II SA/RZ 895/25

II SA/Rz 895/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 67, art. 72, art. 77, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K.R. i E.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2025 r. nr SKO.4171/6/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania rowu sprzeciw oddala.
Uzasadnienie
II SA/Rz 895/25
UZASADNIENIE
Przedmiotem sprzeciwu E.R. i K.R (dalej: "wnoszący sprzeciw") jest wydana na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"; "SKO") z 19 maja 2025 r. nr SKO.4171/6/2024 uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z 28 grudnia 2023 r. nr WRL.604.156.2018 o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wykonania rowu.
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji oraz akt administracyjnych na wniosek K. i E.R. prowadzone było postępowanie w sprawie legalności istnienia rowu wykonanego przez T.Z. w 2011 r. na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Ż..
Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 12 maja 2016 r. nr WRL.6341.3.7.2016 Starosta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [....] decyzją z 28 czerwca 2016 r. nr ZU-431-1-81/16 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dalszej kolejności decyzją z 14 września 2017 r. nr WRL.6341.3.7.2016 Starosta odmówił nakazania T.Z. rozbiórki (likwidacji) rowu na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ż.
W wyniku złożonego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z 13 października 2017 r. nr ZU-431-1-160/17 uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1668/17 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał, że organy nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zaś ten zgromadzony został w sposób nieprawidłowy zebrany i oceniony. Nieprawidłowo sporządzono protokoły z przesłuchań i oględzin. W protokole oględzin nie odnotowano stanu, wyglądu przedmiotowego rowu, jego przebiegu na innych działkach a przede wszystkim z oględzin nie został sporządzony szkic, co uniemożliwiło prawidłową weryfikację ustalonych przez organ faktów. Sąd nakazał przy tym ustalenie, czy w 2011 r. został wykonany, czy też odbudowany lub przebudowany, aktualnie znajdujący się na działkach rów.
Postępowanie prowadzone pod nr WRL.6341.3.7.2016, dotyczące legalności wykonania rowu na działkach nr [...] i [...] zostało połączone z postępowaniem z wniosku skarżących prowadzonym pod nr WRL.6341.1.41.2017, dotyczącym legalności wykonania rowu przez T.Z. wzdłuż działek nr [...] i [...] przy granicy działki nr [...] w miejscowości Ż.
W dalszej części postępowania Starosta uznał jednak za konieczne wydanie dwóch odrębnych decyzji dla postępowań nr WRL.6341.3.7.2016 i nr WRL.6341.1.41.2017.
Decyzją z 25 czerwca 2019 r. nr WRL.604.156.1.2018 Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności wykonania rowu na działkach nr [...] i [...] (aktualnie działka po podziale nr [...]) położonych w miejscowości Ż.
Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z 16 grudnia 2019 r. nr SKO.4171/69/2019 utrzymało w mocy decyzję Starosty.
Na skutek złożonej skargi w sprawie orzekał WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 635/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 25 czerwca 2019 r. Sąd potwierdził ocenę organów obu instancji, że rów na działkach [...] i [...] (po podziale [...]) istniał już w latach 60-tych i jego wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Te ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jako deficytowe Sąd ocenił natomiast te ustalenia dotyczące charakteru prac wykonanych przy rowie. Nie zostały wyjaśnione jakiego charakteru były prace poprzedzające ułożenie płyt na brzegach oraz kręgów betonowych. Było to niezbędne dla rozstrzygnięcia czy nie doszło do odbudowy bądź przebudowy rowu co pociągałoby konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Sąd wskazał na uchybienia proceduralne i zalecił by w ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustaliły, jaki był stan rowu w 2011 r. i konkretnie na czym polegały prace wykonane przez właścicieli działek [...] i [...]. Następnie by dokonały oceny czy przedmiotowe prace wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Uwzględniając przy tym wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego, w tym także remonty i konserwacje przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Sąd zalecił by organy prowadząc ponownie postępowanie dowodowe uwzględniły uchybienia wytknięte przez WSA w Krakowie, a powielone w dalszym postępowaniu. Nadto by organ przeprowadzając rozprawę w sposób prawidłowy sporządził protokół. Za niezbędne uznał – na co zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku – sporządzenie szkicu rowu istniejącego na działkach nr [...] i [...] z podaniem aktualnych parametrów a także ustalenie czy sprawa o uregulowanie stosunków wodnych na działce skarżących – nr [...] – została ostatecznie/prawomocnie zakończona.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z 10 czerwca 2022 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności wykonania rowu na działkach nr ewid. [...] i [...] (po podziale nr [...]) położonych w miejscowości Ż.
W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podał, że podstawę prawną stanowi art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Stwierdził, że dokonana analiza zgromadzonego materiału wykazała, że rów którego dotyczy postępowanie występował na mapach już w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. W związku z powyższym stosownie do art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.) na jego wykonanie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
W odwołaniu od tej decyzji E. i K.R. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ich ocenie organ zaniechał dokonania istotnych ustaleń, a mianowicie czy istniał rów na działce nr [...], jaką funkcję pełni rów wykopany przez T.Z. w 2011 r. na działkach [...] i [...] (obecnie [...]), jaki charakter miały prace wykonane przez Państwa Z. przy rowie poprzedzające ułożenie płyt betonowych na brzegach rowu oraz ułożenia kręgów betonowych w rowie. Ich zdaniem organ nie ustalił, nie dokonał oceny charakteru wykonanych prac czy wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego czy nie.
SKO decyzją z 12 lipca 2022 r. nr SKO.4171/55/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie Kolegium wydana decyzja była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Z dokonanych ustaleń, zarówno na podstawie zeznań świadków i zebranych w sprawie dokumentów, wynikało, że rów który znajdował się na działkach nr ewid. [...] i nr [...] (po podziale m. in. nr ewid. [...]) występował na mapach już w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. W związku z tym stosownie do art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.) jego wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto na wykonane na rowie umocnienie trwałymi elementami betonowymi lub odcinkowe zakrycie rowu wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego Starosta [...] decyzją z 26 czerwca 2019 r., (WRL.604.156.2018) nałożył obowiązek likwidacji ww. elementów. Tym samym do oceny prawnego charakteru ww. rowu zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie jego powstania tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.). Z kolei te przepisy nie wymagały na jego wykonanie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Kolegium w okolicznościach sprawy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Polega ona na tym, że rów będący jego przedmiotem w dacie jego powstania nie wymagał pozwolenia wodnoprawnego. Prowadzenie postępowania w przedmiocie jego legalizacji jest zatem bezprzedmiotowe. Brak jest przedmiotu żądania, gdyż rów będący przedmiotem rozpoznawanej sprawy został wykonany podczas obowiązywania przepisów prawa wodnego, które nie wymagały pozwolenia wodnoprawnego.
Na skutek złożonej skargi powyższa decyzja Kolegium została uchylona na mocy wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1118/22.
Sąd wskazał na naruszenie przez SKO art. 104 § 2 k.p.a. Organ nie przywołał treści wiążących go zapadłych w sprawie wyroków, nie ocenił czy organ I instancji wykonał czy też nie wytyczne z tych wyroków, nie podjął trudu samodzielnego poczynienia ustaleń czy ocen, aby te wytyczne wykonać, czym dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. a co mogło przełożyć się na wynik sprawy. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do szczegółowych i precyzyjnych zarzutów odwołania, co nastąpiło z oczywistą obrazą art. 107 § 3 p.p.s.a.
SKO w Rzeszowie decyzją z 28 czerwca 2023 r. nr SKO.4171/36/2023 uchyliło decyzję Starosty z 10 czerwca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwał strony na rozprawę w budynku urzędu, przesłuchał świadków i ustalił, że postępowanie o uregulowanie stosunków wodnych nie zostało zakończone.
Następnie decyzją z 28 grudnia 2023 r. nr WRL.604.156.2018 Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania rowu na działce nr ewid. [...] i [...] (aktualnie działka po podziale nr ewid. [...]) położonych w miejscowości Ż..
Organ w obszernym uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i dokonane ustalenia. Wskazał, że przedmiotowy rów na ww. działkach istniał co najmniej od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Zeznania świadków wskazują, że istniał on także w 2011 r. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami na jego wykonanie nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne. Ustalenia i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniały umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
E. i K.R. złożyli od powyższej decyzji odwołania domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 8 i art. 11, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Poprzez brak wyjaśnienia okoliczności i oceny materiału dowodowego, dokonanie nieprawidłowej oceny tego materiału, nieprecyzyjne i wybiórcze określenie faktów i dowodów w zakresie ustalenia czy faktycznie przedmiotowy rów w 2011 r. istniał. Zarzucili dokonanie nieprawidłowej wykładni i zastosowania art. 64a P.w. Odwołujący zarzucili pominięcie w uzasadnieniu wszystkich oświadczeń świadków na okoliczność ustalenia charakteru wykonanych prac przy w rowie a w konsekwencji czy na prace dotyczące pogłębienia rowu wymagane było pozwolenie wodnoprawne. Zarzucili brak wykonania zaleceń z uprzednio wydanych wyroków sądów administracyjnych, brak dokonania analizy map i brak zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie. Odwołujący zarzucili brak ustalenia przez organ czy przed 2011 r. rów istniał. Podkreślili, że dokonane przez organ ustalenie, że rów ten istniał od lat sześćdziesiątych jest błędne.
Wskazaną na wstępie decyzją z 19 maja 2025 r. SKO w Rzeszowie uchyliło w całości decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolegium powołało się na zapadłe w toku prowadzonego postępowania trzy prawomocne wyroki sądów administracyjnych. Podkreśliło, że w orzeczeniach tych zostało przesądzone, że rów na działkach [...] i [...] (obecnie po podziale [...]) istniał od lat 60-tych ubiegłego wieku. Dopuszczenie wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów i oparcie się na dokumentach geodezyjnych także zostało uznane za prawidłowe.
Jak wyjaśniło Kolegium te ustalenia zostały uznane za udowodnione i nie stanowią przedmiotu ponownej analizy. Natomiast kwestią sporną było ustalenie czy w 2011 r. istniał rów. Gdyby w roku tym rów został wybudowany od nowa, to na wykonanie takich prac konieczne byłoby uprzednie uzyskanie pozwolenia na wodnoprawnego. Nakazano także wyjaśnić jakiego charakteru były prace poprzedzające ułożenie płyt na brzegach spornego rowu oraz kręgów betonowych. Powyższe było niezbędne dla rozstrzygnięcia czy nie doszło do odbudowy bądź przebudowy rowu, co pociągałoby za sobą konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W wyroku WSA w Krakowie wytknięto, że organ nie sporządził szkicu z oględzin. Dnia 22 lutego 2022 r. został sporządzony szkic (w formie notatki służbowej) i stanowi on załącznik do decyzji.
W ocenie Kolegium zasadny jest zarzut odwołujących, że dokument w postaci szkicu sytuacyjnego winien być sporządzony zgodnie z zaleceniem sądu w trakcie oględzin i dołączony do protokołu z przeprowadzonych czynności. Powołując się na art. 79 i art. 85 k.p.a. Kolegium uznało, że organ dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego i procedury administracyjnej. O czynności sporządzenia szkicu sytuacyjnego na działkach objętych postępowaniem w sprawie spornego rowu zostali zawiadomieni wyłącznie właściciele działek. Wnioskodawcy nie zostali powiadomieni o tej czynności a która to niewątpliwie związana była z ustaleniami stanu faktycznego. Jej przeprowadzenie winno czynić zadość wymogom proceduralnym, w tym zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Zalecenia sądu w tym zakresie były jednoznaczne. Należało sporządzić szkic sytuacyjny z oględzin. Organ nie dopełnił tego zalecenia. Istotna okoliczność istnienia rowu w 2011 r., jego stanu, ewentualnych pozostałości usuniętych betonów lub też ustalenia czy usunięte kręgi betonowe były z tego rowu czy z innego, zapewnienie możliwości zdawania pytań, uczestniczenia w pomiarach zostały przez organ I całkowicie pominięte. Tym samym naruszono podstawowe zasady procedury administracyjnej.
Kolegium podkreśliło, że notatka służbowa, jak nazwano dokument ze szkicem, jest niewystarczającym potwierdzeniem stanu faktycznego spornego rowu. Może ona służyć jako czynność wstępna organu związana z sygnalizacją sprawy. Czynności postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być utrwalone w formie protokołu a w przedmiotowej sprawie protokół winien być wynikiem oględzin. W spornej sprawie niewystarczającym jest posłużenie się notatką służbową na ustalenie tak istotnych okoliczności jak stan na gruncie. Brak zapewnienia stronie udziału w istotnych czynnościach toku postępowania nie zastąpi zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w trybie art. 10 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że organ winien zgodnie z zaleceniem sądu sporządzić szkic sytuacyjny w pełny i czytelny sposób jako czynność trakcie oględzin w terenie, z udziałem geodety i zawiadomieniem stron postępowania celem zapewnienia czynnego udziału w tych czynnościach. Organ powinien rozważyć ponowne przesłuchanie świadków w związku ze stwierdzonym stanem na gruncie. Ponadto organ powinien ustalić czy sprawa o uregulowanie stosunków wodnych na działce odwołujących została ostatecznie/prawomocnie zakończona.
Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. i K.R. Zwrócili się o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili brak dokonania przez organ oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, brak odniesienia się do dokumentów, które potwierdzają, że sporny rów nie istniał. Zarzucili brak odniesienia się do wszystkich zeznań świadków oraz do dokumentów geodezyjnych. Zakwestionowali uznanie przez Sąd dokumentów w postaci map. W ich ocenie mapy te nie spełniają wymogów z obowiązujących przepisów. Zarzucili brak wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie. Dokonano niewłaściwego odczytania znaków topograficznych. Zarówno WSA w Rzeszowie, jak i organy dokonały niewłaściwej oceny materiału dowodowego i nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku w WSA w Krakowie. Zakwestionowali ustalenia, że rów istniał w latach 60 ubiegłego wieku. Ich zdaniem został wykonany później i na jego wykonanie potrzebne było pozwolenie wodnoprawne.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium zwróciło się o jego oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, ten i następne orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
Zaskarżoną do WSA decyzją Kolegium, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., postanowiło uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania decyzję Starosty [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania rowu na działce nr ewid. [...] i [...] (aktualnie działka po podziale nr ewid. [...]) położonych w miejscowości Ż..
Jako przesłankę podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało na istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego i procedury administracyjnej. Wskazało, że w sprawie zapadły trzy prawomocne wyroki sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1668/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 635/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. II SA/Rz 1118/22). W orzeczeniach tych zostało przesądzone, że rów na działkach nr ewid. [...] i [...] (obecnie po podziale [...]) istniał od lat 60-tych ubiegłego wieku. Zgromadzone w tym zakresie dowody, w tym także te w postaci dokumentów geodezyjnych, są prawidłowe a dokonane ustalenia udowodnione i nie stanowią przedmiotu ponownej analizy.
Natomiast, jak podkreśliło Kolegium, kwestią sporną było ustalenie czy w roku 2011 istniał rów, bowiem gdyby wówczas został wybudowany od nowa, to na wykonanie takich prac konieczne byłoby uprzednie uzyskanie pozwolenia na wodnoprawnego. W tym zakresie nakazano wyjaśnić jakiego charakteru były prace poprzedzające ułożenie płyt na brzegach spornego rowu oraz kręgów betonowych. Powyższe było niezbędne dla rozstrzygnięcia czy nie doszło do odbudowy bądź przebudowy rowu, co pociągałoby za sobą konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jak zaznaczyło Kolegium, już w wyroku WSA w Krakowie wytknięto, że organ nie sporządził szkicu z oględzin. Taki szkic sytuacyjny został sporządzony 22 lutego 2022 r. i stanowi załącznik do decyzji.
Jak podkreśliło SKO dokument w postaci szkicu sytuacyjnego winien być sporządzony zgodnie z zaleceniem Sądu w trakcie oględzin i dołączony do protokołu z przeprowadzonych czynności. Zdaniem Kolegium w toku postępowania doszło do naruszenia art. 79 i art. 85 k.p.a., bowiem o czynności sporządzenia szkicu sytuacyjnego na działkach objętych postępowaniem w sprawie spornego rowu zostali zawiadomieni wyłącznie właściciele działek. Natomiast wnioskodawcy nie zostali powiadomieni o tej czynności. Tymczasem czynność ta niewątpliwie była związana z ustaleniami stanu faktycznego a jej przeprowadzenie winno czynić zadość wymogom proceduralnym, w tym poprzez zapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Zgodnie z zaleceniem Sądu dokument w postaci szkicu sytuacyjnego winien być sporządzony w trakcie oględzin i dołączony do protokołu z przeprowadzonych czynności. Istotna okoliczność istnienia rowu w 2011 r., jego stanu, ewentualnych pozostałości usuniętych betonów lub też ustalenia czy usunięte kręgi betonowe były z tego rowu czy z innego, zapewnienie możliwości zdawania pytań, uczestniczenia w pomiarach zostały przez organ I instancji całkowicie pominięte. To zaś narusza podstawowe zasad procedury administracyjnej i zarzuty odwołujących w tym zakresie SKO uznało za zasadne.
Ponadto zdaniem Kolegium notatka służbowa, jak nazwano dokument ze szkicem, jest niewystarczającym potwierdzeniem stanu faktycznego spornego rowu. Zgodnie z zaleceniem Sądu szkic sytuacyjny winien być sporządzony w sposób pełny i czytelny sposób jako czynność trakcie oględzin w terenie, z udziałem geodety i zawiadomieniem stron postępowania, celem zapewnienia czynnego udziału w tych czynnościach. Kolegium zaleciło też by organ rozważył ponowne przesłuchanie świadków w związku ze stwierdzonym stanem na gruncie oraz ustalił czy sprawa o uregulowanie stosunków wodnych na działce odwołujących została ostatecznie/prawomocnie zakończona.
Dokonując oceny powyższego stanowiska Sąd orzekający w sprawie w pełni je akceptuje. Jak słusznie zauważono w sprawie zapadły trzy (przywołane wyżej) prawomocne wyroki sądów administracyjnych. Po myśli art. 153 P.p.s.a zarówno organy administracji jak i Sąd są nimi związane.
W orzeczeniach tych uznano, że podstawa materialnoprawna wydanych decyzji została określona prawidłowo – art. 64a ustawy Prawo wodne z 2001 r. Potwierdzono także (wyrok WSA w Rzeszowie z 3 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 635/20), że rów na działkach [...] i nr [...] (po podziale [...]) istniał już w latach 60-tych i tym samym jego wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 133 ust. 1 u.p.w. z 1974 r. Te ustalenia organów zostały uznane za trafne i znajdujące potwierdzenie w bogatym materiale dowodowym: matryca mapy katastralnej, pierworys mapy katastralnej, pierworys mapy ewidencyjnej, pierworys mapy zasadniczej, matryca mapy ewidencyjnej, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z 1 czerwca 2009 r. Wyjaśniono brak uwidocznienia rowu na mapie do celów projektowych z 2009 r. wskazując na omyłkę. Jak wyjaśniał wówczas Sąd w wydanym wyroku celem prowadzonego postępowania nie było rozstrzyganie o tym, czy ów rów został właściwie oznaczony na mapach, lecz to czy faktycznie istniał, jaka była jego funkcja i parametry oraz jakie prace zostały przy nim wykonane. Poczynione przez organy ustalenie, że rów na działkach [...] i [...] istniał co najmniej od lat sześćdziesiątych Sąd ocenił jako właściwe. Brak zaewidencjonowania rowu w urządzeniach prowadzonych przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w [...], czy Marszałka Województwa [...] nie stanowił bezwzględnej determinanty, przesądzającej o nieistnieniu rowu na działkach [...] i nr [...]. Dowodzi wyłącznie tego, że rów nie został uwzględniony w ewidencji, jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Zgodzono się także ze stanowiskiem organów, że rów powstał w sposób sztuczny.
W ocenie orzekającego obecnie Sądu słuszne zatem jest stanowisko Kolegium podniesione w kwestionowanej decyzji, że powyższe ustalenia a opisane powyżej zostały uznane za udowodnione i nie stanowią przedmiotu ponownej analizy.
Natomiast kwestią sporną i wymagającą ustalenia było wyjaśnienie jakiego charakteru były wykonane przy rowie prace, czy nie doszło do odbudowy bądź przebudowy rowu, jaki był stan rowu w 2011 r. i na czym konkretnie polegały prace wykonane przez właścicieli działek [...] i [...] oraz dokonanie oceny czy przedmiotowe prace wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Prawidłowo wskazało Kolegium w kwestionowanej decyzji, że już w wyroku WSA w Krakowie z 27 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1668/17 wskazano na konieczność sporządzenia szkicu istniejącego na działkach nr [...] i [...] rowu z podaniem jego aktualnych parametrów, który to szkic winien być sporządzony w trakcie oględzin i dołączony do protokołu z przeprowadzonych czynności.
Sąd orzekający zgadza się w tym zakresie z organem odwoławczym. Wobec spornych stanowisk stron, celem jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, konieczne jest wykonanie wszystkich wytycznych wskazanych w dotychczas wydanych w toku postępowania wyrokach. Zgodnie z zaleceniem należało sporządzić szkic sytuacyjny dotyczący wyglądu przedmiotowego rowu, jego stanu i przebiegu na innych działkach. W tym celu organ winien przeprowadzić dokładne oględziny z których sporządzony winien zostać protokół. Do protokołu z oględziny winien był dołączony czytelny szkic sytuacyjny. Oględziny winny zostać przeprowadzone z zachowaniem wymogów określonych przepisami art. 79 k.p.a., tj. zawiadomienie wszystkich stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin na siedem dni przed terminem oraz zapewnienie stronom biorącym udział w oględzinach możliwości zadawania pytań oraz składania wyjaśnień.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie tak istotna kwestia nie została utrwalona w aktach sprawy w formie protokołu (art. 67 k.p.a.), lecz tylko w postaci notatki służbowej z dnia 22 lutego 2022 r. podpisanej przez A.S. (nie podano stanowiska służbowego osoby sporządzającej ten dokument, nie wiadomo zatem czy jest to pracownik organu). W orzeczeniu z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1210/97 (LEX nr 47906), NSA stwierdził, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i nast. k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Z art. 72 k.p.a. wynika, że czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. I OSK 1597/09 (LEX nr 745094), "notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów".
Jak wynika z akt sprawy, na co zasadnie zwrócili uwagę wnoszący sprzeciw, dokument w postaci szkicu sytuacyjnego w zakresie stanu, wyglądu, przebiegu spornego rowu, winien być sporządzony w trakcie oględzin i dołączony do protokołu z przeprowadzonych czynności. W tym zakresie zarzuty wnoszących sprzeciw o braku wykonania wszystkich wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie jawią się jako zasadne. Jako zasadne Sąd ocenił także zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć trzeba, że w sytuacji gdy organ I instancji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, która jest wyłącznie decyzją procesową, a więc nierozstrzygającą o prawach i obowiązkach stron – w razie uznania przez organ II instancji, że decyzja ta jest błędna, może dojść jedynie do jej uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W żadnym wypadku organ II instancji nie może w takiej sytuacji wypowiedzieć się merytorycznie, gdyż to właśnie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.
W istocie wskazywane przez wnoszących sprzeciw zarzuty niewłaściwej oceny materiały dowodowego i niezastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie – zasadniczo potwierdzają potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji.
Przejęcie przez organ II instancji rozstrzygania w sprawie sprowadzałoby się do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w całości w oparciu o ustalenia dokonane przez ten organ. Sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności postępowania, która oznacza obowiązek rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji a następnie organ II instancji. Nie jest prawnie uzasadnione zastępowanie organu I instancji przez organ odwoławczy.
W świetle powyższych rozważań, należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasacyjną w oparciu o przesłanki zawarte w tym przepisie. Organ ten uzasadnił swoją decyzję w sposób przekonywujący, wskazał braki w materiale dowodowym oraz poczynił stosowne zalecenia dla organu I instancji i zwrócił uwagę na okoliczności jakie należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił sprzeciw jako bezzasadny na podstawie art. 151a § 2 k.p.a.