Europy, art. 17 ust. 1 i art. 37 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § l, 61 § 4, 75, 77 § l, 2 i 3, art. 78 § l i 2, 109 § l kpa, poprzez stronniczość Wójta Gminy [...].
W motywach odwołania podniosła, że wcześniej toczyła się sprawa zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 205r. nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2005r. i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. O ponownym jej rozpoczęciu nie została zawiadomiona, nie powiadomiono jej też o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i nie doręczono decyzji organu I instancji. Jej kserokopię na jej żądanie wydano jej w dniu 21 lipca 2006r.
Organ II instancji podejmując postanowienie o niedopuszczalności tegoż odwołania przedstawił następująca argumentację:
Stosownie do treści przepisu art. 127 § l Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Ze środka zaskarżenia decyzji, w postaci odwołania, można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy jest dopuszczalny z ustawy, 2) został wniesiony w określonym czasie, 3) został wniesiony przez legitymowaną do tego osobę.
Wniesienie odwołania przez osobę, której decyzji nie doręczono i od decyzji, która jest już decyzją ostateczną, czyni odwołanie niedopuszczalnym, a organ odwoławczy jest zobligowany wydać postanowienie, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzające niedopuszczalność tegoż odwołania.
Taka sytuacja zaistniała w sprawie. Wydanie z akt sprawy kserokopii decyzji, nie jest równoznaczne z doręczeniem decyzji i nie daje legitymacji do skorzystania z pouczenia zawartego w tej decyzji odnośnie prawa odwołania.
Osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że ma w danej sprawie interes prawny, może natomiast domagać się od organu, który decyzję wydał, wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. P. domagając się jego zmiany i nakazania SKO rozpatrzenia jej odwołania. Postanowieniu zarzuciła pogwałcenie art. 129 w zw. z art. 109 §1 i 28 kpa, art. 78 Konstytucji R.P. art. 13 Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 7 ust. 3 a.b.c. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ i art. 47 akapit 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że bierze udział w tym postępowaniu od 14 lutego 2005r. na dowód czego wymieniła szereg decyzji i postanowień "urzędu Gminy [...]", Wojewody [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] pochodzących z dat przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dotyczącego inwestycji wymienionej w opisywanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005r. a także fakt ustnego ogłoszenia jej tej decyzji i doręczenia jej kserokopii w dniu 21 lipca 2006r. Oznacza to , że jest stroną tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Jest ona sprawowana, co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1).
Zgodnie z art. 145 § 1 -3 tej ustawy Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi, że jest ona (ono) dotknięte naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( pkt 1 lit. a), naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( pkt 1 lit.b), bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 1 lit.c), jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa ( nieważność decyzji, ewentualnie postanowienia) lub w innych przepisach (art. 145 ust. 2 i 3)
Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontrol, Sąd doszedł do wniosku , że nie narusza ono prawa w sposób opisany wyżej.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzja , od której odwołanie wniosła skarżąca została wydana w postępowaniu wszczętym wnioskiem E. M. z dnia 12 października 2005r.
O jego wszczęciu zawiadomiono wnioskodawcę, M. i E. K., G. i Z. K. oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich pismem z dnia 10 listopada 2005r. Im też doręczono decyzję z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, rozbudowie i przebudowie budynku inwentarsko-składowego, szczelnego zbiornika na gnojówkę o pojemności l00m3, silosu na kiszonkę o wymiarach 7x15m, wys. 4,5m, płyty gnojowej -100m2, oraz garażu i wiaty na sprzęt, na działce nr 652/2 położonej w miejscowości N.
Podmioty te otrzymały decyzję w dniu 2 stycznia 2006r. Nie złożyły one od niej odwołania. Oznacza to, jak zasadnie stwierdzono w postanowieniu, że stała się ona ostateczna i prawomocna z dniem 17 stycznia 2006r.
Z dołączonych do wniosku : mapy ewidencyjnej i wypisu uproszczonego z rejestru gruntów wynika , że działka na której usytuowana ma być inwestycja objęta opisaną decyzją graniczy z działką nr 34/6, co do której w tymże wypisie wpisane jest nazwisko i imię skarżącej bez wskazania rodzaju uprawnień do tej działki . Okoliczność ta wskazuje, że skarżącej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją mógłby przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa o ile okazałoby się, że decyzja ta mogłaby wpływać na jej uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa.
W sprawie jest niesporne, że skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, jak również że nie doręczono jej decyzji w tym samym czasie co pozostałym stronom. Przyczyna takiego stanu rzeczy pozostaje poza rozważaniami Sądu , który ograniczony jest przedmiotem sprawy (dopuszczalność odwołania).
Ustalony przez organ i znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy stan faktyczny uzasadnia konstatację, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną odwołaniem decyzją. Organ I instancji wydał jej wprawdzie na jej żądanie kopię tej decyzji w dniu 21 lipca 2006r., jednak tego faktu nie można utożsamiać z ustnym ogłoszeniem decyzji przewidzianym w art. 109§2 kpa , bowiem taka forma doręczenia jest możliwa jedynie w warunkach ustanowionych w art. 14 §2 kpa, dla decyzji ustnych. W sprawie została wydana decyzja na piśmie, która w dacie wydania skarżącej jej kserokopii była już decyzją ostateczną i prawomocną. Od takiej zaś decyzji nie służy odwołanie.
Zgodnie bowiem z art. 129 kpa odwołanie od decyzji wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu , który wydał zaskarżona decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia, chyba , że inny termin przewidują przepisy szczególne. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miała status strony tego postępowania . Po upływie tego terminu strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Tylko taka droga zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania zagwarantowanej art. 15 kpa. Nie jest natomiast dopuszczalne przywrócenie w tych okolicznościach tej stronie terminu do wniesienia odwołania i rozpatrzenie odwołania przez organ odwoławczy, bowiem oznaczałoby to, że decyzja tego organu jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa; por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 1997 r., IV SA 703/97: "Odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a... .........). Stanowisko takie prezentowane jest w doktrynie prawa administracyjnego, patrz; B. Adamiak , J. Borkowski - Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck – W- wa 2000 str. 516. Podobnie G. Łaszczyca - Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Zakamycze 2005, M. Jaśkowska A. Wróbel – Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Zakmycze 2005 a także w orzecznictwie patrz: wyrok WSA z 13.10.2005 ISA/Wa 1606/04 System Komputerowy Orzecznictwa "LEX" nr 191505)
Odwołanie skarżącej (bez daty) zostało złożone w organie I instancji w dniu 25 lipca 2005r., co w świetle ustaleń organu i Sądu oraz przytoczonych wywodów oznacza, że wniesiono je do decyzji ostatecznej.
Od decyzji takiej odwołanie jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z zasadą stabilizacji decyzji ostatecznych ustanowioną w art. 16 § §1 kpa - decyzje ostateczne mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tryby weryfikacji decyzji ostatecznych ( wznowienie postępowania , uchylenie lub zmiana , stwierdzenie nieważności, wywłaszczenie prawa) uregulowane są w przepisach art.145 do 163 kpa.
Ustalenie , iż odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych obliguje organ do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa stwierdzającego jego niedopuszczalność. Takie też postanowienie wydał w sprawie organ.
Przed wydaniem takiego postanowienia - w sytuacji , która wystąpiła w sprawie - winien on zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie , czy jej pismo zatytułowane "Odwołanie", stanowi istotnie odwołanie a nie wniosek o wznowienie postępowania, zastrzegając, w przypadku braku odpowiedzi rygor uznania go za odwołanie. Organ tego nie uczynił. To jednak to naruszenie art. 9 kpa, ustanawiającego zasadę informacji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie był bowiem - bez wyczerpania wskazanej wyżej procedury - władny do wydania postanowienia o uznaniu się niewłaściwym w sprawie i przekazania "odwołania" organowi właściwemu do wznowienia postępowania choćby z tej przyczyny , że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa jest możliwe wyłącznie na wniosek strony.
Skarżąca nazwała swoje pismo "Odwołanie". Jego treść i zarzuty nim zawarte nie nasuwają w zasadzie wątpliwości , że jej intencją było potraktowanie go jako odwołania. Stanowisko to podtrzymała w skardze, mimo iż w zaskarżonym postanowieniu organ wskazał jej na możliwość skorzystania z drogi wznowieniowej. Skarżąca o tym trybie wzruszenia decyzji wiedziała zresztą już wcześniej, pouczona pismem z dnia 19 lipca 2006r pochodzącym od Wojewody [...], co wynika z postanowienia tego organu z dnia [...] września 2006r. nr [...] (k. 59 akt organu I instancji). Okoliczności te - przy uwzględnieniu faktu, że odwołanie złożyła w dacie, w której minął 1miesieczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczony w sposób wskazany w art. 148 §2 kpa - uzasadniają ocenę, że nie zastosowanie przez organ procedury wyjaśnienia charakteru odwołania stwarzającej możliwość przekazania go jako wniosku o wznowienie postępowania organowi właściwemu nie może być uznane za naruszenie prawa stwarzające podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienie w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1lit. c, bowiem nawet (zależne od woli skarżącej) przekazanie odwołania, jako wniosku spóźnionego wymagałoby dla jego skuteczności złożenia przez nią dodatkowego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek taki łącznie z wnioskiem o wznowienie skarżąca mogła złożyć korzystając z pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, nawet jeśli nie złożyła go w terminie korzystając z pouczenia Wojewody [...].
Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji RP a także aktów prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Art.78 Konstytucji RP statuuje prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji I instancji. Art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela ustanawia uprawnienie do skutecznego środka odwoławczego dla każdego, czyje prawa zostały naruszone, także wówczas gdy naruszenia tego dokonały osoby wykonujące swe funkcje urzędowe. Art. 7 Załącznika do Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych zakazuje stosowania tortur , okrutnego traktowania i poddawania bez zgody doświadczeniom naukowym i lekarskim, zaś art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej dozwala na ograniczenie praw podlegających ochronie, w tym wyrażonego w art. 7 prawa do skutecznego środka ochrony swoich praw - tylko na podstawie przepisu władzy ustawodawczej i przy zachowaniu zasady proporcjonalności. Pomijając przepis dotyczący tortur, jako nie mający ze sprawą związku, zauważyć wypadnie, że wynikające z nich uprawnienia są zapisane w kpa i realizowane na przewidzianych w nim zasadach. Zasady te nie pozostają one w sprzeczności z tymi przepisami, jako że prawo do środka odwoławczego gwarantuje art. 127 kpa na zasadach określonych w art. 129. W przypadku nie zachowania trybu w nim określonego bez winy strony, znajduje zastosowanie tryb wznowienia postępowania, który zapewnia stronie niezasadnie pominiętej przez organ ponowne rozpatrzenie sprawy co do meritum, o ile zachowane zostaną terminy ustanowione przepisem art. 148 i 146 kpa.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.