II SA/Rz 906/25

II SA/Rz 906/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 maja 2025 r. nr I-III.7721.11.5.2025 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia obejmującego zamiar wykonania robót ziemnych – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D.P. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") z dnia 26 maj 2025 r. nr l-HI.7721.11.5.2025, o wniesieniu sprzeciwu do dokonanego przez w/w zgłoszenia.
Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że w dniu 24 marca 2025 r. do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") wpłynęło zgłoszenie Skarżącego obejmujące zamiar wykonania robót ziemnych opisanych jako:
przemieszczenie mas ziemi w obrębie działki nr [...] w L. na długości 107 m, szerokości od 10,80 m do 6,40 m i na głębokość ok. 2,00 m, które utworzą ogrodzenie w postaci nasypów o wysokości ponad 2,20 m. Odległość utworzonego ogrodzenia w formie nasypu ziemnego od granic działek nr [...] i [...] wyniesie 3,00 m,
wykonanie nasypu o wysokości 2,00 m, długości 4,30 m i szerokości ok. 5,00 m o nachyleniu skarp 1:1,
wykopanie nasypu o wysokości 3,50 m, długości 6,50 mi szerokości ok. 7,00 m o nachyleniu skarp 1:1
Starosta decyzją z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr ABS.6743.3.20.2025.GK1 wniósł sprzeciw do zgłoszenia z dnia 24 marca 2025 r. obejmującego zamiar wykonania robót ziemnych polegających na przemieszczeniu mas ziemnych, które utworzą ogrodzenie w postaci nasypów na działce nr [...] w miejscowości L., gmina [...].
W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że "planowana inwestycja nie figuruje w zamkniętym katalogu ustawowych wyjątków wskazanych w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z zm., dalej: "u.P.b."), wskazujących na roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Analiza zgłoszenia wykazała, że planowane zamierzenie przesunięcia mas ziemnych, które mają utworzyć ogrodzenie, spowoduje powstanie budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.P.b. wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.
W odwołaniu Skarżący zakwestionował legalność decyzji Organu l instancji i przywołał interpretacje organów dotyczące budowy strzelnicy na poparcie stanowiska, że planowane roboty budowlane nie stanowią budowy obiektu budowlanego.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. ż 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 u.P.b. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 9 kwietnia 2025 r.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.P.b, rozpoczęcie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że inwestycja mieści się w zamkniętym katalogu wyjątków określonych w art. 29-31 tej ustawy. Katalog ten nie podlega wykładni rozszerzającej. W przypadku robót wymagających jedynie zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 2 u.P.b., inwestor zobowiązany jest do precyzyjnego określenia rodzaju, zakresu, miejsca i sposobu wykonywania robót, terminu ich rozpoczęcia oraz dołączenia stosownych dokumentów, szkiców i oświadczeń. Zgłoszenie musi zostać dokonane przed rozpoczęciem prac, a organ administracji architektoniczno- budowlanej ma 21 dni na ewentualne wniesienie sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 6 u.P.b., a przesłanki wymienione w przepisie mają charakter wyczerpujący.
Po analizie zgłoszenia Wojewoda uznał, że planowane prace polegające na przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia ogrodzenia skutkują powstaniem budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 u.P.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że budowlą ziemną jest wytwór ludzkiej działalności wykonany z ziemi, posiadający kubaturę, widoczny, wyodrębniony z otoczenia i pełniący określoną funkcję użytkową. Odniesienie tych cech do stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że planowany nasyp i wykop o znacznych wymiarach stanowią budowlę ziemną wymagającą pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił również, że planowane prace są funkcjonalnie powiązane z wcześniejszym zamiarem budowy strzelnicy, której realizacja - zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą - wymaga pozwolenia na budowę. W związku z tym sprzeciw wniesiony przez organ pierwszej instancji uznano za zasadny, gdyż zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia.
Ponadto organ wskazał, że planowane roboty prowadzą do nowego ukształtowania terenu, co może skutkować zmianą stanu wody na gruncie i kierunku jej przepływu, a więc stanowi ingerencję w stosunki wodne. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (obejmujące również ingerencję w inne parametry nurtu wody zaburzające dotychczasowy stan hydrologiczny badanego obszaru) jest zabronione. Wszelkie rozwiązania w tym zakresie powinny zostać uwzględnione w projekcie budowlanym, z poszanowaniem interesów właścicieli działek przyległych. Na etapie opracowywania projektu budowlanego będzie mogła zostać uwzględniona "Ekspertyza hydrogeologiczna" załączona do odwołania.
Reasumując, Wojewoda uznał, że planowana inwestycja polegająca na przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia ogrodzenia stanowi budowlę ziemną, która nie jest objęta zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, realizacja przedsięwzięcia może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze Sądu Skarżący zaskarżył w całości decyzję z dnia 26 maja 2025 r. zarzucając jej;
rażące naruszenie art. 3 pkt 3 u.P.b. poprzez błędne uznanie, że zamiar wykonania robót ziemnych polegających na przemieszczeniu mas ziemnych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 163 Konstytucji RP
Zwrócił się o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy,
względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie Skarżącego Organy błędnie przyjęły, iż zamiar wykonania robót ziemnych polegających wyłącznie na przemieszczeniu mas ziemnych oraz uformowaniu nasypów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Twierdzenie to nie znajduje oparcia w obowiązujących regulacjach u.P.b. ani w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz stanowiskach Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Tytułem przykładu Skarżący podał wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1532/23, w którym jednoznacznie wskazano, że kopce czy nasypy ziemne, powstałe jedynie w wyniku przesunięcia mas ziemi, nie stanowią budowli ziemnych, a tym samym nie mogą być kwalifikowane jako obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 u.P.b. Sąd podkreślił, że budowlą ziemną jest wyłącznie taki obiekt, który posiada określone cechy konstrukcyjne i techniczne, jak np. wał przeciwpowodziowy - zdefiniowany w odrębnych przepisach i wykonany z wykorzystaniem materiałów budowlanych. Ziemny nasyp pozbawiony takich cech i funkcji użytkowych nie może być uznany za budowlę w rozumieniu ustawy. WSA wskazał ponadto, iż przed zakwalifikowaniem jakiegokolwiek obiektu jako budowli ziemnej, organ administracji ma obowiązek ustalenia jego parametrów technicznych, konstrukcyjnych i użytkowych oraz zbadania, czy obiekt ten pełni określoną funkcję budowlaną.
W niniejszej sprawie nasypy ziemne nie pełnią żadnej funkcji techniczno- użytkowej, w szczególności nie stanowią kulochwytów strzelnicy, gdyż funkcję tę pełnią płyty kulochwytowe SBR, wykonane z certyfikowanego materiału budowlanego - sprasowanego granulatu gumowego połączonego lepiszczem poliuretanowym zgodnym z normą PN-EN 1350101+A1:2010.
Zarówno w orzecznictwie, jak i w licznych stanowiskach Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (m.in. pisma z lat 2018-2023) podkreśla się, że obiekt może zostać uznany za obiekt budowlany tylko wówczas, gdy został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Tym samym obiekty powstałe wyłącznie w wyniku przesunięcia ziemi, piasku lub kruszywa, bez użycia materiałów budowlanych, nie są obiektami budowlanymi i nie podlegają przepisom u.P.b. Nie wymagają zatem uzyskania pozwolenia na budowę ani pozwolenia na użytkowanie, co potwierdziły również decyzje organów powiatowych oraz orzeczenia sądów powszechnych, na które powołał się Skarżący.
Analogicznie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1131/02, wskazał, iż niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu lub jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reżimowi u.P.b. Takie czynności mogą być ewentualnie oceniane jedynie w kontekście przepisów o ochronie stosunków wodnych.
Również WSA w Lublinie w wyroku 29 października 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 316/20 stwierdził, że uruchomienie strzelnicy nie zawsze wiąże się z koniecznością prowadzenia robót budowlanych ani ze zmianą sposobu użytkowania terenu. Ustawa o broni i amunicji nie przewiduje, aby strzelnica musiała być obiektem budowlanym.
W konsekwencji, wykonanie przedmiotowych robót ziemnych nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie doszło do powstania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.P.b. Nasypy ziemne, uformowane z rodzimego gruntu, nie stanowią budowli ziemnych, nie pełnią funkcji kulochwytów, nie są trwale związane z gruntem poprzez zastosowanie wyrobów budowlanych, a ich wykonanie nie narusza stosunków wodnych ani środowiskowych. Definicja materiału budowlanego obejmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - Dz.Urz.UE.L 88 z 04.04.2011 - w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.P.b. W niniejszej sprawie nie było mowy o zastosowaniu żadnych wyrobów budowlanych. Jeżeli dany obiekt nie jest wykonany z wyrobów budowlanych to nie będzie stanowił obiektu budowlanego i nie będzie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.
Z tych względów ocena Organu I instancji, podtrzymana przez Organ odwoławczy, jest błędna i pozbawiona podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Stanowisko Skarżącego zostało podtrzymane w piśmie jego pełnomocnika z dnia 27 października 2025 r., gdzie m.in. podkreślono, iż przewidywane roboty budowlane nie są prowadzone przy użyciu materiałów budowlanych, nie stanowią całości techniczno - użytkowej oraz nie posiadają fundamentów, instalacji ani elementów konstrukcyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd uznał skargę za bezzasadną i w całości ją oddalił, kierując się poniższymi argumentami.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli określa art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r.
poz. 935, dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Natomiast art. 145 P.p.s.a. zobowiązuje sąd do uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem w przypadku naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dodatkowo, na podstawie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje środki przewidziane prawem w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej ostatecznego załatwienia.
Sąd w toku rozpoznawania skargi nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania ani prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia zarzutów strony skarżącej. Stan faktyczny został ustalony zgodnie z zasadą prawdy materialnej, tj. na podstawie art. 7, 77 i 80 K.p.a., co umożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych - art. 133 § 1 P.p.s.a. Akta sprawy przekazane do WSA dostatecznie obrazują okoliczności niezbędne do zastosowania przepisów prawa materialnego i nie wymagały przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów - art. 106 § 3 P.p.s.a.
Decyzje wydane przez Organy obu instancji, zostały oparte na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (dalej u.P.b.), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie wskazanego wyżej art. 30 ust. 6 pkt 1 u.P.b. powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Decyzja wyrażająca sprzeciw ma charakter wiążący i blokuje możliwość realizacji inwestycji w zakresie objętym zgłoszeniem, dopóki nie zostanie uchylony w odpowiednim trybie lub inwestor nie uzyska wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że rozpoczęcie robót pomimo wniesienia sprzeciwu stanowiłoby naruszenie przepisów prawa budowlanego i mogłoby skutkować sankcjami administracyjnymi. Natomiast realizacja planowanej inwestycji jest oczywiście nadal możliwa, jednak w innym reżimie reglamentacyjnym wolność budowlaną, bo w oparciu o pozwolenie na budowę.
W omawianej sprawie z niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego wynika, że inwestor ma zamiar wykonać roboty budowlane polegające na:
przemieszczeniu mas ziemi w obrębie działki nr [...] w L. na długości 107 m, szerokości od 10,80 m do 6,40 m i na głębokość ok. 2,00 m, które utworzą ogrodzenie w postaci nasypów o wysokości ponad 2,20 m. Odległość utworzonego ogrodzenia w formie nasypu ziemnego od granic działek nr [...] i [...] wyniesie 3,00 m,
wykonaniu nasypu o wysokości 2,00 m, długości 4,30 m i szerokości ok. 5,00 m o nachyleniu skarp 1:1,
wykopaniu nasypu o wysokości 3,50 m, długości 6,50 mi szerokości ok. 7,00 m o nachyleniu skarp 1:1
WSA uznał, że Wojewoda prawidłowo pod względem materialnym i na podstawie całokształtu w pełni zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego stwierdził, iż planowane przez inwestora prace będą skutkować powstaniem budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 u.P.b., którego wykonania nie zwolniono z zasady art. 28 ust. 1 tej ustawy, obligującej inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Zasada ta przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.P.b. Wykazano również, iż opisane w zgłoszeniu prace nie wpisują się w treść zwolnień przewidzianych w art. 29 - 31 w/w ustawy. Ponadto, ze względu na jednoznaczne powiązanie funkcjonalne z uprzednio zgłoszonym przez Skarżącego inwestora obiektem w postaci strzelnicy (zawiadomienie z dnia 7 marca 2025 r. obejmujące plan sytuacyjny Strzelnicy L. nr działki - [...]), zaplanowane prace tym bardziej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. To zaś nakazywało w tej sprawie sięgnąć do instrumentu sprzeciwu, którego podstawy wyraża przytoczony wyżej art. 30 ust. 6 pkt 1 u.P.b.
W świetle dominującego stanowiska sądów administracyjnych, w tym także WSA w Rzeszowie, strzelnice - niezależnie od tego, czy są otwarte, zamknięte, czy zlokalizowane na wolnym powietrzu - stanowią obiekty budowlane, które wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zauważa się również, że strzelnica nie jest terenem naturalnym, lecz składa się z elementów umieszczonych celowo, nadających jej cechy definicyjne i przesądzających o jej kwalifikacji jako obiektu budowlanego. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacyjne, miejsce instalacji urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne cele oraz odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów. Już same te elementy powodują, że — w zależności od ich formy - możemy mieć do czynienia z budynkiem, budowlą lub tymczasowym obiektem budowlanym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2018 r., sygn. II SA/Rz 66/18; wyrok NSA z 30 września 2021 r., II OSK 186/21).
Z uwagi na wyrażane zamiary inwestycyjne strony, nie można pominąć faktu, że z punktu widzenia przepisów ustawy — Prawo budowalne, nie można rozpatrywać poszczególnych elementów strzelnicy, jako oddzielnych obiektów lub robót budowlanych wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wszystkie elementy powinny być traktowane łącznie, gdyż to one zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Dlatego też słusznie w tej sprawie uwzględniono w obu wydanych decyzjach, że przedmiotowe nasypy w świetle poprzednio dokonanego zgłoszenia Skarżącego z dnia 29 marca 2025 r., stanowią element planu sytuacyjnego strzelnicy L..
WSA oceniając działania orzecznicze PWINB w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 2 lipca 2025 r., o sygn. II OSK 319/23, wydanym w bardzo podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Słusznie zauważono w nim, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 u.P.b., przez budowlę rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. budowle ziemnej wały, nasypy, zbiorniki wodne, itp. Pojęcie "budowli ziemnej" nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednak przyjmuje się, że jest to obiekt niebędący budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonany z ziemi, mający charakter kubaturowy, widoczny, istniejący obiektywnie i spełniający określoną funkcję techniczno-użytkową. Roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu, ale także otwartej strzelnicy) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 u.P.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 u.P.b.), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów ustawy - Prawo budowlane, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania. W ocenianym przypadku nie budzi natomiast wątpliwości to, że zasadniczym budulcem budowli ziemnej - jest właśnie ziemia. Tak zaś wytworzona budowla (wały ziemne) ma znaczne rozmiary i jednoznacznie określone przeznaczenie. Ten sposób jej wykonania, znaczne rozmiary i cel jej wzniesienia samodzielnie przesądzają o zasadności jej kwalifikowania jako budowli ziemnej, podlegające reżimom regulacji ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., II OSK 1176/18; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r.: II OSK 2320/12, wyrok NSA z 25 września 2025 r" II GSK 462/25, LEX nr 3944189.).
Nie jest zasadne stanowisko Skarżącego wyrażone w piśmie jego pełnomocnika z dnia 27 października 2025 r. o braku cech obiektu budowlanego z powodu użytych w celu jego stworzenia komponentów, które według niego nie odpowiadają prawnej definicji materiału budowlanego. Otóż jak podkreśla NSA w przytoczonym wyżej wyroku sygn. II OSK 319/23, przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 z późn. zm.), są przepisami określającymi standard jakości i bezpieczeństwa wyrobów wykorzystywanych w budownictwie. Brak jest podstaw, aby jedynie z przepisów o tym celu i charakterze wyprowadzać wnioski w zakresie tego, które obiekty budowlane są (mogą być) obejmowane reglamentacją prawnobudowianą. Przesuwanie dużych mas ziemi, na dużym obszarze - już z racji skali zamierzenia inwestycyjnego, jego wpływu na środowisko i skutku polegającego na wytworzeniu budowli o określonej funkcjonalności i użyteczności - skutkować musi uznaniem, że w wyniku realizacji takiej inwestycji powstaje budowla ziemna, wprost wymieniona wart. 3 pkt 3 u.P.b. Przeciwny wniosek, bazujący na założeniu, że do powstania takiej budowli (obiektu budowlanego) konieczne jest użycie wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady - nie może być uznany za trafny. Przepisy o jakości wyrobów budowlanych mające gwarantować bezpieczeństwo powstających obiektów - nie mogą determinować ocen w zakresie charakteru prawnego powstającej inwestycji, skutkujących finalnie wykluczeniem z zakresu reglamentacji prawnobudowlanej często dużych inwestycji (zbiorniki wodne, wały, przekopy, strzelnice sportowe).
Reasumując, organy architektoniczno-budowlane słusznie uznały wykorzystując w tym celu szeroko zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, że zarówno strzelnica, jak i roboty skutkujące powstaniem nasypu ziemnego o planowanych wysokościach, nie są objęte katalogiem wyłączeń z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wymóg uzyskania pozwolenia dotyczy nie tylko prac skutkujących powstaniem obiektu budowlanego, ale także robót polegających na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, o ile nie mieszczą się w katalogu wyłączeń określonych w art. 29 i 31 u.P.b.
Ponadto Sąd, działając poza granicami zarzutów skargi, nie stwierdził w działaniach organów obu instancji podstaw do zastosowania kompetencji kasacyjnych (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Wydane decyzje są zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi, dlatego powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać przewidziane w nich skutki.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
-----------------------
Sygn. akt II SA/Rz 906/25
10
Sygn. akt Il SA/Rz 906/25
1