II SA/Rz 920/24

II SA/Rz 920/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Maria Mikolik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2024 r. nr OA.7721.22.6.2024 w przedmiocie nakazu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr PINB.5160.4.10.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. S. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 14 czerwca 2024 r. nr OA.7721.22.6.2024, w przedmiocie nakazu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), zawiadomieniem z 28 października 2021r. nr [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, na działce nr [...].
Postanowieniem z 20 grudnia 2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b." wstrzymał BZ i PZ budowę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej na działce nr [...]. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Postanowieniem z 9 marca 2022r. nr OA.7722.22.1.2022, działając na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzja z 25 sierpnia 2022r. nr OA.7721.22.7.2022 uchylił decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2022r. nr PINB.5160.4.10.2021 nakazującej inwestorom na podstawie art. 66 u.p.b. wykonanie określonych robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Postanowieniem z [...] listopada 2022r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.p.b. wstrzymał inwestorom budowę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wym. 4,36 m x 6,14 m na działce nr [...].
Sprawa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z 7 listopada 2023 r., II SA/Rz 889/23 uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie i utrzymaną z 6 kwietnia 2023r. nr OA.7721.22.12.22 i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w [...] z [...] listopada 2022r. nr [...] zobowiązującą inwestorów do wykonania określonych czynności na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Sąd zgodził się z organami, że działka nr [...] spełnia funkcję działki siedliskowej. Znajduje się na niej budynek mieszkalny, a skarżąca posiada gospodarstwo rolne i prowadzi produkcję rolną, w związku z czym przedmiotowy budynek gospodarczy może pełnić funkcję uzupełniającej zabudowy zagrodowej w ramach siedliska. Sąd za nieudowodnione uznał natomiast przyjęcie, że poddany kontroli budynek, to budynek parterowy. W ocenie Sądu, w sposób jednoznaczny, niewyjaśniono kwestii kwalifikacji robót budowlanych, czy doszło do wykonania antresoli, czy kondygnacji w kontekście spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) "u.p.b."
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 24 kwietnia 2024 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nakazał BZ i PZ jako właścicielom budynku gospodarczego o wymiarach 6,14 m x 4,36 m, wybudowanego na działce nr [...], wykonanie w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r., ściany wschodniej budynku jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez:
– wysunięcie ściany wschodniej ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m lub zastosowanie wzdłuż ściany oddzielenia przeciwpożarowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, bezpośrednio pod pokryciem, przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia;
– wysunięcie w/w ściany wschodniej oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 30 cm poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60.
Organ wskazał, że roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zaleceniami przedłożonej Analizy Stanu Bezpieczeństwa Pożarowego Budynku Gospodarczego, a nadzór nad wykonywaniem robót należy powierzyć osobie posiadającej wymagane przygotowanie zawodowe.
Po rozpatrzeniu odwołania AS (dalej: "skarżąca"), Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 14 czerwca 2024 r. nr OA.7721.22.6.2024 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organy wskazały, że w lipcu 2021 r. BZ zgłosiła zamiar wykonania remontu budynku gospodarczego o wymiarach 4,78 m x 4,33 m na działce nr [...]. W miejsce zgłoszonego remontu, BZ i BZ zrealizowali nowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,36 m x 6,14 m oraz wysokości od 4,86 do 5,73 m. Obiekt usytuowany w zróżnicowanych odległościach od granicy działki od 0,25 m do 0,48 m. Budynek został posadowiony na punktowo wykonanych w ziemi stopach fundamentowych z dachem jednospadowym ze spadem w kierunku południowym, pokryty blachą trapezową, bez instalacji wewnętrznych oraz przyłączy. Inwestorzy w budynku wykonali instalację fotowoltaiczną (15 szt. paneli na dachu budynku). Ustalono ponadto, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i przedmiotowym budynkiem gospodarczym.
Stosując się do zaleceń Sądu, PINB przeprowadził 6 marca 2024 r. rozprawę administracyjną w terenie, której celem ustalenia ilości kondygnacji w kontrolowanym obiekcie Stwierdzono, że na elewacji północnej budynku w górnej części, tj. od górnej ramy okna do połaci przymocowano brakujące deski (poziomo), które stanowią tzw. oszalowanie budynku, na elewacji budynku przymocowano wkrętami deski wokół otworów okiennych i w dwóch narożnikach zewnętrznych budynku, tj. od strony północno-zachodniej i południowo-wschodniej oraz na elewacji południowej cztery deski pionowo pod otworem okiennym i nad otworem okiennym. Nad drzwiami wejściowymi do budynku znajduje się lampa. Wewnątrz budynku na belkach istniejących 2,41 m nad podłogą w części wschodniej są ułożone deski, na których złożono wełna mineralna, a przy ścianie północnej położone są deski. Pozostała część była odkryta, nie było ułożonych desek co wskazywałoby, że jest to w chwili obecnej prowizoryczny strop oddzielający parter od wyższej kondygnacji. W budynku na konstrukcji ścian zewnętrznych zamontowano gniazda, włączniki i przewody elektryczne. W dniu rozprawy administracyjnej w budynku znajdowały się dwa rowery, taczka, stare meble, drabiny, skrzynki z narzędziami, dwa zamrażalniki, opony, narzędzia i stare piece c.o. złożone w pudelku itp. oraz lampa oświetleniowa prowizorycznie przymocowana do jednej z belek znajdującej się nad podłogą. Obecny podczas rozprawy administracyjnej PZ oświadczył, że nad belkami drewnianymi znajdującymi się 2,41 m od podłogi nie będzie kolejnego pomieszczenia. Deski ułożone zostały na tych belkach tymczasowo, aby mógł swobodnie wykończyć budynek od wewnątrz. Wełna mineralna znajdująca się na tych belkach została częściowo przeniesiona z podłogi. Oświadczył ponadto, że budynek jest i będzie parterowy.
Organy podniosły, że mając na uwadze definicję kondygnacji z § 3 pkt 16 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej: "rozporządzenie" oraz oświadczenie PZ należało stwierdzić, w sprawie mamy do czynienia z realizacją budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego. Zdaniem organów, budynek jest jednokondygnacyjny, lecz nie wyklucza to, że może znajdować się w nim antresola. Taki charakter może mieć istniejąca przestrzeń od ułożonych legarów do dachu pod warunkiem, że nie zostanie wykonany w miejsce legarów pełny strop, odgradzający dwie przestrzenie (pomieszczenia) od siebie. Brak jest podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora co do zamierzenia inwestycyjnego. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym inwestor ma prawo do budowy budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego i taki właśnie charakter wybudowany budynek winien posiadać. Oznacza to, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.b. na budowę spornego budynku gospodarczego inwestorzy nie musieli uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonać zgłoszenia jego budowy Starości organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalono, że budynek nie odpowiada przepisom techniczno – budowlanym, w tym przeciwpożarowym, wobec czego konieczne stało się wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.
Organy podały, że usytuowanie ściany budynku w odległości od 0,25 m do 0,4 m od granicy działki sąsiedniej oraz w odległości 5,65 m od ściany budynku mieszkalnego murowanego, usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...] narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie usytuowania budynku (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia), jak również przepisy przeciwpożarowe (§ 271-273 rozporządzenia). Przy szerokości działki nr [...] wynoszącej 10 m jest bowiem usytuowany ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 0,25 do 0,48m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Zgodnie z § 209 ust. 1 rozporządzenia, sporny budynek gospodarczy zaliczany jest do kategorii PM (budynki produkcyjne i magazynowe). Z kolei budynek mieszkalny murowany, kryty materiałem niepalnym zlokalizowany na sąsiedniej działce nr [...] zaliczany jest do kategorii ZL (budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi). Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż dla budynków zaliczanych do kategorii ZL i PM - 8m. Natomiast zgodnie z § 271 ust. 2 jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50 %. Zatem wymagana odległość od budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...] powinna wynosić 12 m. Natomiast według dokonanych pomiarów odległość ta wynosi 5,65 m. Za zasadne uznano zatem wydanie decyzji o nakazie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ obiektywnie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie AS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżąca miała możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, podczas gdy przed wydaniem decyzji przez PINB nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w postępowaniu;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia przez organ sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji błędnych i sprzecznych z obowiązującym prawem, polegającym na:
– pominięciu w rozstrzygnięciu decyzji kwestii braku zachowania przez inwestorów stosownej odległości obiektu od granicy działki i nienadaniu naruszeniu odpowiedniego znaczenia w sprawie mimo, że w istocie legło ono u podstaw wszczęcia postępowania;
– bezpodstawnym przyjęciu, że budynek stanowiący przedmiot sprawy spełnia kryteria obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, stanowiącego parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m;
– arbitralnym przyjęciu w decyzji, że budynek jest parterowym budynkiem gospodarczym, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego budynek składa się z parteru i poddasza, czyli kolejnej kondygnacji;
– bezzasadnym przyjęciu, że wymienione w sentencji decyzji roboty budowlane są wystarczającymi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy usytuowanie budynku narusza w sposób oczywisty i jednoznaczny warunki techniczne określone w rozporządzeniu, co skutkować winno nakazem rozbiórki budynku i jego ewentualnym odsunięciem na przyszłość o odległości odpowiadające przepisom prawa;
– arbitralnym przyjęciu, że realizacja budynku nie wymagała zgody prawnobudowlanej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że budynek nie odpowiada wymogom z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.b., a ponadto na skutek oględzin stwierdzić należy, że budynek składa się z parteru i poddasza oraz ma przygotowany częściowo wykończony strop, co niewątpliwie wyklucza zakwalifikowanie go jako budynku parterowego;
3. art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że w rozpatrywanym przypadku istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez nakazanie inwestorom wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. nakazujący rozbiórkę budynku i jego ewentualne odsunięcie na przyszłość o odległość odpowiadającą przepisom prawa.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).
W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach wyżej przedstawionych Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna.
Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 171 p.p.s.a. definiuje powagę rzeczy osądzonej w ten sposób, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 7 lipca 2023r., II SA/Rz 889/23 przyjął, że działka nr [...] spełnia funkcję działki siedliskowej, gdyż znajduje się na niej budynek mieszkalny, a skarżąca posiada gospodarstwo rolne, prowadzi produkcję rolną, dlatego przedmiotowy budynek może pełnić funkcję uzupełniającej zabudowy zagrodowej w ramach siedliska. W wyroku tym Sąd stwierdził, że na tle sprawy nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, czy poddasze jest antresolą, tak jak przyjęły to orzekające organy. Powyższe jest kluczowe dla ustalenia, czy budynek spełnia kryterium budynku parterowego. Sąd zobowiązał organy w ponownie prowadzonym postępowaniu do wyjaśnienia tej kwestii, jako zasadniczej dla przyszłego rozstrzygnięcia.
W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej efektów robót budowlanych, a następnie oceny, czy ich realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z budową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenia faktyczne determinują zatem tryb i warunki ewentualnej legalizacji. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem dokładne scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w szczególności tych wszystkich jego cech, które mogą mieć wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego.
Kwalifikacja prawnobudowlana musi być adekwatna do czasu wykonania tego obiektu. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17).
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy legalności budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...]. BZ, właścicielka ww. działki w lipcu 2021r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku gospodarczego o wymiarach 4,78 m x 4,33 m położonego na działce nr [...]. W miejsce zgłoszonego remontu. BZ i PZ wznieśli nowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,78 m x 6,14 m i wysokości od 4,86 m do 5,73 m. Wysokość pomiędzy belkami drewnianymi przyziemia budynku (parteru) w części niższej (spadowej) wynosi 1,90 m, a w części wyższej 2,85 m (do krokwi). Obiekt usytuowany w zróżnicowanej odległości od granicy działki od 0,25 m do 0,48 m. Budynek posadowiono na punktowo wykonanych w ziemi stopach fundamentowych z dachem jednospadowym w kierunku południowym budynku pokrytym blachą trapezową bez instalacji wewnętrznych oraz przyłączy. Inwestorzy 25 marca 2022r. zamontowali na dachu budynku 15 sztuk paneli fotowoltaicznych.
W wykonaniu zaleceń Sądu organ I instancji w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalił, że zakończono roboty związane z oszalowaniem deskami budynku. Natomiast wewnątrz budynku na belkach istniejących na wysokości 2,41 m ponad podłogą w części wschodniej zostały ułożone deski i złożona wełna mineralna, a pozostała część była odkryta (nie było ułożonych żadnych desek). W budynku na konstrukcji ścian zewnętrznych znajdowały się gniazda, włączniki i przewody elektryczne. Przestrzeń w parterze była wykorzystana do magazynowania materiałów budowlanych jak i przedmiotów domowego użytku.
W stanie faktycznym sprawy organy stwierdziły, że kontrolowany budynek nie wymagał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia ponieważ odpowiada wymogom z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.b. Organy ustaliły też, że budynek nie odpowiada warunkom technicznym, w tym przeciwpożarowym, co determinowało nałożenie na inwestorów obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.
Użyte w art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.p.b. pojęcie budynku gospodarczego nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. W § 3 pkt 8 rozporządzenia wskazano, że ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Definicja ta nie może mieć zastosowania do wykładania budynku gospodarczego w kontekście zastosowanego przez organy art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b. Z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że nie zawiera ono delegacji do określania w rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby p.b. Potwierdza to również treść przepisu § 3 powołanego rozporządzenia, w którym stwierdza się, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć (...), z której jednoznacznie wynika, że definicje zawarte w tym rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na jego potrzeby. (por wyrok NSA z 26.06.2020r., II OSK 3540/19, dostępny w cbosa).
Ustalony stan faktyczny co do okoliczności powstania budynku i powierzchni zabudowy nie budzi wątpliwości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zacytował definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia oraz antresoli z § 13 pkt 19 rozporządzenia. Kierując się powyższymi definicjami oraz oświadczeniem inwestora PZ co do charakteru zamontowanych legarów i ułożonych na nich desek oraz planowanej ilości kondygnacji w budynku przyjął, że mamy do czynienia z realizacją budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego. Istniejąca wewnątrz budynku na wysokości 2,41 m przestrzeń od ułożonych legarów do dachu zgodnie z ww. definicjami
W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne i nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ zaprojektowana przestrzeń pomiędzy dachem a istniejącą pierwszą kondygnacją (parter) - stanowić będzie kolejną kondygnację.
Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia, jako kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia stropu, zatem w tym zakresie sięgnąć należy do znaczenia tego pojęcia w języku potocznym. Strop to poziomy układ konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje, przenoszący obciążenia na pionowe elementy nośne (ściany lub słupy).
W rozpoznawanej sprawie wysokości pierwszej kondygnacji (parteru) i pomieszczenia utworzonego poprzez ułożenia stropu nad pierwszą kondygnacją na wysokości 2,41m spowodowała, że powstałą druga kondygnacja o średniej wysokości ponad 2 m przykryta dachem. Zewnętrzy wygląd budynku i wysokość budynku świadczą o istnieniu dwóch kondygnacji. Natomiast zostawiona w stropie część otwarta pomiędzy kondygnacjami, służy do komunikacji pomiędzy pomieszczeniem na parterze i pomieszczeniem na pierwszej kondygnacji. Jednoznacznie potwierdza tą okoliczność dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu rozprawy z 1 czerwca 2022r. (karta akt administracyjnych i inst. nr 101), na której widoczne są legary tworzące stały element konstrukcji zapewniający stabilność budynku o wysokości od 4,86 m do 5,73 m wysokości.
Zasadniczą różnicą pomiędzy antresolą a kondygnacją jest istnienie tzw. stropu pośredniego, a więc górnej części kondygnacji lub pomieszczenia o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętej przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą antresoli jest jej "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli powinna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli. Nadto antresola jako górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego, musi być wydzielona z jednej przestrzeni. W orzecznictwie wskazuje się, że właśnie "jednoprzestrzenność" pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą najlepiej charakteryzuje to pojęcie (vide: wyrok NSA z 24.01.2018 r., II OSK 671/17, pub. cbosa). Stąd często antresolę określa się jako półpiętro, gdzie dolna i górna część pomieszczenia tworzą jedną przestrzeń. Tym samym antresola nie stanowi odrębnego pomieszczenia, będąc częścią pomieszczenia, z którego jest wydzielona. Co więcej, w sensie prawnym antresola ma taki charakter jak pomieszczenie, z którego jest wydzielona. Antresola musi się mieścić w "przestrzeni" nad pomieszczeniem a nie "nad" pomieszczeniem. Jest to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni (vide: wyroki NSA z 15.04.2014 r., II OSK 2792/12; z 24.01. 2018 r., II OSK 671/17, pub. cbosa). W okolicznościach niniejszej sprawy cechy te nie zostały zachowane, a organy błędnie zakwalifikowały stan faktyczny istniejącego budynku w kontekście definicji kondygnacji i antresoli zawartych w § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia.
Oświadczenie inwestora, co do charakteru zamontowanych legarów i ułożonych na nich desek oraz planowanej ilości kondygnacji nie mają znaczenia w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż kontrola dotyczy obiektu istniejącego, a nie planowanego, ani planowanego sposobu użytkowania. Z tego względu oświadczenie inwestorów o planowanym sposobie użytkowania jest okolicznością prawnie irrelewantną. Określony w uzasadnieniu warunek dla inwestora, że nie zostanie wykonany pełny strop nie ma również wpływu na stanowisko Sądu, gdyż istniejący otwór w stropie pełni tylko funkcję komunikacyjną, a nie kwalifikuje przestrzeni nad stropem jako antresoli, gdyż przestrzeń ta stanowi odrębną od parteru kondygnację.
Realizacja zamierzenia inwestycyjnego może być weryfikowana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych. Ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 1 - 33 u.p.b. zawarł katalog obiektów budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Takie rozwiązanie prawne należy ocenić pozytywnie i służące realizacji prawa do zabudowy wyrażone w art. 4 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Uwolnienie określonych obiektów od obowiązku przeprowadzenia sformalizowanej procedury inwestycyjnej należy interpretować w sposób wąski, ze względu na ograniczony charakter prawa do zabudowy i ochroną interesów osób trzecich.
Zgodność z przepisami, o której mowa w art. 4 u.p.b. w rozpoznawanej sprawie oznacza zgodność z przepisami rozporządzenia wyżej cytowanego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor nie zachował tej zgodności, gdyż usytuowanie budynku w odległości od 0,25 m do 0,40m od granicy z działką skarżącej oraz w odległości 5,65 m od ściany budynku mieszkalnego skarżącej narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie usytuowania budynku, jak również przepisy przeciwpożarowe określone w § 271-273 rozporządzeniu.
Organ podał, że szerokość działki nr [...] wynosi 16,00 m i stosownie do § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy na działce budowlanej. Na działce sąsiedniej nie ma zabudowy w granicy, dlatego minimalną odległością jest 1,5 od granicy dla budynku, gdy ściana od granicy jest ścianą bez otworów. Biorąc pod uwagę treść § 209 ust. 1, § 271 rozporządzenia, oraz materiały budowlane, z których wykonano budynek gospodarczy odległość od tego budynku do budynku mieszkalnego skarżącej winna wynosić 12 m, a wynosi 5,65 m. Ponadto jeżeli do istniejącej odległości między budynkiem 5,65 m doda się wymiar ściany północnej budynku gospodarczego (z drzwiami wejściowymi), która wynosi 6,14 m to łącznie daje nam 11,79 m, czyli prawie odległość wymaganą przepisami rozporządzenia, dla zachowania warunków p.poż.
Odległość 1,5 m od granicy z działką sąsiednią wynikająca z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia jest odległością niepodlegająca jakiejkolwiek weryfikacji. Wzniesienie budynku w odległości 1,5 od granicy ze względu na zastosowane materiały budowlane i tak wymagałoby wykonania ściany oddzielenia p.poż. Organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że możliwe jest zastosowanie w tym przypadku procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. W rozpoznawanej sprawie, gdy inwestor zwolniony jest obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia to zgodność wykonania robót musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, które są aktami prawa miejscowego. Podkreślić należy, że organ nadzoru może zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. jedynie w sytuacji, gdy wykonanie obowiązków nałożonych na jego podstawie spowoduje, że budynek będzie spełniał normy i warunki przewidziane obecnie obowiązującym prawem, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Przyjęty przez organy stan faktyczny sprawy, którego Sąd, nie kwestionuje nie daje podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., bowiem nie doszło do zrealizowania budynku, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 lit a) u.p.b. oraz z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.
Pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy obydwu instancji dokonały błędnej jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, na których działały organy nadzoru budowlanego.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji.
Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200, 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023r., poz. 1964).Kwota przyznanych kosztów procesowych obejmuje wpis sądowy w wysokości 500 zł, koszty zastępstwa procesowego i opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Wskazania i ocena prawna dla organów prowadzących ponownie postępowania wynikają wprost z uzasadnienia.