II SA/Rz 930/23

II SA/Rz 930/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr N-I.7581.2.6.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi BZ (dalej: "Skarżącej") jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 3 kwietnia 2023 r. nr N-I.7581.2.6.2023, wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 12 września 2022 r. Skarżąca zwróciła się do [...] o zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2006 r. nr [...], poprzez zwrot wywłaszczonej działki nr [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że żądanie opiera na treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.".
Postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. nr N-1.7581.2.1.2023 Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, wskazując jednocześnie jako organ właściwy do jej załatwienia Starostę [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji").
Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 155 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr: [...].
Organ I instancji podniósł, że skoro wniosek Skarżącej jest w istocie wnioskiem o zwrot nieruchomości, to z uwagi na upływ ponad 30 lat od daty wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku o zwrot, roszczenie wygasło. Okoliczność ta wyklucza prawną możliwość wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Tym bardziej, że zmiana ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w zakresie wnioskowanym przez Skarżącą, byłaby w istocie obejściem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", gdyż umożliwiałaby dochodzenie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości po upływie 20 lat od daty wywłaszczenia.
We wniesionym zażaleniu Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu błędne przyjęcie, że w opisywanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka czasowa, określona w art. 136 ust. 7 u.g.n. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Starosty [...] i ponowne rozpoznanie sprawy.
Postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r. nr N-I.7581.2.6.2023 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 136 ust. 7 u.g.n., uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot. Z akt sprawy wynika, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 6 grudnia 1991 r., Rep. [...], [...] zbyła na rzecz Gminy Miasto [...] działkę [...] (powstałą z podziału działki nr [...], odpowiadającą aktualnie działkom nr: [...]).
W opisywanej sprawie roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło, z uwagi na okoliczność upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku przez spadkobierczynię [...] - jak słusznie zauważył Organ I instancji - o zwrot nieruchomości, a nie wniosku o zmianę treści decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewody, trafnie Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu spornej nieruchomości, bowiem finalnie uznać należy, że dyspozycję zawartą w treści art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, która stanowi uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania. Termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi bezsprzecznie termin prawa materialnego, co oznacza, że niepodjęcie przez byłego właściciela czy jego spadkobiercę, czynności zmierzających do odzyskania prawa własności nieruchomości w terminie określonym przepisem prawa, powoduje przedawnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA), BZ wniosła o poddanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że z wnioskiem z 16 stycznia 2006 r. [...] zwróciła się o zwrot nieruchomości oznaczanej obecnie jako działki nr [...]. Decyzją z 7 sierpnia 2006 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni działki nr [...] i jednocześnie odmówił zwrotu pozostałych nieruchomości. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie żądanie zwrotu nieruchomości zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. Tym bardziej, że ani Skarżąca, ani jej matka nie zostały skutecznie poinformowane o treści ww. regulacji oraz wygaśnięciu prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga, jako oczywiście niezasadna została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a..
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Zaskarżone do WSA postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 i 2 K.p.a. W myśl tej regulacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na to postanowienie służy w myśl art. 61a § 2 K.p.a. zażalenie.
Sąd w całości podziela stanowisko Organów obu instancji o konieczności zastosowania wobec żądania skarżącej strony przytoczonej wyżej regulacji, o czym decydują przyczyny w nich podane jak również dostrzeżone przez Sąd z urzędu.
Skarżąca strona domagała się uruchomienia jednego z postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach K.p.a. W treści swego wniosku z dnia 12 września 2022 r. zażądała bowiem jako jedyny spadkobierca swej matki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu działki o nr [...], czyli decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...], w zakresie jej pkt I. Wskazana tam działka o nr [...] ha stanowiąca własność Gminy Miasto [...] według niekwestionowanego stanu faktycznego, odpowiada dziś działce o nr [...]. Kluczowe jest tu ustalenia, iż w podstawie prawnej swego żądania strona skarżąca wskazała na art. 154 § 1 K.p.a., stwierdzając że za przyznaniem jej prawa do zwrotu nieruchomości przemawiają wskazane tam przesłanki. Warto więc przypomnieć, iż w świetle tej regulacji decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tym samym strona w swym piśmie wprost wskazała tryb w jakim kwestionuje ona ostateczną decyzję administracyjną, przesądzając tym samym o przedmiocie postępowania, którego wszczęcia się domagała. Decyzja Starosty w zakresie pkt. I. jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.
Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze ugruntowane jest stanowisko o niedopuszczalności obejmowania trybami nadzwyczajnymi z art. 154 jak i art. 155 K.p.a. decyzji związanych. Na podstawie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. to, czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2017 r., s.1108). W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. I OSK 815/05, LEX nr 217423, z 22 października 2019 r., sygn. II OSK 3001/18, LEX nr 2783609.). Zasadnie zatem podkreśla się, że art. 154 K.p.a. tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 154 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. I GSK 1191/18, LEX nr 2656566 oraz z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2115/15, LEX nr 2316006).
Decyzja administracyjna o odmowie zwrotu nieruchomości nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, czyli takich rozstrzygnięć które są wydawane w oparciu o wypływający z przepisów prawa materialnego luz decyzyjny. Potwierdza to choćby pobieżna analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego, gdzie w pełni zasadnie podkreśla się, że decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przykład tzw. związane w tym sensie, iż możliwość uwzględnienia roszczenia o zwrot istnieje wyłącznie w sytuacji ścisłego spełnienia warunków, przewidzianych prawem a zatem zaistnienia pozytywnych przesłanek zwrotu (z art. 136 i 137 u.g.n.), przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych (z art. 229 u.g.n.). Organy administracji publicznej nie mają możliwości - bez narażenia się na zarzut działania bezprawnego orzec o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn, niż wskazane w przepisach prawa, co wyłącza możliwość zwrócenia nieruchomości na zasadzie słuszności (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 marca 2023 r., sygn. II SA/Rz 1024/22, LEX nr 3558481, wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2021 r., II SA/Łd 460/20, LEX nr 3283637.). Odmowa zwrotu nieruchomości w istocie sprowadza się do tego, iż żądający zwrotu nieruchomości otrzymać jej nie może (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2044/16, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 383/08).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt ocenianej sprawy stwierdzić wypadało, że wniosek Skarżącej o zmianę decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości oparty na art. 154 § 1 K.p.a. nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwagi na związany charakter tego rozstrzygnięcia.
O prawidłowości skontrolowanego postanowienia przesądzają także powody ujawnione w treści jego uzasadnienia. Słusznie Wojewoda wywodzi, że rozpoznanie zgłoszonego żądania – zakładając jego dopuszczalność – prowadziłoby do badania realizacji uprawnienia, które na skutek upływu czasu określonego w przepisach wygasło. Organ trafnie przytacza treść art. 136 ust. 7 u.g.n., który ogranicza uprawnienia do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej konstrukcja wygaśnięcia uprawnienia, która ziszcza się po upływie 20 lat licząc od dnia, w którym decyzja stała ostateczna. Nie stanowi kwestii fakt zbycia nieruchomości na rzecz Gminy Miasto [...] dnia 6 grudnia 1991 r. Tym samym, wniosek zwrotowy Skarżącej został złożony w czasie kiedy uprawnienie z art. 136 ust. 1 u.g.n. bezpowrotnie wygasło.
Skarżąca odwołując się do powyższych regulacji, podnosi fakt zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości przez jej matkę dnia 16 stycznia 2006 r., co ma stanowić przejaw wymaganej dla trwania uprawnienia zwrotowego aktywności strony. Jednakże trzeba zauważyć, iż wniosek Jej poprzednika prawnego został ostatecznie załatwiony przez Organ na mocy kwestionowanej ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu działki nr [...]. Wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spowodowało zamknięcie sprawy. Innymi słowy, sprawa realizacji roszczenia o zwrotu nieruchomości przestała być sprawą w toku. Zatem skarżąca Strona nie może swego wniosku złożonego z uchybieniem terminu realizacji uprawnienia opierać na fakcie aktywności procesowej swego poprzednika prawnego. Skarżąca musi uwzględnić, że poprzednio zgłoszone uprawnienie zostało załatwione, zatem jej żądania nie mogą być traktowane jako kontynuacja zainicjowanego lecz zakończonego procesu.
Warto też dodać, iż w wyniku wydania przez Starostę ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu powstał stan zawiłości sprawy (lis pendens), który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie z uwagi na zakaz płynący z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W świetle tej regulacji jako nieważną należy traktować decyzję, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Wyłącznie teoretycznie w czasie wyznaczonym mocą art. 137 ust. 7 u.g.n. istniała ewentualność wszczęcia postępowania o zwrot w/w działki, pod warunkiem braku tożsamości sprawy (np.: zmiany stanu faktycznego). Jednak dla dopuszczalności wszczęcia postępowania przedmiotowy wniosek należało złożyć w czasie gdy uprawnienie do zwrotu istniało, czyli w terminie 20 lat licząc od dnia, w którym wydano decyzję o wywłaszczeniu. Upływ tego terminu ostatecznie wyeliminował potencjalną ewentualność ponowienia wniosku o zwrot nieruchomości. Dlatego rozstrzygnięcia Organów w tej sprawie odpowiadają prawu, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 7 u.g.n.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.