II SA/Rz 911/10

II SA/Rz 911/10 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2011-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Bembenek /sprawozdawca/
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Małgorzata Wolska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 637/11 - Postanowienie NSA z 2011-07-22
II OZ 1040/11 - Postanowienie NSA z 2011-10-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 40 §2 , 107 §3, art. 136 , 138 §2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 51, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO del. Anna Bembenek /spr./ Protokolant ref. stażysta Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 201 Or. znak : [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010r.nr [...] nakazującą L. J. jako inwestorowi dokonanie rozbiórki zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] w H. na działkę nr 26/2 , położoną w miejscowości H. oraz uchylająca postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego [...] z dnia [...].06.2008r. nr [...] nakazujące L. J. jako inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych przy budowie w/w zjazdu i przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. dokumentów szczegółowo w tym postanowieniu określonych.
Z akt administracyjnych i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na skutek zawiadomienia R. B. - właścicielki działki nr 26/2, położonej w miejscowości H., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej oznaczonej w ewidencji jako działka nr 605 na działkę nr ew. 26/2 poł. w miejscowości H., w którym to postępowaniu po przeprowadzeniu czynności kontrolnych postanowieniem z dnia 23 czerwca 2008r., działając na podstawie art.123 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. : Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. Z 2006r. nr 156, poz. 1118) wstrzymał roboty budowlane przy budowie w/w zjazdu i zobowiązał L. J. jako inwestora do przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w terminie do 30 czerwca 2009r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek L. J. powyższy termin został przedłużony przez organ do dnia 31 sierpnia 2009r.
Po upływie w/w terminu i stwierdzeniu, że obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. nie został wykonany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2009r. nr [...], wydaną na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. : Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm. ) oraz art. 48 ust.1 i 4 oraz art. 52 i 81 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) , nakazał L. J. jako inwestorowi dokonać rozbiórki zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] w H. na działkę nr ew. 26/2 położoną w H.
Powyższa decyzja poprzedzona została ustaleniem , że w terenie istnieje zjazd z drogi powiatowej relacji [...], oznaczonej w ewidencji numerem [...], na działkę nr ewid. 26/2 położoną w H., służący jako dojazd do działki oznaczonej numerem 14. Inwestorem zjazdu jest aktualna właścicielka działki nr 14 – L. J., która posiada nieodpłatną służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr 26/2 .Zjazd powstał z kręgów betonowych o średnicy 40 cm, ułożonych w rowie przydrożnym na długości 3,20 m , przysypanych żwirem i ziemią. Został wykonany w latach 1995-2001 bez wymaganego pozwolenia na budowę . Inwestor w zakreślonym mu przez organ do tego celu terminie nie przedłożył dokumentów wymaganych dla legalizacji samowoli budowlanej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L. J. zarzucając naruszenie przepisu art. 48 ust.4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu przesłanek oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odwołaniu podniesiono, że zjazd został wykonany przez E. P. w 1994r. za zgodą Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych [...]. Odwołanie zawierało wniosek o przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodu z zeznań świadków D. i J. K., K. B., M. S., H. R. i E. P. celem ustalenia okoliczności dotyczących zgody na wybudowanie zjazdu.
Po rozpatrzeniu odwołania L. J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 201 Or. znak : [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010r.nr [...] nakazującą L. J. jako inwestorowi dokonanie rozbiórki zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] w H. na działkę nr ewidencyjną 26/2 , położoną również w miejscowości H. oraz uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego [...] z dnia [...].06.2008r. nr [...] nakazujące L. J. jako inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych przy budowie w/w zjazdu i przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. dokumentów szczegółowo w tym postanowieniu określonych.
W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych , a w szczególności kiedy i przez kogo został wykonany zjazd.
W ocenie organu odwoławczego ustalenia dotyczące daty wykonania zjazdu i osoby inwestora nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Jedynym materiałem pozwalającym na dokonywanie ustaleń co do daty wykonania zjazdu są bowiem oświadczenia stron złożone podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 21.04.2008r. w trybie art. 81 ust.4 Prawa budowlanego . Nie dają one jednak podstaw do przyjęcia, iż zjazd wykonany został w latach 1995-2001, skoro nie są ze sobą zbieżne (L. J. oświadczyła, iż zjazd powstał w 1995r. a następnie w 1997r. został poszerzony a R. B. wskazuje, że zjazd powstał w 2001 r. a we wrześniu 2007r. dokonano jego poszerzenia).
Pismem z dnia 21.05.2008r. L. J. domagała się przesłuchania świadków D. i J. K., K. B., M. S., H. R. i E. P. na okoliczność daty budowy zjazdu przez jej ojca E. P. lecz organ I instancji z naruszeniem art. 89 par.2 K.p.a. ani nie przeprowadził tego dowodu ,ani w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wniosku dowodowego L. J. Także R. B. i jej pełnomocnik S. B. w toku postępowania wskazywali na zamiar i możliwość przedstawienia świadków na okoliczność daty budowy zjazdu , co również nie zostało przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania uwzględnione.
Nadto organ odwoławczy stanął na stanowisku , iż kolejną kwestią nie wyjaśnioną w dotychczasowym postępowaniu jest ustalenie osoby zobligowanej do wykonania obowiązków przewidzianych prawem w przypadku samowoli budowlanej. Zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego w art. 48 obowiązującej obecnie ustawy - Prawo budowlane ( podobnie jak w art. 49b, art. 50a i art.51 p.b.) zgodnie z treścią art. 52 w/w ustawy jest w pierwszej kolejności inwestor, ewentualnie właściciel obiektu lub jego zarządca. Według ustawy o drogach publicznych z dnia 21marca 1985r. ( t.j. : Dz. U. z 2007r. , nr 19, poz. 114) , obowiązki związane z budową lub przebudową zjazdu , a także z utrzymaniem zjazdów łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami , należą do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie , dotyczącej zjazdu z drogi publicznej kategorii powiatowej na działkę nr 26/2 , która przylega do drogi , wykonanego przez inną osobę lub osoby niż właściciel działki 26/2 , dla potrzeb dojazdu do innej działki ( w tym przypadku do działki nr 14 stanowiącej obecnie własność L. J.) , istotną kwestią jest ustalenie inwestora samowolnie wykonanych robót. W zaskarżonej decyzji przyjęto , iż inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych jest aktualna właścicielka działki nr 14 – L. J. Takie ustalenia organu I instancji budzą poważne wątpliwości w sytuacji, gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż L. J. nabyła własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 14 na podstawie umowy darowizny z dnia 19.09.2001 r. ,a przedmiotowy zjazd, według ustaleń organu I instancji .został zrealizowany w dwóch etapach w latach 1995-2001. Nadto ustalenie, iż inwestorem samowolnie wykonanych robót jest aktualna właścicielka działki nr 14 budzi wątpliwości w kontekście treści protokołu kontroli z dnia 21.04.2008r., w którym odnotowano , że inwestorem przedmiotowego zjazdu był ówczesny właściciel działki nr 14 – E. P.
W ocenie organu odwoławczego w przypadku potwierdzenia okoliczności , iż inwestorem przedmiotowego zjazdu w całości lub w części był E. P. należałoby stwierdzić , że dotychczasowe postępowanie przeprowadzono przy nieprawidłowo ustalonym kręgu stron - bez udziału inwestora , t.j. z istotnym naruszeniem art. 10 K.p.a.
Naruszenie zasad wynikających z art. 10 K.p.a. w postępowaniu oznacza , że dotychczasowe postępowanie i wydane rozstrzygnięcie decyzyjne obarczone jest istotną wadą , mogącą stanowić przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania , której wyeliminowanie wymaga skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Odnosząc się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nadto, że organ I instancji nie odniósł się do korespondencji kierowanej przez Zarząd Dróg Powiatowych [...] do E. P. w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...]. Dla właściwego wyjaśnienia sprawy niezbędne jest ustalenie , czy korespondencja prowadzona między ZDP [...] a E. P. dotyczy zjazdu objętego niniejszym postępowaniem i jakimi dokumentami dysponuje zarządca drogi lub inwestor.
W ocenie organu odwoławczego nie uwzględnienie wniosków dowodowych stron oraz nie wyjaśnienie i nie rozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 77 par.1 , art. 78 par.1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Niezależnie od stwierdzenia powyższych uchybień organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość doręczenia postanowienia z dnia [...].06.2008r. oraz decyzji z dnia [...].09.2009r. bezpośrednio R. B. w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika w osobie S. B. oceniając, iż doręczenia zostały dokonane z naruszeniem art. 40 par.2 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a.
Wskazał nadto, że wyjaśnienia wymaga rozbieżność między oznaczeniem drogi powiatowej, z której wykonano zjazd wskazanym w zawiadomieniu o kontroli , w treści protokołu kontroli i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego (dz. nr 605) a oznaczeniem wskazanym w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającym tę decyzję postanowieniu (droga nr [...]).
Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ podniósł, że na ocenę i rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej samowolnej budowy zjazdu nie ma wpływu fakt usytuowania zjazdu w pasie służebności gruntowej . Zjazd bowiem jest obiektem budowlanym w rozumieniu art.3 ust.1 Prawa budowlanego , który w przypadku samowolnej budowy podlega ocenie według odpowiednich przepisów prawa budowlanego niezależnie od tego , czy prowadzi na własną działkę inwestora przyległą do drogi , czy znajduje się w pasie służebności gruntowej lub został wykonany w innych okolicznościach. Ustanowienie służebności drogowej nie rodzi skutków prawnych w postaci prawa do wykonania zjazdu z drogi publicznej i nie może zastąpić wymaganego pozwolenia na budowę. Również zgoda zarządcy drogi na lokalizację, wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości, pól uprawnych lub zabudowań, o jakiej mowa w art. 29 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych , która jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej , organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze , jej przepustowości , płynności i swobody ruchu drogowego , nie zastępuje pozwolenia na budowę wymaganego przez przepisy prawa budowlanego.
Ustosunkowując się do pisma R. B. z dnia 29.06.201 Or. organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia aktualizacji map znajdujących się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego [...] wykracza poza zakres spraw podlegających ocenie organów nadzoru budowlanego, przy czym samo naniesienie danego obiektu na mapy przez geodetę nie stanowi formy legalizacji obiektu.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż ze względu na wyżej stwierdzone uchybienia proceduralne zaskarżona decyzja wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z poprzedzającym tę decyzję postanowieniem z dnia [...].06.2008r. , które podlega ocenie wraz z zaskarżoną decyzją w ramach postępowania odwoławczego. W ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest dokonanie prawidłowych ustaleń co do daty budowy przedmiotowego zjazdu oraz zebranie materiału dowodowego z zachowaniem obowiązującej procedury , m.in. w postaci dowodów z zeznań świadków wskazywanych w trakcie dotychczasowego postępowania, w odwołaniu i w dodatkowych pismach. W celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym jest ustalenie , czy data budowy zjazdu i jego rozbudowy uprawnia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 48 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, kto był inwestorem budowy a następnie rozbudowy zjazdu i czy zobowiązanym do wykonania obowiązków wynikających z prawa budowlanego jest jedna osoba , czy więcej osób.
Uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej organ wskazał, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz wydania rozstrzygnięcia z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła R. B. W skardze zawarto wniosek o "oddalenie decyzji" i nakazanie rozbiórki przepustu. W uzasadnieniu skargi R. B. zarzuciła, że wbrew ustaleniom organów obu instancji nieruchomość oznaczona jako działka nr 26/2 nie jest obciążona służebnością drogową a przepust na działce nr 26/2 wybudowany został w 2001 r. przez ojca obecnej właścicielki działki nr 14. Podniosła także, że przed sądem powszechnym toczy się sprawa o "stwierdzenie nieważności czynności prawnej", w której to sprawie złożono fałszywe zeznania. Odnosząc się do wniosku dowodowego L. J. skarżąca podniosła, iż zawnioskowali przez L. J. świadkowie nie są wiarygodni, ponieważ pozostają w konflikcie ze skarżącą i jej pełnomocnikiem i toczą się przeciwko nim postępowania karne. W ocenie skarżącej nie stanowi uchybienia doręczenie decyzji z pominięciem pełnomocnika, bowiem korespondencja za pośrednictwem skarżącej dotarła do pełnomocnika a uchylenie decyzji organu I instancji z powołaniem się to uchybienie jest jedynie pretekstem służącym przedłużeniu postępowania i uniknięciu rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga podlega oddaleniu , gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego ani procesowego.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze stwierdzić należy, iż koncentruje się ona w istocie na okolicznościach nie istotnych z punktu widzenia prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia. Fakt obciążenia nieruchomości skarżącej służebnością gruntową został prawidłowo przez organ ustalony na podstawie zawiadomienia Sądu Rejonowego [...] Dz.Kw [...] i umowy ustanowienia służebności gruntowej z dnia 14.11.2007r. Nadto z samych twierdzeń skarżącej wynika, iż w wszczętym z jej powództwa przed sądem powszechnym postępowaniu nie zapadło dotychczas orzeczenie stwierdzające nieważność czynności prawnej dokonanej w dniu 14.11.2007r. Do wzruszenia zaskarżonej decyzji nie mogą również doprowadzić wywody skarżącej , w których podnosi , że osoby, których przesłuchania w charakterze świadków domaga się L. J. są związane więzami rodzinnymi z L. J., złożyły w sprawie cywilnej fałszywe zeznania i pozostają w stanie konfliktu ze skarżącą lub jej pełnomocnikiem. Nie można bowiem dyskredytować dowodu przed jego przeprowadzeniem. Zgodnie z art. 107 par.3 k.p.a. dopiero w uzasadnieniu decyzji, po przeprowadzeniu postępowania, organ jest obowiązany przedstawić ocenę zebranych dowodów, która to ocena polega na wyjaśnieniu , z jakich przyczyn dane dowody uznano za wiarygodne a innym odmówiono tego przymiotu.
Zgodnie z art. 40 par.2 k.p.a. , jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W kontekście przytoczonego przepisu nie można uznać, iż doręczenie dokonane przez organ bezpośrednio stronie , z ominięciem jej pełnomocnika , jest prawidłowe. Dla oceny tej bez znaczenia jest okoliczność, iż korespondencja kierowana przez organ została przez stronę przekazana pełnomocnikowi.
U podłoża decyzji kasacyjnej organu II instancji legło ustalenie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części . W kontekście uzasadnienia decyzji oraz całokształtu materiału sprawy stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, iż zebrany w sprawie skromny materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak data ( daty i etapy) wykonania zjazdu oraz osoba inwestora. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony w sytuacji sprzeczności treściowej wyjaśnień złożonych przez strony co do daty wykonania zjazdu. Wymienione okoliczności są istotne z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia ze względu na treść art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( DZ. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 z póżn. zm.) , który do wykonania czynności nakazanych w decyzji , o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz art. 51 wyznacza w pierwszej kolejności inwestora oraz z punktu widzenia przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Trafna jest także ocena organu odwoławczego, iż w przypadku potwierdzenia okoliczności , iż inwestorem przedmiotowego zjazdu w całości lub w części był E. P. należałoby stwierdzić , że dotychczasowe postępowanie przeprowadzono przy nieprawidłowo ustalonym kręgu stron - bez udziału inwestora , t.j. z istotnym naruszeniem art. 10 K.p.a.
Trafnie organ odwoławczy dopatrzył się uchybienia przepisom procedury w wyniku nie uwzględnienia inicjatyw dowodowych stron dotyczących przesłuchania świadków na okoliczność daty i okoliczności wykonania zjazdu. Podkreślić należy, iż z zasady dążenia do prawdy obiektywnej , którą wyraża art. 7 K.p.a. , wynika obowiązek organu podjęcia czynności z urzędu w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Tym bardziej organ jest obowiązany do podjęcia takich czynności na wniosek strony. W przypadku nie uwzględnienia wniosku dowodowego organ jest zobligowany w uzasadnieniu decyzji wskazać tego przyczyny. Gdy wniosek strony o przeprowadzenie dowodu pozostał bez jakiegokolwiek stanowiska organu , to zaniedbanie organu obowiązkom proceduralnym nie może budzić żadnych wątpliwości.
Ponadto zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego , że wyjaśnienia wymaga rozbieżność między oznaczeniem drogi powiatowej, z której wykonano zjazd, wskazanym w zawiadomieniu o kontroli, w treści protokołu kontroli i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego (dz. nr 605) a oznaczeniem wskazanym w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającym tę decyzję postanowieniu (droga nr [...]), bowiem materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w sprawie tej rozbieżności nie wyjaśnia.
Zgodnie z art. 138 par.2 k.p.a., który stanowi podstawę prawną kwestionowanej skargą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 138 par.2 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie to przeprowadził lecz uczynił to w sposób nie wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Nadto warunkiem zastosowania art. 138 par.2 k.p.a. jest brak podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a. , który to przepis daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy , iż z uwagi na wyżej wskazane uchybienia proceduralne oraz zakres postępowania dowodowego, które należy przeprowadzić w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia spawy, uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 138 par.2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.