II SA/Rz 880/24

II SA/Rz 880/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80, art. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
ART. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. spraw ze skarg J. B. i . B., B. Ol. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO.415/293/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia 23 maja 2023 r. nr AR-P.6730.17.5.2022.ES; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących J. B. i I. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz skarżących B. O. i P. W. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg J. B. i I. B., B. O. i P. W. (dalej również jako: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO.415/293/2023, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 23 maja 2023 r. nr AR-P.6730.17.5.2022.ES w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 3 lutego 2022 r. A. M. (dalej również jako: "Inwestor") wystąpił do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na działce [...] i części działek [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R., przy ul. [...].
Po rozpoznaniu ww. wniosku, Prezydent decyzją z dnia 4 maja 2022 r. nr AR-P.6730.17.5.2022.ES, ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołań B. O. oraz P. W., SKO uchyliło decyzję Prezydenta decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. nr SKO.415/219/2022, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań J. i I. B. Organ odwoławczy stwierdził konieczność dokładnego określenia numerów działek uwzględnianych w ramach analizy urbanistycznej. Ponadto nieprawidłowo został ustalony średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w obszarze analizowanym. W odniesieniu do odwołań J. i I. B., SKO uznało, że wymienionym nie przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia 11 października 2022 r. nr AR-P.6730.17.5.2022.ES, ponownie ustalił warunki zabudowy na opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne. Decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. nr SKO.415/504/2022, Kolegium po rozpoznaniu odwołań B. O. oraz P. W., uchyliło wydaną decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz jednocześnie umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań J. i I. B., stwierdzając, że wymienionym nie przysługuje status stron w przedmiotowym postępowaniu. SKO wskazało, że błędnie ustalono szerokość elewacji frontowej oraz jak poprzednio – wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy.
Kolejną decyzją z dnia 23 maja 2023 r. nr AR-P.6730.17.5.2022.ES, Prezydent, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani u przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla opisanej wcześniej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołania ponownie wnieśli: P. W., B. O. oraz J. i I. B. Odwołujący się zarzucili nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności poprzez bezzasadne odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem, błędne przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej, brak odpowiedniej drogi dojazdowej, zaniechanie wskazania położenia zbiornika retencyjnego, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, a także naruszenie przepisów postępowania.
Dodatkowo J. i I. B. zakwestionowali odmowę uznania ich za strony postępowaniu, jako właścicieli nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...], w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na ich nieruchomość. Wskazali, że obszar zamierzenia inwestycyjnego usytuowany jest w odległości 3 m od granicy ich działki, a dojazd do planowanej inwestycji wyznaczono za pośrednictwem drogi dojazdowej wewnętrznej nr [...] i [...], która stanowi drogę dojazdową do ich posesji, jak również właścicieli trzech sąsiednich działek nr [...], [...] oraz [...].
W wyniku rozpoznania powyższych odwołań, Kolegium decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO.415/293/2023, w pkt 1, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy oraz w pkt 2, umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do J. i I. B.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Jak podał organ, w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalono, że wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki na analizowanym obszarze wynosi od około 0,15 do 0,31, a w wynikach analizy i postanowieniach zaskarżonej decyzji przyjęto, że łączna powierzchnia zabudowy projektowanych budynków mieszkalnych, nie może stanowić więcej niż 0,32 areału terenu inwestycji. W ocenie SKO, analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i postanowienia decyzji zawierają uzasadnienie przyjęcia maksymalnego wskaźnika podstaw, na zasadzie których ten parametr został ustalony. Wskazano, że taki parametr nie skutkuje dysharmonią w planowaniu na terenie objętym intensywną zabudową mieszkaniową.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zapewnienia dostępu do drogi publicznej, organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie podlegają bezpośredniemu zastosowaniu wskazane przez odwołujących się przepisy § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przepisy powiązane. Kolegium zaznaczyło, że zagadnienia te badane są w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę, natomiast w zakresie ustalenia warunków zabudowy ocenie organów planistycznych podlega jedynie fakt istnienia drogi wewnętrznej.
W zakresie zarzutów dotyczących zakresu analizy jak również ustalenia możliwości zabudowy jednorodzinnej Kolegium wyjaśniło, że pojęcie sąsiedztwa urbanistycznego nie jest i nie może być rozumiane wąsko, a więc w taki sposób, że nowa zabudowa musi odpowiadać w zakresie funkcji i rodzaju tylko takiej zabudowie, która znajduje się na działkach bezpośrednio graniczących. Wystarczające w tym zakresie jest odnalezienie w obszarze analizowanym określonych cech zagospodarowania lub zabudowy (np. określonych wartości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), które z jednej strony nawiązują do cech planowanej inwestycji, z drugiej zaś - pozwalają na jej wkomponowanie w istniejący stan zagospodarowania obszaru analizowanego, bez naruszenia ładu urbanistyczno- architektonicznego.
SKO zaznaczyło także, że zakresem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest również objęta konieczność zorganizowania kanalizacji deszczowej, która pozostaje w domenie urbanizacyjnej gminy.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że odwołującym się J. i I. B. decyzja nie została doręczona, a w odwołaniu nie wskazali przesłanki uzasadniającej interes prawny do udziału w postępowaniu, w związku z czym postępowanie odwoławcze w zakresie wniesionych przez nich odwołań podlegało umorzeniu.
Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyli P. W., B. O. oraz J. i I. B.
P. W. oraz B. O. w tożsamych treściowo skargach zarzucili organowi naruszenie:
1) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), poprzez bezzasadne odstąpienie przez organ od wyznaczenia linii nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem;
2) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w porównaniu z istniejącą zabudową w analizowanym obszarze;
3) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez znaczne przekroczenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku w porównaniu z szerokością elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sposób nieprecyzyjny, czego konsekwencją jest brak możliwości zweryfikowania danych podanych przez organ za podstawę przeprowadzenia poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, skutkujące brakiem przeprowadzonej prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
5) art. 61 ust 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej usytuowany na działce nr [...] budynek o znacznych rozmiarach, znacznie przekraczających powierzchnię budynków usytuowanych na sąsiednich działkach, co narusza określoną ww. przepisem zasadę dobrego sąsiedztwa;
6) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
7) art. 61 ust 2 u.p.z.p. w związku z § 14 ust. 1 - 3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w związku z §12 ust. 9 i ust. 11 oraz § 13 ust. 1- 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy brak odpowiedniej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji - szerokość drogi dojazdowej poprzez dz. ew. nr [...] i [...] wynosi 2,80 m, nie spełnia zatem wymogów określonych w ww. przepisach;
8) § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak kanalizacji umożliwiającej odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Z kolei J. i I. B. w swojej skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na odmowę uznania ich za stronę w ww. postępowaniu administracyjnym i wydanie przez Prezydenta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżących, w związku z czym powinni oni zostać uznani za stronę ww. postępowania, gdyż posiadają interes prawny. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji, jak również o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżący ponowili wyjaśnienia zaprezentowane wcześniej w odwołaniu. Podnieśli, że realizacja inwestycji w sposób oczywisty utrudni im dojazd do posesji, jak również ograniczy i utrudni dostęp do drogi publicznej z uwagi na zbyt duże natężenie ruchu na drodze o nieodpowiedniej szerokości. Zwrócili uwagę, że za stronę przedmiotowego postępowania uznani zostali właściciele działek ew. nr [...] i [...], do których dojazd również odbywa się za pośrednictwem drogi wewnętrznej nr ew. [...] i [...], a więc tożsamej z drogą dojazdową do nieruchomości Skarżących, stanowiącej dz. nr [...].
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie, na mocy zaskarżonej decyzji SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji i jednocześnie umorzyło postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania I. B. i J. B. z powodu uznania, że nie przysługiwał tym osobom status stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na działkach o nr: [...] i części działek [...], [...], [...] i [...] w R.
Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że prawidłowość rozstrzygnięcia SKO w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego rzutuje na prawidłowość całej decyzji Kolegium, która poza rozstrzygnięciem umarzającym zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. Obowiązkiem Organu II instancji jest bowiem rozpoznanie wszystkich odwołań stron postępowania jedną decyzją. Zatem, podważenie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odnoszącym się do określnego kręgu podmiotów oznaczać będzie, że merytoryczne rozstrzygnięcie co do pozostałych odwołań pozbawione będzie wymaganej przez art. 104 § 1 K.p.a. cechy kompletności. W praktyce prowadzić to musi do uchylenia takiej decyzji w całości. Wobec powyższego uzasadnione jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów dotyczących umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do I. i J. B., co oznaczało konieczność krytycznej weryfikacji stanowiska Kolegium.
Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania – art. 105 § 1 K.p.a.. Będzie mieć to miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy w art. 105 § 1 K.p.a. i stanowi je m.in. ustalenie, że odwołujący się podmiot, nie jest stroną postępowania - art. 127 § 1 k.p.a. Na każdym etapie sprawy administracyjnej na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy podmiot inicjujący postępowanie, a więc i odwoławcze, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania. W przypadku stwierdzenia, że odwołującym się przysługuje przymiot strony koniecznym staje się zagwarantowanie im czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła na potrzeby określonych inwestycji definicję strony, jednakże żadna z nich (art. 64a i 64aa u.p.z.p.) nie może odnosić się do niniejszej sprawy ustalenia lokalizacji obiektu mieszalnego jednorodzinnego. Zatem w niniejszym postępowaniu pojęcie strony należy odkodować na podstawie norm ogólnych zawartych w k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a.: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, tj. przesłanka interesu prawnego, na gruncie postępowań dotyczących określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga wyprowadzenia go z przepisów prawa materialnego. W związku z tym, przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., odnoszące się do praw właścicieli i ich ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiednich, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17).
W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się więc w szczególności, że w tego rodzaju sprawach położenie działki w obszarze analizowanym wyznaczonym dla celów ustalenia parametrów nowej zabudowy, nie przesądza o tym, że jej właściciel będzie posiadał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania, ale tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym takich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, LEX). Jednocześnie uznać należy, iż w analizowanym obszarze stosunków administracyjnoprawnych nie można zakładać "automatyzmu" i przyjmować, że przymiot strony oprócz wnioskodawcy, właściciela (użytkownika) terenu inwestycji, przysługuje tylko właścicielowi nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji. Czynny udział w postępowaniu należy zapewnić także właścicielom, użytkownikom wieczystym, zarządcom nieruchomości nie graniczących z terem przedsięwzięcia, jeżeli zostanie wykazane w okolicznościach danej sprawy, że przedmiotowa inwestycja będzie wpływać na dotychczasowy sposób korzystania z praw rzeczowych do nieruchomości (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 lipca 2023 r., II SA/Rz 137/23, LEX nr 3607803.).
W kontrolowanej sprawie I. B. i J. B., których dotyczy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, są właścicielami działki o nr [...]. Działka ta znajduje się w pobliżu planowanej inwestycji. Jak podnosili Skarżący dojazd do planowanej inwestycji wyznaczono za pośrednictwem drogi wewnętrznej, stanowiącej działki o nr [...] i [...], która to droga stanowi również dojazd do posesji Skarżących. Skarżący argumentowali, że droga ta ma szerokość około 2,8 m, służy jako dojazd okolicznym mieszkańcom, zaś korzystanie z niej przy istniejącej zabudowie jest mocno utrudnione (brak możliwości wyminięcia się dwóch pojazdów, brak poboczy). W związku z powyższym, ich zdaniem powstanie przy ww. drodze wewnętrznej inwestycji w postaci kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, spowoduje znaczne zwiększenie natężenia ruchu, co w sposób oczywisty pogłębi trudności w dojeździe do posesji, ograniczy dostęp do drogi publicznej z uwagi na zbyt duże natężenie ruchu na drodze o nieodpowiedniej szerokości, uniemożliwiającej wyminięcie się dwóch samochodów. Mając bowiem na uwadze, że przeciętna rodzina posiada dwa samochody, to realizacja inwestycji spowoduje, że przypadająca na działkę inwestycyjna liczba samochodów zwiększy się o dodatkowe 8. Realizacja inwestycji będzie działalnością uciążliwą dla Skarżących stwarzając bezpośrednie zagrożenie zarówno komunikacyjne, jak i ze względu na hałas oraz emisje spalin. Skarżący podnosili także, że przymiot strony postępowania nadano właścicielom działek o nr [...] i [...], którzy również korzystają z tej samej drogi wewnętrznej.
Sąd z urzędu stwierdza, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jaki był przedmiotem procedowania w obecnie kontrolowanym postępowaniu jest kolejnym wnioskiem, jaki inwestor złożył na terenie obejmującym m.in. działkę o nr [...]. Mianowicie inwestor wystąpił z trzema wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla identycznych jednorodzinnych budynków mieszkalnych, każdy o powierzchni maksymalnie 160 m2, usytuowanych na innych częściach działki o nr [...]. Sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla tych inwestycji były przedmiotem rozpoznania przez WSA w Rzeszowie pod sygn. II SA/Rz 623/23, II SA/Rz 626/23, II SA/Rz 629/2. Będąca przedmiotem rozpoznania obecna sprawa dotyczy budowy kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym działkę o nr: [...] oraz częściowo działki o nr: [...], [...], [...], [...] w R.
W ocenie Sądu Kolegium niesłusznie odebrało skarżącym I. i J. B. przymiot strony postępowania administracyjnego. Planowana inwestycja ze względu na wspólną dojazdową drogę wewnętrzną, a także podniesiony we wniosku fakt zamiaru poszerzenia drogi na działce nr [...] kosztem działki nr [...] i [...] wskazuje na to, że działka o nr [...] również, tak jak działka o nr [...] i [...] znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Powyższe ma bezpośredni wpływ na korzystanie z przysługującego skarżącym B. prawa własności – art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja w powiązaniu z pozostałymi planowanymi przez wnioskodawcę na działce nr [...] budynkami mieszkalnymi, spowoduje niebagatelne zwiększenie poziomu zabudowy, co niewątpliwie wpłynie na i tak trudne warunki dojazdu drogą zlokalizowaną na działce o nr [...] i [...] obr. [...], a łączącą nieruchomości Skarżących i teren inwestowany z drogą publiczną. Organy obu instancji przy ustalaniu kręgu stron pominęły fakt, iż już standardowe funkcjonowanie inwestycji mieszkaniowej z powodu szerokości drogi dojazdowej spowoduje pogorszenie się warunków komunikacyjnych właścicieli nieruchomości korzystających z niej, czyli pogorszy możliwości jakie wypływają dla właścicieli nieruchomości z art. 1 ustawy o drogach publicznych, a które wiążą się z prawem dostępu do dróg publicznych. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że jest to jedyny szlak łączący nieruchomości stron z drogą na ul. [...].
Zdaniem Sądu, w szczególny sposób należy dokonywać oceny interesu prawnego w postępowaniu o określenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy działkę inwestycyjną z innymi działkami dzieli droga dojazdowa dwupasmowa o utwardzonej nawierzchni, a inaczej gdy jest to jedynie wąska droga wewnętrzna komunikująca kilka nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W tym drugim przypadku bezpośrednie oddziaływanie na działki sąsiednie jest oczywiście większe aniżeli w przypadku drogi, na której odbywa się zorganizowany ruch odpowiadający obowiązującym standardom. Te okoliczności, jako istotnie wpływające na wyznaczony przepisami prawa cywilnego - art. 140 K.c. - obszar korzystania z prawa własności stron skarżących należało mieć na uwadze rozpatrując kwestię istnienia interesu prawnego stron w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też według WSA pominiętym przez Organy Skarżącym przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu do SKO decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej na działce [...] i in., podobnie jak przysługiwały im uprawnienia do udziału w postępowaniu przed Organem I instancji. Powoduje to konieczność uchylenia całości zaskarżonej decyzji SKO, bowiem nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 28, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c., które miało wpływ na wynik sprawy w postaci nieuprawnionego umorzenia postępowania odwoławczego przed SKO. Mając na uwadze, że wszystkim Skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd uchylił również decyzję Organu I instancji. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego miało bowiem miejsce kwalifikowane naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez ten Organ udziału stron w osobach J. B. i I. B.
Odnosząc się do zarzutów skarg B. O. i P. W. w ocenie Sądu należy wskazać na zasadność zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy wyznaczeniu parametru górnej krawędzi elewacji frontowej.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z kolei, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
W niniejszej sprawie w analizie urbanistycznej podano jedynie, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi od 3 m do 9m. Organ nie przedstawił, jak kształtuje się ww. parametr zabudowy na działkach sąsiednich, otaczających teren inwestycji, nie wskazał, czy wysokość ta przebiega tworząc uskok, jaka jest średnia ww. parametru w obszarze analizowanym oraz ewentualnie, czy wyznaczenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej w formie widełek, tak jak uczyniono to w decyzji Organu I instancji mieści się w granicach dopuszczalnego odstępstwa, przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ nie przedstawił więc podstawowych ustaleń faktycznych pozwalających na weryfikację poprawności wyznaczenia ww. parametru dla nowej zabudowy. Z tego też powodu, w połączeniu z wskazaną powyżej przyczyną związaną z koniecznością zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu przed Organem I instancji wszystkim stronom, należało uchylić również decyzję Organu I instancji.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a.