II SA/Rz 89/23

II SA/Rz 89/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1854/23 - Wyrok NSA z 2024-08-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr I-III.7721.1.33.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 89/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi D. T., reprezentowanego przez adwokata T. U. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 30 listopada 2022r nr
I-III.7721.1.33.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 31 grudnia 2018 r. D. T. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla G. Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa pomieszczeń handlowo-usługowych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z przebudową instalacji wewnętrznych polegającą na dostosowaniu instalacji wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, hydrantowej, elektrycznej i teletechnicznej do nowego podziału najmu oraz likwidacją instalacji oddymiania" na działkach nr [...] Obr. [...] w [...] przy ul. [...].
Skarżący w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucił wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, poprzez wydanie decyzji na rzecz G. Sp. z o.o. Sp.k., nieposiadającej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość, którą obejmuje projekt inwestycji jest budynkiem wielorodzinnym, a część z obszaru, którego dotyczy rzeczona decyzja stanowiła jej część wspólną, co do której brak było uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], wyrażającej zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący zarzucił, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ponieważ ww. decyzja została wydana bez zawiadomienia Skarżącego jako właściciela lokalu nr [...] w budynku, którego dotyczą prace budowlane o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, pomimo posiadania uprawnienia do działania jako strona w tym postępowaniu.
Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu ww. wniosku D. T., postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...], wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. Nr [...]. Następnie decyzją z [...] lutego 2019 r. organ I instancji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a, odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z [...] stycznia 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania.
Następnie Prezydent Miasta [...] kolejnymi postanowieniami z: [...] września 2019r., [...] lipca 2020 r. i [...] maja 2021 r. o nr [...], odmawiał wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.
W wynik zażaleń D. T., Wojewoda Podkarpacki kolejnymi postanowieniami z: [...] grudnia 2019 r. nr [...], [...] grudnia 2020 r. nr [...], [...] października 2021 r. nr [...] uchylał w całości zaskarżone postanowienia i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], a następnie decyzją z 4 lipca 2022 r. nr AR.6740.51.78.2017.MR51, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnośnie powołanej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ I instancji wskazał, że uzyskał od Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w [...] informację (zawartą w piśmie z 18 marca 2021 r., nr : [...]), że prowadził pod sygn. [...] postępowanie z zawiadomienia przedstawicieli Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] o czyn z art. 233 6 kk i art. 296 2 kk w zw. z art. Il 2 kk. Postępowanie zakończyło się z dniem [...] czerwca 2019 r. wydaniem prawomocnego postanowienia o umorzeniu śledztwa na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 kpk wobec braku znamion czynu zabronionego.
Odnośnie przesłanki wznowienia postępowania, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, że D. T. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] (co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...]), a tym samym posiada także udział w nieruchomości wspólnej. Prezydent wyjaśnił też, że z powyższej księgi wieczystej wynika, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym wydzielonych jest ponad [...] lokali, tym samym ukonstytuowała się w nich, na mocy art. 6 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 716) tzw. "duża" wspólnota mieszkaniowa. Dalej wskazał, że co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej Zarząd, a wynika to z art. 21 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Organu I instancji prawa do samodzielnego udziału (obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes.
Prezydent wskazał dalej, że z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja dotyczy przebudowy pomieszczeń handlowo-usługowych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, ponadto z projektu nie wynika, aby skutki zrealizowania przedsięwzięcia miały w jakikolwiek sposób ingerować lub wpływać na prawa związane z posiadaniem własnych lokali mieszkalnych. Ponadto organ wyjaśnił m.in., że lokal należący do D. T. tj. lokal nr [...] znajduje się na drugiej kondygnacji w powyższym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, natomiast z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja nie ingeruje w żadnej mierze w część mieszkalną ww. budynku. W ocenie organu I instancji decyzja Prezydenta Miasta [...] nie kształtuje sfery indywidualnych praw i obowiązków Skarżącego. Nie jest więc on indywidualnie stroną postępowania dot. powyższego rozstrzygnięcia, w szczególności planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie korzystania z lokalu, z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Ponadto sporna inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej ww. lokalu, jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń.
Reasumując Prezydent Miasta [...] stwierdził, że przedstawione okoliczności bezspornie wskazują, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] nr [...], w sposób nie budzący żadnej wątpliwości zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu dot. udzielenia pozwolenia na budowę, tym samym uprawnione jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a..
Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniósł D. T. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata T. U., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. m.in.:
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. nie kształtuje sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, nie może być więc on indywidualnie stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; niestaranne, powierzchowne i mało wnikliwe rozpoznanie stanu faktycznego sprawy i podjęcie niesłusznej decyzji na podstawie niedostatecznych, błędnych przesłankach; wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz barku rozpatrzenia materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego; uznanie, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie korzystania z lokalu, z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej ww. lokalu jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości [pic]w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń oraz, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu, podczas, gdy z prawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący ma zarówno interes prawny jak i faktyczny w tym postępowaniu;
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez użycie zbyt ogólnych i niewyjaśnionych twierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- art. 104 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej wobec błędnego uznania, iż w sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.;
- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały ku temu podstawy.
Reasumując D. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda Podkarpacki opisaną na wstępie decyzją z 30 listopada 2022r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 lipca 2022r.
W uzasadnieniu wskazał, że działki nr ewid. [...] i [...] Obr. [...] zabudowane są budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym zostało wyodrębnionych kilkadziesiąt lokali mieszkalnych, co wynika z elektronicznych ksiąg wieczystych.
Po powołaniu się na regulację, zawartą w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. własności lokali oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...], na mocy którego ustanowiono dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] zarządcę przymusowego w osobie Spółdzielni [...], Wojewoda wskazał, że co do zasady uprawniony do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni lub wspólnoty, jest zarząd spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej. Co prawda regulacja ustawowa instytucji zarządu powierzonego (spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej) nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym obok zarządu spółdzielni lub wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego.
Wojewoda stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, aby sporna inwestycja wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia w możliwość korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] (lokal usytuowany na drugiej kondygnacji ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego) należącego do Skarżącego, a tym samym, aby Wnioskodawca posiadał indywidualny interes prawny w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Dokonana przez tut. Organ analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] nr [...] wykazała, że projektowane roboty budowlane (roboty ogólnobudowlane oraz instalacyjne) obejmują wyłącznie część parterową przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, bez ingerencji w część mieszkalną budynku, w której znajduje się lokal mieszkalny Skarżącego. Tym samym Wojewoda stwierdził, że D. T. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda podzielił więc stanowisko Prezydenta, że nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana przez Skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek zawartych we wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda wskazał, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego z ww. przepisu ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których w wyniku przestępstwa została wydana decyzja (decyzja jest niejako bezpośrednim efektem przestępstwa). Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa to przypadek, gdy czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Ponadto wskazana podstawa wznowienia postępowania odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Przesłanka ta pozostaje w związku z czynnościami podmiotów i uczestników postępowania oraz czynnościami wobec organu (np. groźby, udzielenia bądź obiecania udzielenia korzyści majątkowej). Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta [...], iż w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, bowiem nie mamy do czynienia z sytuacją wydania decyzji w wyniku przestępstwa.
Wojewoda stwierdził, że zasadnie organ I instancji uznał, iż nie zaistniały wskazane przez Skarżącego przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., dlatego zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. prawidłowo odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę.
D. T., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 30 listopada 2022 r. nr l-111.7721.1.33.2022 zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nie kształtuje sfery indywidualnych praw i obowiązków Skarżącego, nie może być więc on indywidualnie stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia,
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; niestaranne, powierzchowne i mało wnikliwe rozpoznanie stanu faktycznego sprawy i podjęcie niesłusznej decyzji na podstawie niedostatecznych, błędnych przesłanek, wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mające wpływ na wynik postępowania, poprzez: brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że:
- planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie korzystania z lokalu, z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja); sporna inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej ww. lokalu, jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń,
- Skarżący nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu, podczas gdy z prawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że Skarżący ma zarówno interes prawny, jak i faktyczny w tym postępowaniu;
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej, decyzji poprzez użycie zbyt ogólnych i niewyjaśnionych twierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- art. 15 k.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego;
- art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy decyzja organu I Instancji winna być uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I Instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego i poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 4 lipca 2022 r., nr AR.6740.51.78.2017.MR51 w całości, a także o zasądzenie od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że jest nie tylko członkiem wspólnoty mieszkaniowej (postępowanie dotyczy części wspólnych), ale przede wszystkim jest właścicielem na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej lokalu mieszkalnego wraz z pomieszczeniem przynależnym - komórką lokatorską (co potwierdza a planowana inwestycja (zakres oddziaływania) ingerował w przysługujące mu prawa, w tym prawo własności. Skarżący zakwestionował stanowisko Organów, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę był reprezentowany przez zarządcę — Spółdzielnie Mieszkaniową [...] z siedzibą w [...], która de facto nie posiadała stosownego pełnomocnictwa do czynności przekraczającej zwykły zarząd.
Skarżący podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy nie tylko części wspólnych budynku, ale również poszczególnych lokali (w tym lokalu, którego właścicielem na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej jest Skarżący). W tym zatem zakresie Skarżący winien mieć prawo do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty mieszkaniowej) do uczestniczenia w ww. postępowaniu jako strona. Realizacja przedmiotowej inwestycji zgodnie z wydaną przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. oddziaływała bezpośrednio na lokal mieszkalny Skarżącego, który nie stanowi części wspólnych. Przeprowadzenie inwestycji godziło w uprawnienia, jakie przysługują Skarżącemu do korzystania z ww. lokalu, ograniczając prawo własności, prawo do niezakłóconego korzystania z ww. lokalu, którego jest właścicielem na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, prawo do swobodnego odpoczynku w zadowalających warunkach (hałas, wibracje związane z realizacją inwestycji, zwiększony ruch, kurz), zmniejszenie cenowe w ewentualnej sprzedaży. Zatem w tym zakresie nie sposób uznać, by ww. zarządca mógł reprezentować Skarżącego. Co więcej, pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji obejmowało również teren na zewnątrz budynku. Zmieniły się także wyjścia na zewnątrz z lokalu usługowego, zmieniło się przeznaczenie niektórych lokali (przykładowo lokal, który był kiedyś magazynem z bramą zewnętrzną garażową został zaadoptowany na lokal użytkowy a brama została zlikwidowana - zmiana elewacji zewnętrznej). Pierwotnie dla lokali usługowych w bryle budynku było oddzielne pomieszczenie jako śmietnik. Teraz jest tam pomieszczenie rehabilitacyjne, a odpady, w tym medyczne, gromadzone są w wiacie śmietnikowej ogólnodostępnej. Ponadto zmieniono dla lokali usługowych system przeciwpożarowy, który kiedyś był integralny z systemem całego budynku. Po starym systemie został dach nad lokalami usługowymi, który jest jednocześnie terenem rekreacyjnym i placem zabaw dla całego budynku, kominy wyciągowe, które przy pożarze miały przewietrzyć lokale usługowe.
Podsumowując, Skarżący kupując lokal w przedmiotowym budynku kupował lokal w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Obecnie, wskutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności w lokalach usługowych, mieszkańcy ww. budynku mają problem ze znalezieniem miejsca parkingowego na zewnątrz budynku, a klienci firmy medycznej stają samochodami również na trawnikach i chodnikach.
Skarżący zaznaczył, że choć w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę brał udział jako strona zarządca przymusowy Wspólnoty Mieszkaniowej. To jednak o toczącym się postępowaniu ww. zarządca nie poinformował właścicieli lokali, nie uzyskał od nich w tym zakresie jakiejkolwiek opinii, temat ten nie został poruszony na żadnym z zebrań. Był niejako biernym uczestnikiem ww. postępowania. Ww. decyzja została wydana bez wiedzy właścicieli lokali. Niewątpliwie biorąc pod uwagę powyższe nie można uznać działań zarządcy jako faktycznej reprezentacji członków wspólnoty, kiedy działa pomimo braku ich wiedzy, jak również wbrew ich woli. Brak wiedzy o toczącym się postępowaniu, jak również co do zapadłej decyzji, brak przekazywania przez zarządcę w tym zakresie jakichkolwiek informacji, pomimo tego, iż przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji o tak znacznym zakresie (przebudowa pomieszczeń, instalacji) będzie stanowić i stanowi znaczną ingerencję w prawa właścicieli lokali uzasadnia przyjęcie, iż w niniejszej sprawie Skarżący posiadał i nadal posiada indywidualny, własny interes prawny do występowania w tym postępowaniu jako strona.
Skarżący zakwestionował również stanowisko organu Il Instancji co do braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący przyznał, że nie dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, iż przedłożone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane było fałszywe. Niemniej jednak, w ocenie Skarżącego, to na organie prowadzącym postepowanie ciąży obowiązek prawidłowego zebrania materiału dowodowego i ustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ nie może powyższego obowiązku przerzucać na stronę postępowania. Skarżący podtrzymał swe twierdzenie, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone zostało przez Inwestora bez posiadania stosownej uchwały Wspólnoty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga podlega oddaleniu, gdyż decyzja zaskarżona o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, udzielającej pozwolenia na budowę, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.
W niniejszej sprawie Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego trafnie stwierdziły, że nie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania.
Prawidło Organy przyjęły, że nie zaistniała wskazywana przez Skarżącego podstawa wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., polegająca na wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa.
Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa, możliwe jest dopiero po stwierdzeniu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Przestępstwo co do zasady powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i w tym zakresie jest to wymóg analogiczny jak w przypadku stwierdzenia fałszu dowodu (dokumentu) (patrz: wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. I OSK 2575/17). Zatem strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2000 r. I SA 1123/99). NSA jednoznacznie wskazał, iż strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Zatem zasadniczo wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. możliwe jest dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, zobowiązana jest przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego te okoliczności (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 2721/20, LEX nr 3336745).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący nie przedstawił prawomocnego orzeczenia sądu na okoliczność wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Skarżący twierdził jedynie, że przedłożone do wniosku oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane zostało sfałszowane. Jednak jak ustalił Organ I instancji, postepowanie z zawiadomienia przedstawicieli Wspólnoty Mieszkaniowej o czyn z art. 233 § 6 k.k i art. 296 § 2 k.k w zw. z art. 11 § 2 k.k. zakończyło się z dniem [...] czerwca 2019r. wydaniem prawomocnego postanowienia o umorzeniu śledztwa na podstawie art. 171 pkt 2 kpk wobec braku znamion czynu zabronionego. Powyższe Prezydent ustalił na podstawie pisma Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 18 marca 2021 r., nr: [...]. Nie budzi więc wątpliwości, że Skarżący nie wykazał, by zachodziła podstawa do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego Organ I instancji podjął również czynności wyjaśniające w celu weryfikacji twierdzeń Skarżącego o braku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku tego ustalono, że inwestor wywodził swoje prawo nie tylko z prawa własności do lokali, które podlegały przebudowie oraz związanego z tym prawem współwłasności części wspólnych. Inwestor był również dzierżawcą pasażu (ciągu komunikacyjnego na parterze, przeznaczonego do dopełnienia funkcji usługowych lokali będących własnością Spółki), przy czym umowa dzierżawy przewidywała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie prac i aranżacji pasażu wraz z podłączeniem instalacji. Umowa dzierżawy została zawarta na podstawie stosownej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Inwestor w toku postępowania wznowieniowego przedstawił dokumenty na potwierdzenie wyżej wskazanych okoliczności.
Mając na względzie całokształt ustaleń faktycznych poczynionych przez Prezydenta należało przyznać rację Organom, że nie została wykazana przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należało również przyznać rację Organom co do tego, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie budziło wątpliwości, że w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowała Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], jako zarządca przymusowy, ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2014r., [...].
Skarżący wywodził natomiast, że powinien był mieć prawo do samodzielnego udziału w sprawie pozwolenia na budowę na sporną inwestycję, ponieważ decyzja ta dotyczyła nie tylko części wspólnych budynku, ale także poszczególnych lokali, w tym lokalu stanowiącego współwłasność Skarżącego. Skarżący argumentował, że realizacja przedmiotowej inwestycji bezpośrednio oddziaływała na jego lokal, ograniczając prawo własności, prawo do niezakłóconego korzystania z lokalu, prawo do swobodnego odpoczynku w zadowalających warunkach (hałas, wibracje związane z realizacją inwestycji, zwiększony ruch, kurz), zmniejszenie cenowe w ewentualnej sprzedaży. Zmieniły się również wyjścia na zewnątrz z lokalu usługowego, zmieniło się przeznaczenie niektórych lokali, odpady, w tym medyczne, gromadzone są w ogólnodostępnej altanie śmietnikowej, podczas gdy kiedyś dla lokali usługowych było oddzielne pomieszczenie jako śmietnik. Mieszkańcy mają problem z zaparkowaniem pojazdów a klienci firmy medycznej zostawiają samochody na trawnikach i chodnikach. Ponadto zmieniono dla lokali usługowych system przeciwpożarowy, podczas gdy kiedyś był integralny z systemem całego budynku.
Co do zasady warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiot ten musi wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 8 maja 2018r., II OSK 2979/17, z 20 października 2017r., II OSK 2682/15, z 20 grudnia 2017r., II OSK 675/17, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć to miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może być stroną postępowania, jeżeli wykaże indywidualny, własny interes. Wywiedzenie interesu właściciela lokalu z tytułu cywilnoprawnego powinno więc być efektem przyjęcia, że właściciel lokalu nie znajduje w konkretnej sprawie wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez zarządcę. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą przez zarząd lub zarządcę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 marca 2020 r. II OSK 1239/18, LEX nr 3015268 i z 29 października 2019 r. II OSK 595/19, LEX nr 2750623).
Osoby posiadające prawo odrębnej własności lokalu w sprawie o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiedniej reprezentowane są bądź to przez spółdzielnię mieszkaniową jako sprawującą zarząd zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 438), bądź przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), gdy liczba lokali jest większa niż trzy. W każdym zatem przypadku właściciela lokalu reprezentuje na zewnątrz zarząd. Wyjątek dotyczy jedynie przypadku wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, związanego z konkretnym lokalem mieszkalnym (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 26 czerwca 2020 r., II SA/Gl 318/19, LEX nr 3035524).
Zdaniem Sądu na tego rodzaju okoliczności Skarżący jednak nie powołał się ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze. Powoływane okoliczności, dotyczące uciążliwości związanych z parkowaniem, składowaniem odpadów, wyjść zewnętrznych, dotyczą części wspólnych nieruchomości a nie konkretnego lokalu Skarżącego. Zatem w tym zakresie był on reprezentowany przez zarządcę przymusowego. Powyższe okoliczności nie mogą być traktowane w kategorii wykazania interesu prawnego związanego z konkretnym lokalem mieszkalnym. Podobnie, jak nie mogą być zaliczone do takiej kategorii okoliczności związane ze zmianą przeznaczenia lokali usługowych, czy też zmianą systemu przeciwpożarowego dla lokali usługowych. Te okoliczności nie są związane z konkretnym lokalem Skarżącego.
Należy bowiem zauważyć, że kwestionowana przez Skarżącego inwestycja polegała, zgodnie z pozwoleniem na budowę, na przebudowie pomieszczeń handlowo-usługowych w parterze budynku mieszkalnego wraz z przebudową instalacji wewnętrznych, polegającą na dostosowaniu instalacji wod. kan., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, hydrantowej, elektrycznej i teletechnicznej do nowego podziału najmu oraz likwidacji instalacji oddymiania. Lokal Skarżącego znajduje się natomiast na drugiej kondygnacji budynku. Prawidłowo więc Organy przyjęły, że inwestycja obejmowała część parterową budynku i nie ingerowała w część mieszkalną, w której znajduje się lokal mieszkalny Skarżącego. W tej sytuacji nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że inwestycja naruszała indywidualny interes Skarżącego, związany z jego lokalem mieszkalnym. W ocenie Sądu, powoływane przez Skarżącego okoliczności, takie jak naruszenie prawa do swobodnego odpoczynku, hałas, wibracje, czy też kurz, mogą być traktowane jedynie w kategorii immisji pośrednich, które jednak nie uprawniają do przyznania Skarżącemu indywidualnego statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania ostatecznego pozwolenia na budowę przymiot strony przysługiwał podmiotowi znajdującemu się w obszarze oddziaływania obiektu, który powodował ograniczenia w zagospodarowaniu obiektu, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżący, aby indywidualnie uzyskać status strony w przedmiotowym postępowaniu musiałby więc wykazać, że inwestycja oddziaływała na sposób zagospodarowania jego lokalu, skoro zarządca reprezentował Wspólnotę Mieszkaniową w związku z odziaływaniem inwestycji na sposób zagospodarowania budynku mieszkalnego. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który również tut. Sąd podziela, że przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z: 26 lutego 2013 r. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14, publ. w CBOSA). Przewidziana w art. 144 Kodeksu cywilnego miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Powoływanie się przez Skarżącego na uciążliwości związane z parkowanie pojazdów przez klientów lokali użytkowych, zły sposób zorganizowania składowania odpadów, zakłócony wypoczynek, zwiększoną ilość kurzu, czy też hałas i wibracje, jest okolicznością niemającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania samego lokalu Skarżącego, a także istnienie interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Nie każda uciążliwość wynikająca z realizacji inwestycji może być kwalifikowana jako uciążliwość skutkująca prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania lokalu (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., II OSK 2403/21, LEX nr 3502768).
Z tych przyczyn Sąd uznał za prawidłową ocenę Organów I oraz II instancji, że brak jest podstaw do uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. Organy prawidłowo wiec zastosowały art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.