II SA/Rz 865/23

II SA/Rz 865/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr SKO.4104.7.1042.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi SS (dalej: "Skarżącego") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 7 kwietnia 2023 r. nr SKO.4104.7.1042.2023, wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji.
Z uzasadnienia skargi oraz [...] akt sprawy wynika, że decyzją z [...] grudnia 2020 r., o nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") zatwierdził na wniosek [...] regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy na działce nr [...]. Z adnotacji dokonanej przez pracownika organu na decyzji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że rozstrzygniecie to stało się ostateczne dnia 21 stycznia 2021 r.
Wnioskiem 27 listopada 2022 r. Skarżący zwrócił się do Wójta o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie na podstawie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", opisanej wyżej decyzji z 30 grudnia 2020 r. Skarżący podniósł, że podmiot, na rzecz którego wydano decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, przystąpił do jej użytkowanie bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczna budowlanej, a także decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. W ocenie Skarżącego powyższe okoliczności winny skutkować wyeliminowaniem kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego.
Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z [...] grudnia 2020 r. Organ I instancji podniósł, że Skarżący nie był i nie jest stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, a zatem nie może skutecznie domagać się wzruszenia rozstrzygnięcia w trybie art. 162 k.p.a. To zaś obligowało do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie Wójta podnosząc, że Organ I instancji skupił się na braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku, pomijając istotę sprawy i zgłaszane nieprawidłowości. Zdaniem Skarżącego, Wójt winien z urzędu wszcząć postępowanie nadzwyczajne względem kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 7 kwietnia 2023 r. nr SKO.4104.7.1042.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy postanowienie Wójta. Kolegium wskazało, że decyzja z [...] grudnia 2020 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2516 z późn. zm.) – dalej: "u.b.a.", które normują sferę praw i obowiązków wyłącznie wnioskodawcy. Z powodu wydania decyzji na podstawie art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 u.b.a. poza adresatem tego aktu, nie wynikają dla innych osób żadne uprawnienia lub obowiązki. Tym samym właściciele nieruchomości sąsiadujących ze strzelnicą nie są legitymowani do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 162 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), SS wniósł o poddanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniosku i zażaleniu Skarżący podniósł, że Organy w ogóle nie odniosły się do spełnienia przez inwestorów wymogów legalnego prowadzenia strzelnicy.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zupełnie niezasadna, przez co została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Sąd nie dopatrzył się działaniach Organów obu instancji jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. Zaskarżone do WSA postanowienie Wójta Gminy [...] zostało oparte na art. 61a § 1 K.p.a., czyli przepisie który stanowi: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Zastosowanie w/w regulacji procesowej nastąpiło z powodu nie zakwalifikowania Skarżącego jako strony postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o zatwierdzeniu regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy zlokalizowanej na działce o nr [...].
Wobec tego przypomnieć też wypada, iż na gruncie art. 28 K.p.a. za stronę postępowania administracyjnego uznaje się każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo tego kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Znaczenie kluczowe odgrywa tu pojęcie interesu prawnego, czyli relewantnej cechy jednostki żądającej od organu podjęcia określonych czynności procesowych w celu ochrony granic jej statusu administracyjnoprawnego. Ze względu na zastosowaną w skarżonym postanowieniu normę kompetencyjną w postaci art. 61a § 1 K.p.a. przyjąć należy za literaturą prawa, że w każdym przypadku w ramach czynności przedprocesowych (w znaczeniu – podejmowanych przed wszczęciem postępowania) organ ma obowiązek ustalić, czy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę będącą lub niebędącą stroną, a zatem już na tym etapie rozstrzygnąć (ocenić) problem interesu prawnego osoby w sprawie administracyjnej ("w odniesieniu" do sprawy indywidualnej), która oznaczona została w żądaniu wszczęcia postępowania. Odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadnioną wniesieniem żądania przez osobę niebędącą stroną, odnieść należy wyłącznie do przypadku, gdy brak interesu prawnego oznaczonej osoby będzie spełniał cechę "oczywistego", tzn. osoby tej w sposób jednoznaczny nie można uznać za stronę w żądanym postępowaniu (patrz. szerz. G. Łaszczyca, 5.3.3. Sprawdzalność interesu prawnego. Koncepcje legitymacji procesowej strony [w:] Pojęcie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2023 r.). W niniejszej sprawie Organy obu instancji w pełni sprostały obowiązkowi zbadania czy wnioskodawca legitymuje się koniecznym interesem prawnym do wzruszenia decyzji ostatecznej.
Sąd w pełni akceptuje ocenę prawną SKO opartą przez Organ na przepisach k.p.a. oraz ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni amunicji (Dz.U. z 2022 r. poz. 2016), iż strona skarżąca nie jest podmiotem na rzecz, którego została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o zatwierdzeniu regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Wnioskodawca nie był stroną tego postępowania wobec czego nie może on skutecznie zainicjować postępowania zmierzającego do stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji na podstawie wskazywanego w jego żądaniu art. 162 K.p.a. To samo dotyczy możliwości kwestionowania bezczynności Organu w niezastosowaniu tego unormowania z urzędu, czyli z wyłącznej inicjatywy podmiotu administracji. Otóż w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną organ zobligowany jest zbadać czy wnioskujący o akceptację regulaminu czyni to w sposób przewidziany przepisami ustawy o broni amunicji oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy regulamin strzelnicy reguluje wyłącznie jeden z wybranych aspektów powstania i działania tej infrastruktury to znaczy kwestii zorganizowania. Tym samym decyzja o zatwierdzeniu regulaminu nie wpływa na prawa i obowiązki innych podmiotów niż tylko wnioskodawca. Na jej mocy nie wprowadza się jakichkolwiek ograniczeń związanych z lokalizowaniem, zagospodarowaniem czy z zabudową nieruchomości sąsiednich. Zatem jej treść i moc prawna nie wpływa na kształt praw i obowiązków innych uczestników obrotu prawnego wywodzonych z przepisów o ochronie środowiska, przyrody czy należących do systemu prawa budowlanego.
Stanowisko Organów znalazło pełną akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem są judykaty powołane w treści kontrolowanego przez Sąd postanowienia. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3834/18, LEX, stwierdza, że art. 144 k.c. nie może być uznany za przepis dający skarżącym kasacyjnie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnic. Określa on jedynie granice prawa własności nieruchomości, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne. Dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnym może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym, nie zaś przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi.
Analogiczny pogląd, który Sąd w tym składzie w całości akceptuje i uznaje za własne wypowiedział WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. II SA/Rz 399/23, LEX. Zdaniem WSA na gruncie przepisów ustawy o broni i amunicji, sfera praw i obowiązków strony postępowania może co najwyżej dotyczyć jej adresata, czyli podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Właściciele nieruchomości sąsiadujących ze strzelnicą, nie mają zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie są legitymowani do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz kwestionowania legalności zatwierdzonego regulaminu strzelnicy.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Postanowienia wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.