II SA/RZ 893/23

II SA/Rz 893/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 448/24 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 546 ust. 1, art. 546 ust. 2, art. 546 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [....] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2023 r. nr SKO.415/33/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 893/23
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 20 lutego 2023r. nr SKO/415/33/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania [pic]P. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], utrzymało w mocy decyzję z 8 grudnia 2022r nr AR.6730.54.15.2017.BM54, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy, na wniosek P. K. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2017r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową, garażem wielopoziomowym, zespołami miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] i Trasie [...] w [...], działka nr [...] Obr [...]. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 14 grudnia 2017r.
Inwestor wnioskiem z 27 czerwca 2019r. wystąpił o zmianę ww. decyzji wskazując przedmiot zmiany. Uzupełnień wniosku, w tym dołączając zgody stron postępowania na wnioskowane zmiany Inwestor dokonał w dniu 9 stycznia 2020r.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją z [...] lipca 2022r nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017r.nr [...].
Na skutek wniesionych odwołań od przedmiotowej decyzji P. K. oraz A. S.A., SKO w Rzeszowie decyzją z [...] października 2022r nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta [...] decyzją z 8 grudnia 2022r nr AR.6730.54.15.2017.BM54 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017r. nr [...] na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługowa ,garażem wielopoziomowym ,zespołami miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] i Trasie [...] w [...], działka nr [...] Obr [...].
Organ I instancji określił, że podstawę prawną dla uznania bezprzedmiotowości postępowania stanowi art. 546 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej P.w.), zgodnie z którym, decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych". Zgodnie z art. 546 ust. 2 P.w., przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, na podstawie których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane — dalej pr.bud., do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Organ odniósł się do dokonanego przez inwestora zgłoszenia (w trybie przepisów prawa budowlanego) z 29 grudnia 2017r. na budowę budynku tymczasowego. Stwierdził, że to zgłoszenie nie pozostaje w związku z decyzją z [...] listopada 2017r. nr [...] o warunkach zabudowy, której wnioskowana zmiana dotyczy.
Wobec faktu, że na podstawie decyzji z [...] listopada 2017r. nr [...] której dotyczy wniosek o zmianę przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę i nie dokonano skutecznie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane Organ I instancji stwierdził, że decyzja wygasła z dniem 1 stycznia 2018r. z mocy prawa. Zatem zdaniem organu I instancji postępowanie w zakresie zmiany decyzji, która wygasła należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł P. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...].
W odwołaniu podniesiono w szczególności naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a,, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie należytego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie; art. 10 k.p.a poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie instytucji umorzenia postępowania i oparcie powyższego rozstrzygnięcia na nieprawidłowych wnioskach. Odwołujący zarzucił również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z nałożonego przez organ odwoławczy w decyzji z [...] października 2022r nr [...] obowiązku rzetelnego zbadania i analizy z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 29 grudnia 2017r.
Podniesiono naruszenie przez organ przepisu art. 546 ust.2 i 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie dokonanego przez inwestora zgłoszenia, skutkującego zachowaniem ważności wnioskowanej o zmianę decyzji o warunkach zabudowy [...] z [...] listopada 2017r. W uzasadnieniu odwołania szeroko uargumentowane podniesione zarzuty.
SKO opisaną na wstępie decyzją z 20 lutego 2023r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sprawie spór sprowadza się do kwestii istnienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2017r nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługowa ,garażem wielopoziomowym ,zespołami miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] i Trasie [...] w [...], działka nr [...] Obr. [...].
SKO wyjaśniło, że w poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej z [...] października 2022r. Kolegium wskazało na rozbieżne stanowiska organu I instancji w spornej sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oraz w sprawie wydanego pozwolenia na budowę nr [...] z [...] października 2020r., który w ramach posiadanych kompetencji prowadził oba postępowania. Zalecono ponowną rzetelną analizę, z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej (biegłego) zarówno dokonanego przez inwestora zgłoszenia w sprawie robót budowlanych z [...] grudnia 2017r., jak i jego wpływ na byt prawny decyzji nr [...] z [...] listopada 2017r. na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Zdaniem SKO wskazana przez organ ponowna analiza dokumentów oraz przepisów prawa z posiłkowaniem się orzecznictwem sadowym jak i wydanymi w spornych kwestiach opiniami prawnymi jest w pełni wystarczająca na poparcie wydanego przez organ I instancji orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie. W zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 8 grudnia 2022r nr AR.6730.54.15.2017.BM54 ponownie dokonano rzetelnej analizy zarówno obowiązujących przepisów prawa, jak i wniosku inwestora pod względem formalno-prawnym, przeanalizowano akta sprawy wnioskowanych do zmiany warunków zabudowy oraz dokonanego zgłoszenia robót budowlanych, posiłkowano się wydanymi opiniami prawnymi, co ponownie skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wnioskowanej zmiany decyzji nr [...] z [...] listopada 2017r. z uwagi na utratę przez nią bytu prawnego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018r.
Kolegium, powołując się na brzmienie art. 546 ust. 1, ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wskazało, że przedmiotem analizy i ewentualnego zastosowania przepisu art. 546 ust. 2 P.w. dot. wskazanego wyłączenia było wniesione przez inwestora zgłoszenie z [...] grudnia 2017r., o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.
SKO podzieliło stanowisko Organu I instancji, że zakres ww. zgłoszenia inwestora nie jest objęty decyzją o warunkach zabudowy powołaną w zgłoszeniu a dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego. Zakres wydanej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] listopada 2017r jest odmienny od zakresu zgłoszenia na budowę budynku tymczasowego z [...] grudnia 2017r. Wobec powyższego nie doszło do wyłączenia zastosowania przepisu art. 564 ust. 1 ustawy Prawo wodne i decyzja wygasła z dniem 1 stycznia 2018r.
P. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 lutego 2023 r. nr SKO.415/33/20231 zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie istotnych w sprawie ustaleń sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oraz jego wybiórczą ocenę, a ponadto zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez:
- błędne przyjęcie, że zgłoszenie z 29 grudnia 2017 r., do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, nie zostało - w rozumieniu art. 546 ust. 2 Prawa wodnego - dokonane na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017 r., której dotyczy wniosek i tym samym bezpodstawne stwierdzenie, że decyzja ta wygasła z dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego;
- zaniechanie dokonania jakiejkolwiek analizy treści ww. zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego (zaplecza budowy) - poprzez zaniechanie weryfikacji jego części tekstowej i graficznej, w tym dołączonych do zgłoszenia dokumentów i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że zgłoszenie nie pozostawało w związku z decyzją o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017 r. bowiem zakres zgłoszenia jest odmienny od zakresu decyzji o warunkach zabudowy, bez wskazania i wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę takiego stanowiska;
- bezprawne stwierdzenie, że fakt iż zgodnie z obowiązującymi przepisami Inwestor nie był zobowiązany do uzyskania i dołączenia do dokonanego w dniu [...] grudnia 2017 r. zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego (zaplecza budowy) decyzji o warunkach zabudowy, wyklucza przyjęcie, że przedmiotowe zgłoszenie zostało dokonane na podstawie powołanej w jego treści i dołączonej do niego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2017 r. i jako takie spowodowało zachowanie mocy obowiązującej ww. decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 546 ust. 2 Prawa wodnego;
- pominięcie i zaniechanie weryfikacji okoliczności, że Inwestor w treści zgłoszenia jednoznacznie wskazał, że dokonuje zgłoszenia na podstawie objętej wnioskiem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2017 r., określając w formularzu zgłoszenia w punkcie E ZAKRES ROBÓT, że objęte zgłoszeniem roboty obejmują: "wykonanie zaplecza budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na podstawie Decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia 2017-11-[...]", a ponadto dołączając jednocześnie do przedmiotowego zgłoszenia dokument w postaci ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2017 r.;
- zaniechanie konkretnego powołania i dołączenia do akt sprawy dokumentów (poza wydrukiem komentarza z serwisu prawnego LEX oraz wydrukiem opinii prawnej stanowiących podstawę rozstrzygnięcia) pozwalających na stwierdzenie co było podstawą ustaleń Organów I i Il instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, pomimo że Organ I instancji nie wyjaśnił i nie wskazał z pomocy jakich specjalistów (i jakich informacji) skorzystał i jakie konkretnie ustalenia dokonał na podstawie ich wiedzy, przez co Organ odwoławczy bezzasadnie uznał, że przeprowadzoną analizę dokumentów i przepisów prawa uznać należało za w pełni wystarczającą do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania;
- i w konsekwencji bezprawne stwierdzenie, że zgłoszenie dokonane przez Inwestora w dnia [...] grudnia 2017 r. nie pozostawało w związku z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 29 listopada 2017 r. i na tej podstawie nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa decyzja wygasła z dniem 1 stycznia 2018 r., w sytuacji, gdy z treści zgłoszenia i dołączonej do niego dokumentacji (zarówno części tekstowej jak i graficznej) jednoznacznie wynika, że zgłoszenie dokonano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2017 r.. przez co uznać należy, że decyzja ta zachowała ważność zgodnie z art. 546 ust. 2 Prawa wodnego;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Organ I instancji z obowiązku zbadania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, które w decyzji z dnia [...] października 2022 r. [...];
- art. 122a § 2 pkt 22 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie, że Organ jest związany ustaleniami w sprawie uprzednio rozstrzygniętej poprzez milczące załatwienie sprawy zgodnie ze złożonym przez Skarżącego zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2017 r.; z którego treści i dołączonej do niego dokumentacji jednoznacznie wynika, że zgłoszenie zostało dokonane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i wobec takiej treści zaakceptowanego przez właściwy organ zgłoszenia, Organ I i II instancji związane są wynikającym z zaistniałego stanu faktycznego i prawnego w sprawie zgłoszenia ustaleniem, że zostało ono dokonane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2017 r. (w rozumieniu art. 546 ust. 2 Prawa wodnego), co wyklucza przyjęcie, że ww. decyzja o warunkach zabudowy wygasła z dniem 1 stycznia 2018 r.;
- art. 546 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że z faktu, iż zgodnie z przepisami Prawa budowlanego Inwestor nie był zobowiązany do uzyskania i dołączenia decyzji o warunkach zabudowy do zgłoszenia z [...] grudnia 2017 r. wynika rzekomo, że dokonane przez Inwestora na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017 r. zgłoszenie nie spowodowało ostania się w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2017 r., w sytuacji, gdy z treści art. 546 ust. 2 Prawa wodnego nie wynika, żeby warunkiem zachowania mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej podstawę zgłoszenia było dokonanie zgłoszenia wyłącznie w zakresie robót, odnośnie których przepisy Prawa budowlanego ustanawiają obowiązek uzyskania i dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy i tym samym brak jest podstaw prawnych do ograniczenia możliwości stosowania przepisu art. 546 ust. 2 Prawa wodnego do niektórych tylko robót budowlanych objętych zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, skoro Ustawodawca sam takiego rozróżnienia nie wprowadził;
- art. 546 ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że dokonanie na podstawie art. 30 Prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych obejmujących wykonanie zaplecza budowy (obiektu tymczasowego) na potrzeby oznaczonej inwestycji, obsługi i budowy obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych) wyklucza przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której dokonano zgłoszenia, obejmująca te obiekty, zachowała ważność, w sytuacji, gdy z treści art. 546 ust. Prawa wodnego nie wynika ograniczenie co do zakresu i rodzaju robót objętych noszeniem, a jedynym wymogiem wynikającym z tego przepisu jest aby zgłoszenie to było dokonane "na podstawie" decyzji o warunkach zabudowy (a zatem w związku z inwestycją objętą decyzją o warunkach zabudowy i na potrzeby realizacji obiektów nią objętych), co niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce,
- art. 546 ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest dokonanie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych obejmujących realizację wszystkich obiektów i urządzeń objętych decyzją o warunkach zabudowy stanowiącą podstawę zgłoszenia, w sytuacji gdy w treści art. 546 ust. 2 Prawa wodnego nie wprowadzono żadnych ograniczeń ani wymogów co do terenu (obszaru) czy też zakresu (całości lub części) lub rodzaju robót objętych zgłoszeniem, a zatem na potrzeby zastosowania tego przepisu wystarczające jest zgodnie z jego brzmieniem dokonanie zgłoszenia "na podstawie" decyzji o warunkach zabudowy bez względu na rodzaj i zakres (przedmiot) robót objętych zgłoszeniem, tym bardziej, że Inwestor [pic]uprawniony jest do realizacji inwestycji budowlanej etapowo i w efekcie powyższego:
- naruszenie art. 546 ust. 2 w związku z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, że objęta wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy straciła ważność, w sytuacji gdy z uwagi na spełnienie przewidzianych w art. 546 ust. 2 ustawy Prawo wodne warunków - tj. z uwagi na dokonanie w dniu 29 grudnia 2017 r. zgłoszenia, decyzja o warunkach zabudowy zachowała ważność; do czego doszło również w następstwie naruszenia:
- art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, poprzez zaniechanie przez Organ I instancji zawiadomienia stron o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy i wydanie decyzji umarzającej postępowanie pomimo uprzedniego dołączenia do akt sprawy nowych materiałów w postaci wydruku komentarza i opinii prawnej stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło Inwestorowi zajęcie stanowiska oraz złożenie zastrzeżeń i wyjaśnień dotyczących zachowania mocy obowiązującej ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2017 r. i w konsekwencji naruszenie:
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie i umorzenie postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że objęta wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy wygasła rzekomo z dniem 1 stycznia 2018 r., w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzi jednoznacznie do wniosku, że ze względu na dokonane przez Inwestora zgłoszenie przedmiotowa decyzja zachowała moc obowiązującą, wobec czego w niniejszej sprawie nie wystąpiła trwała przeszkoda uniemożliwiająca jej rozstrzygnięcie;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie przez Organ odwoławczy w niniejszej sprawie polegające na nieuzasadnionym utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to narusza obowiązujące prawo.
W oparciu o ww. zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2023 r. nr SKO.415/33/20231 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 grudnia 2022 r. nr AR.6730.54.15.2017.BM541, zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. – dalej: P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do wniosku, że skarga winna podlegać oddaleniu.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że wobec zamierzenia Inwestora została wydana pozytywna decyzja z [...] listopada 2017r., ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową, garażem wielopoziomowym, zespołami miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi na dz. nr [...].
Nie budzi również wątpliwości, że w stosunku do ww. zamierzenia – zgodnie z jego opisem - decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana 5 października 2020r. a zatem po dniu wejścia ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.), które miało miejsce 1 stycznia 2018r.
Przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Inwestor dokonał natomiast w dniu [...] grudnia 2017r. zgłoszenia wykonania robót budowlanych, również na działce inwestycyjnej nr [...], polegających na budowie tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki/przeniesienia w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie ze zgłoszeniem termin rozpoczęcia robót planowany był na [...] stycznia 2018r. a termin rozbiórki/przeniesienia na [...] lipca 2018r. W zgłoszeniu również wskazano, że wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem ma służyć wykonaniu zaplecza budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017r.
Skarżący wywodzi zarówno w skardze, jak i uprzednio w odwołaniu, że dokonanie ww. zgłoszenia wywołało skutek określony w art. 546 ust. 2 ustawy Prawo wodne, prowadzący do tego, że decyzja z [...] listopada 2017r. nie wygasła z dniem 1 stycznia 2018r. na podstawie art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Organy I oraz II instancji stanęły natomiast na stanowisku, że ww. decyzja ustalająca warunki zabudowy wygasła z dniem 1 stycznia 2018r na podstawie art. 546 ust. 1 P.w. W związku z powyższym postępowanie w przedmiocie zmiany tej decyzji jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W szczególności Organy przyjęły, że opisane powyżej zgłoszenie z [...] grudnia 2017r. nie spowodowało wyłączenia zastosowania art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Sąd podzielił stanowisko Organów z następujących względów.
Zgodnie z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm., dalej: P.w.) decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 34a ustawy Prawo wodne przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią, rozumie się obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.
Ta reguła nie będzie stosowana do:
1) decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których, przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu – zgodnie z art. 546 ust. 2 ustawy Prawo wodne;
2) decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących zagospodarowania terenu niezwiązanego z wykonywaniem robót budowlanych lub polegającego wyłącznie na budowie drogi rowerowej, urządzeń melioracji wodnych lub budowli przeciwpowodziowych – zgodnie z art. 546 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Jednocześnie w ust. 4 art. 546 P.w. wskazano, iż do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 przepisów art. 162 k.p.a. nie stosuje się.
Uchwalona 20 lipca 2017 r. nowa ustawa - Prawo wodne, weszła w życie 1 stycznia 2018 r. i zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę z 18 lipca 2001 r.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 maja 2020r. II OSK 2645/19 i II OSK 2570/19 (dost. na stronie – http://orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA) z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika, że norma ta z woli samego ustawodawcy spowodowała pozbawienie mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy po 1 stycznia 2018 r. tj. dniu wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne. Przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy interpretować w ten sposób, że poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2-3, decyzje o warunkach zabudowy w przypadkach wskazanych w tym przepisie wolą ustawodawcy wygasają z dniem 1 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd wskazał przy tym, że skoro przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przesądza o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy określonych w tym przepisie z dniem 1 stycznia 2018 r., to nawet złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności takiej decyzji nie może pociągać za sobą przedłużenia czasu obowiązywania tej decyzji i orzekania na jej podstawie o pozwoleniu na budowę.
Należy dodatkowo zaznaczyć, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienia, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Z mocy prawa może też nastąpić pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków. Jeżeli przepis prawa nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji (tutaj nie wymaga w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przed 1 stycznia 2018 r., co wynika wprost z przywołanego wyżej art. 546 ust. 4 ustawy Prawo wodne), to wywołuje skutki prawne z mocy prawa. Wprowadzenie powyższej regulacji pozostawało w związku z koniecznością zapewnienie realnej i efektywnej władzy wodnej rozumianej zgodnie z art. 3 Ramowej Dyrektywy Wodnej i jej adekwatnego wpływu na sprawy gospodarki wodnej, to jest w szczególności takiego ukształtowania rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewnią trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem adaptacji do przewidywanych zmian klimatu, mając na uwadze także uwzględnienie ewentualnych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście alokacji zasobów w przestrzeni połączone z potrzebą minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej. Przedmiotowe unormowanie szczególne w kontekście art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne zgodne jest, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, ze standardami unijnymi i nie narusza praw nabytych. Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 k.p.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 994/14; z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 926/14). Nie jest sporne, że niekiedy ustawodawca stosuje mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy obowiązującej) pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio, z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W takich przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji. Z takim właśnie przypadkiem materialnoprawnego wygaśnięcia decyzji mamy do czynienia w tej sprawie a wynika on właśnie z dyspozycji art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne i nie narusza zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.
Mając na względzie powyższe rozważania należało podzielić stanowisko Organów, że wyżej opisana decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] listopada 2017 wygasła z dniem 1 stycznia 2018r. na podstawie art. 546 ust. 1 P.w. Dokonanie zgłoszenia z [...] grudnia 2017r. nie może na gruncie niniejszej sprawy zostać zaliczone do wyjątku przewidzianego w art. 546 ust. 2 P.w. W konsekwencji zgłoszenie to nie spowodowało wyłączenia skutku wygaśnięcia decyzji z mocy prawa na podstawie art. 546 ust. 1 P.w.
Wyjątkiem przewidzianym w art. 546 ust. 2 P.w. objąć można jedynie te przypadki, gdy zgłoszenie lub też pozwolenie na budowę dotyczy tożsamej inwestycji, dla której wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy. Dopuszczalne jest zastosowanie art. 546 ust. 2 P.w. w sytuacji, gdy inwestor na etapie uzyskania pozwolenia na budowę podzielił inwestycję na etapy i uzyskał pozwolenie na budowę dla części inwestycji. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.
Decyzja z [...] listopada 2017r. dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pn. Budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługowa, garażem wielopoziomowym, zespołami miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] i Trasie [...] w [...], działka nr [...] Obr [...]". Decyzja ta nie dotyczyła tymczasowego obiektu budowlanego objętego późniejszym zgłoszeniem.
Treść zgłoszenia nie pozostawia wątpliwości, że choć dotyczyło ono działki inwestycyjnej nr [...] to jego przedmiotem był tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki/przeniesienia w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie ze zgłoszeniem termin rozpoczęcia robót planowany był na 5 stycznia 2018r. a termin rozbiórki/przeniesienia na 1 lipca 2018r. W zgłoszeniu również wskazano, że wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem ma służyć wykonaniu zaplecza budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017r.
Mając na względzie treść ww. zgłoszenia Sąd identyfikuje się w pełni ze stanowiskiem Organu odwoławczego, że zakres wydanej decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017r jest odmienny od zakresu zgłoszenia z [...] grudnia 2017r. Wskazuje na to rodzaj obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i zakreślony czasowo termin posadowienia tymczasowego obiektu budowlanego, objętego zgłoszeniem. Z tego powodu nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie kwestionując skuteczności dokonania zgłoszenia na postawienie tymczasowego obiektu budowlanego kluczowe w niniejszej sprawie było stwierdzenie, że zgłoszenie to nie spełnia przesłanek z art. 546 ust. 2 ustawy Prawo wodne, bowiem dotyczy innego rodzajowo obiektu budowlanego niż objętego ww. decyzją ustalającą warunki zabudowy.
Należy przy tym wskazać, że ww. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie stanowiła podstawy do dokonania przedmiotowego zgłoszenia, czego wymaga art. 546 ust. 2 P.w. Decyzja o warunkach zabudowy nie była bowiem wymagana na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu - stosownie do art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).
Wobec wygaśnięcia z mocy prawa ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] listopada 2017r. prawidłowo Organy przyjęły, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o warunkach budowy jest bezprzedmiotowe. Zaistniała więc podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu Organy dokonały prawidłowej wykładni art. 546 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne z przyczyn powyżej wskazanych. Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2, art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w sposób wnikliwy i kompletny zebrał materiał dowodowy, w tym dokonał analizy i porównania treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgłoszenia oraz pozwolenia na budowę. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy Organ I a następnie II instancji doszedł do trafnych wniosków o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. Skarżący nie wykazał, by brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z końcowym materiałem dowodowym miał istotny wpływ na ostateczny wynik postępowania. Organy orzekały w oparciu o materiał dowodowym znany Skarżącemu, który jako inwestor otrzymał odpowiednie decyzje ustalające warunki zabudowy i udzielające pozwolenia na budowę. To on złożył również zgłoszenie a zatem miał bezpośrednią wiedzę o kluczowych dowodach w sprawie. Zgromadzone w aktach materiały czy też opinie, głównie pochodzące z zasobów LEX znalazły następnie odzwierciedlenie w decyzji Organu I instancji, którą Skarżący kwestionował w drodze odwołania. Nie zostało więc naruszone prawo do wniesienia odwołania od niekorzystnej dla strony decyzji.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.