II SA/Rz 863/22

II SA/Rz 863/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2022 r. nr SP.906.1.15.2022.AR w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego W. Ł. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (dalej: "PPWIS", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 26 maja 2022 r. nr SP.906.1.15.2022.AR, utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [....] (dalej: "PPIS", "Organ I instancji") z 8 stycznia 2020 r. nr PSP.440-24/15 orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 pkt 4a, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 195; dalej: "ustawa"), a także § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367; dalej: "rozporządzenie").
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób.
W dniu 25 listopada 2015 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [....] wpłynęło zgłoszenie podejrzenia u W.Ł. (dalej: "Skarżący") choroby zawodowej: obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367).
PPIS w [...] ustalił następujący przebieg zatrudnienia W.Ł.:
1. od 6 października 1975 r. do 17 kwietnia 1976 r. – H. S.A. na stanowisku szlifierz (narażenie na hałas do 82 dB);
2. od 18 kwietnia 1976 r. do 13 lipca 1977 r. – gospodarstwo rolne rodziców (brak narażenia na hałas);
3. od 14 lipca do 19 listopada 1977 r. – W. w K. na stanowisku technik - mechanik (brak narażenia na hałas);
4. od 29 listopada 1977 r. do 14 października 1979 r. – H. S.A. na stanowisku referent ds. technicznych (narażenie na hałas);
5. od 15 października 1979 r. do 31 grudnia 1983 r. – H. S.A. na stanowisku wytaczarz (narażenie na hałas do 84 dB);
6. od 29 grudnia 1983 r. do 5 września 1986 r. – P. [...] K. (obecnie [...] S.A., Oddział [...] w K.) na stanowisku operator obrabiarki OSN (w tym w okresie od 2 stycznia 1984 r. do 30 czerwca 1986 r. – kontrakt w [...], narażenie na hałas);
7. od 2 lipca do 5 września 1986 r. - urlop pokontraktowy;
8. od 10 września 1986 r. do 14 października 1987 r. – H. S.A. na stanowisku specjalista technolog (brak narażenia na hałas);
9. od 15 października 1987 r. do 14 października 1988 r. – H. na stanowisku specjalista technolog (narażenie na hałas);
10. od 15 października 1988 r. do 15 czerwca 1989 r. – H. S.A., mistrz spawalni (narażenie na hałas do 112 dB);
11. od 16 czerwca 1989 r. do 15 września 1992 r. - praca w T. Sp. z o.o. na stanowisku kolektor oraz praca w gospodarstwie rolnym rodziców, prowadzenie działalności gospodarczej (sklepu spożywczego) - brak narażenia na hałas);
12. od 16 września do 15 grudnia 1992 r. – H. S.A. na stanowisku wytaczarz (narażenie na hałas);
13. od 16 grudnia 1992 r. do 31 stycznia 2000 r. – H. S.A. na stanowisku mistrz spawalni (narażenie na hałas);
14. od 1 lutego 2000 r. do 6 sierpnia 2004 r. – H. S.A. na stanowisku kierownik oddziału spawalni (narażenie na hałas do 98 dB);
15. od 7 września 2004 r. do 31 marca 2007 r. - praca w H. Sp. z o.o. na stanowisku starszy mistrz spawalni (narażenie na hałas - brak wyników pomiarów);
16. od 1 kwietnia 2007 r. do 28 lutego 2008 r. - praca w H. na stanowisku starszy mistrz spawalni (narażenie na hałas);
17. od 1 marca 2008 r. do 31 stycznia 2012 r. - praca w H. na stanowisku kierownik oddziału spawalni (narażenie na hałas);
18. od 1 lutego 2012 r. do 31 marca 2014 r. – L. Sp. z o.o. S. na stanowisku kierownik oddziału spawalni (narażenie na hałas);
19. od 1 kwietnia 2014 r. do 28 grudnia 2015 r. – L. Sp. z o.o. S. na stanowisku kierownik oddziału spawalni.
W sprawie zostały wydane dwa orzeczenia lekarskie: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej: WOMP) z [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy (IMP) z [...] września 2017 r. nr [...], a także orzeczenie lekarskie uzupełniające IMP z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wszystkie orzekające o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Po przeprowadzonym postępowaniu, PPIS, decyzją z 11 grudnia 2017 r. nr PSP.440-24/15 nie stwierdził u Skarżącego choroby zawodowej wskazanej w zgłoszeniu, natomiast PPWIS decyzją z 20 czerwca 2018 r. nr SP.906.1.2.2018.AR utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.
Od powyższej decyzji W.Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę.
Po rozpoznaniu skargi W.Ł., tut. Sąd wyrokiem z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 914/18 uchylił decyzje Organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Organy ograniczyły się wyłącznie do przedstawienia treści kolejno wydawanych orzeczeń lekarskich, uznając, że są one bezwzględnie wiążące przy rozstrzyganiu charakteru schorzenia.
Wyrok stał się prawomocny w dniu 31 stycznia 2019 r.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, PPIS, decyzją z 8 stycznia 2020 r. nr PSP.440-24/15 ponownie nie stwierdził u Skarżącego choroby zawodowej objętej zgłoszeniem.
W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie postępowania zwrócił się do WOMP z wnioskiem o skierowanie Skarżącego do niezależnego instytutu, celem jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii stopnia uszkodzenia słuchu i ostatecznego ustalenia etiologii schorzenia oraz przyczyn zaistniałych rozbieżności w badaniach. W odpowiedzi WOMP wskazał, że wszystkie niezbędne ustalenia diagnostyczne zostały w tej sprawie już dokonane, a fakt pogłębiania się niedosłuchu u badanego pomimo zaprzestania narażenia zawodowego na hałas nie jest obrazem klinicznym niedosłuchu wywołanego przewlekłym działaniem hałasu i takie sformułowania zostały zawarte w obu orzeczeniach. Ponowne skierowanie badanego na badania jest niezasadne i niezgodne z prawem.
W dalszej kolejności Organ I instancji wyjaśnił, że zwrócił się do różnych niezależnych ośrodków w sprawie możliwości przeprowadzenia niezależnych badań i wydania orzeczenia w sprawie choroby zawodowej, jednak jednostki te zaznaczyły, że brak jest podstaw prawnych umożliwiających przeprowadzenie badań lekarskich. Następnie PPIS ponownie zwrócił się do IMP o dodatkowe konsultacje wraz z możliwością przeprowadzenia ponownego badania i wydania orzeczenia. W odpowiedzi IMP wskazał, że nie może odnieść się do badań audiometrycznych wykonanych przez pacjenta we własnym zakresie w ośrodkach, w których nie jest mu znana technika i warunki przeprowadzonego badania. Możliwe jest ponowne skierowanie pacjenta na hospitalizację w IMP, jednak ponowna weryfikacja niedosłuchu u pacjenta wykaże jego stan aktualny, po upływie wielu lat od zakończenia pracy zawodowej w narażeniu na hałas. Końcowo wskazano, że ocena dostępnych w dokumentacji medycznej pacjenta starszych audiogramów wskazuje na udokumentowany rozwój w czasie asymetrycznego głębokiego uszkodzenia słuchu z objęciem niskich i średnich częstotliwości (od 1996 r.), co nie jest obrazem klinicznym uszkodzenia słuchu spowodowanego skutkami przewlekłego działania hałasu na narząd słuchu. Samo zaś spełnienie kryterium podwyższenia progu słuchu w uchu lepiej słyszącym nie jest wystarczające do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza II stopnia podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko.
Organ I instancji wyjaśnił także, że zwrócił się do W. w W. z zapytaniem o możliwość przeprowadzenia niezależnych badań i wydanie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi Instytut wskazał, że taka możliwość istnieje, jednak PPIS w [....] ustalił, że Instytut ten wykonuje jedynie badania profilaktyczne, a nie znajduje się w wykazie instytutów badawczych zamieszczonych na stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia, a co za tym idzie nie jest jednostką orzeczniczą orzekającą w sprawie chorób zawodowych.
Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, swoje wnioski i twierdzenia zgłaszane w trakcie postępowania, zarzucając jednocześnie niezrealizowanie zaleceń Sądu, wskazanych w wyroku z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 914/18 odnośnie niewskazania, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dodatkowe opinie podtrzymał stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, PPWIS w Rzeszowie, decyzją z 2 marca 2020 r. nr SP.906.1.17.2020.AR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji, podtrzymując stanowisko PPIS w [....] i wskazując, że Organ I instancji podjął wszelkie starania mające na celu wyjaśnienie sprawy, zgodnie z zaleceniami Sądu, zawartymi w wyroku z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 914/18.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł W.Ł., zarzucając Organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.
Po rozpatrzeniu skargi W.Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 479/20 w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z 2 marca 2020 r. nr SP.906.1.17.2020.AR, a w pkt II zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że analiza podjętych działań przez Organ I instancji, zaakceptowanych przez Organ II instancji nie pozwala uznać ich za czyniące zadość wytycznym wynikającym z wyroku tut. Sądu z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 914/18, pomimo podjętych przez PPIS w [...] prób, poprzez składanie wniosków o możliwość przeprowadzenia niezależnych badań i wydania opinii. Jednostki te jednak podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska co do poczynionych ustaleń i wyników badań lub wskazały na brak możliwości przeprowadzenia badań i wydania opinii. W aktach sprawy został również wykazany brak możliwości zwrócenia się w powyższym zakresie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z uwagi na zawieszenie działalności m.in. funkcjonującego w jego strukturze Oddziału Chorób Zawodowych.
Zdaniem Sądu niezależnie od tego, możliwość uzyskania niezależnej opinii w zakresie objętym przedmiotem sprawy, a tym samym realizacji wytycznych Sądu co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, nie została całkowicie wykluczona, gdyż w odpowiedzi na wystosowane 30 sierpnia 2019 r. zapytanie, W. w W., pismem z 6 września 2019 r. poinformował PPIS w [...] o możliwości przeprowadzenia w sprawie niezależnych badań i wydania orzeczenia (pod warunkiem dostarczenia pełnej dokumentacji medycznej i przyjęcia warunków finansowych). W ocenie Sądu, wobec jednoznacznie wyrażonego przez Dyrektora W. w W. stanowiska, kwestionowanie go przez PPIS w [...] jest całkowicie niezrozumiałe i absolutnie niedopuszczalne w kontekście zawartych w k.p.a. uregulowań dotyczących prowadzenia administracyjnego postępowania dowodowego, zwłaszcza że organ ten - opierając się wyłącznie na wydruku ze strony internetowej Instytutu (zakładka "Medycyna Pracy") - nie podjął żadnych prób wyjaśnienia ewentualnie związanych z tym wątpliwości, jeżeli takie się pojawiły.
Odnosząc się z kolei do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że W. w W. nie znajduje się w wykazie instytutów badawczych zamieszczonych w wykazie instytutów badawczych zamieszczonych na stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia, Sąd wyjaśnił, że należy zgodzić się z twierdzeniem, że nie jest on jednostką orzeczniczą w sprawie chorób zawodowych, jednak w ramach W. w W. funkcjonuje Ośrodek Badań [...] i Medycyny Pracy, przy czym zalecenia zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 914/18 były nakierowane na uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, mającego umożliwić (pomóc) jednoznacznie rozstrzygnąć kwestię stopnia uszkodzenia słuchu Skarżącego, ustalić etiologię jego schorzenia oraz przyczyny rozbieżności w dotychczasowych badaniach m.in. poprzez uzyskanie opinii niezależnego podmiotu, co nie następuje w trybie orzekania w zakresie chorób zawodowych przewidzianym przez rozporządzenie.
Sąd naprowadził również, że w myśl § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 110, poz. 736), specjalizacją lekarską niezbędną do wykonywania orzecznictwa lekarskiego w zakresie chorób zawodowych, z zastrzeżeniem § 2 i 3, jest m.in. medycyna lotnicza. Zdaniem Sądu pomocne w sprawie może być fakt, że na wspomnianej przez Organ II instancji, stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia, wśród instytutów badawczych nadzorowanych przez Ministra Zdrowia wymieniony jest Instytut Fizjologii i Patologii Słuchu.
Sąd zalecił, aby ponownie przeprowadzając postępowanie, PPWIS w Rzeszowie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 914/18 i korelujących z nimi wskazówek zawartych w przedmiotowym uzasadnieniu nakierowanych na uzyskanie opinii niezależnego podmiotu co do zakresu i przyczyn powstania u skarżącego schorzenia słuchu (z wyjaśnieniem zaistniałych rozbieżności w dotychczasowych badaniach), co będzie determinowało podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia u niego choroby zawodowej.
Wyrok stał się prawomocny w dniu 6 listopada 2020 r.
Realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku z 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 479/20, Organ II instancji zwrócił się do W. w W. z zapytaniem, czy jest władny do wyjaśnienia rozbieżności w wynikach badań wykonywanych na cele orzecznicze i przeprowadzonych na zlecenie prywatne przez Skarżącego i wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo jej braku lub opinii szczegółowej odnoszącej się co do zaistniałych rozbieżności w sprawie. W odpowiedzi, W. w W. poinformował, że nie posiada w swojej strukturze organizacyjnej porani chorób zawodowych w związku z czym nie ma możliwości wydania orzeczenia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej.
Następnie PPWIS w Rzeszowie zwrócił się do Instytutu Fizjologii i Patologii Słuchu z zapytaniem o możliwość przebadania Skarżącego i wydania orzeczenia lekarskiego zgodnego z rozporządzeniem w sprawie podejrzenia jego choroby zawodowej lub opinii wyjaśniającej powyższe rozbieżności. W odpowiedzi Instytut poinformował, że może przeprowadzić badania diagnostyczne z zakresu audiologii ale z uwagi na brak w strukturze organizacyjnej Instytutu poradni chorób zawodowych, nie ma możliwości wydania orzeczenia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej. W odpowiedzi na powyższe pismo Instytutu, PPWIS poinformował, że sama możliwość przeprowadzenia badania przez Instytut jest niewystarczająca, gdyż powyższe badanie może przeprowadzić każdy podmiot leczniczy w województwie podkarpackim. Natomiast najistotniejszą kwestią jest aby jednostka, która miałaby badać Skarżącego była władna do wydawania orzeczenia lekarskiego lub opinii co wiąże się oczywiście z posiadaniem w strukturze organizacyjnej poradni chorób zawodowych.
W dalszej kolejności Organ II instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie medycyny pracy na obszarze województwa podkarpackiego lek. med. M.S. o wskazanie instytucji, która byłaby uprawniona do wydania orzeczenia lekarskiego zgodnego z rozporządzeniem w sprawie podejrzenia jego choroby zawodowej lub opinii wyjaśniającej powyższe rozbieżności. W odpowiedzi Wojewódzki Konsultant poinformował, że należy zwrócić się ponownie do WOMP z prośbą o wydanie orzeczenia uzupełniającego, które uwzględniałoby zarzuty ww. wyroku WSA w Rzeszowie oraz nowe okoliczności w sprawie już po wydaniu orzeczeń przez WOMP i IMP. Wojewódzki Konsultant podkreślił, że podkreślił, że nie ma instytucji, która w myśl przepisów prawa [pic]byłaby uprawniona do wydania orzeczenia lekarskiego jak tylko WOMP i IMP [pic] - orzeczenia uzupełniające.
Zgodnie z informacją udzieloną przez Wojewódzkiego Konsultanta, Organ II instancji zwrócił się do WOMP o wydanie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej u Skarżącego, uwzględniającego sugestie lek. med. M.S. W odpowiedzi biegli WOMP powołali się na orzeczenie lekarskie z [...] grudnia 2016 r. nr [...] r., w którym z wywiadu lekarskiego przeprowadzonego ze stroną wynika, że osłabienie słuchu w sposób wyraźny nastąpiło po 1999 r., kiedy to Skarżący przebył ostry uraz akustyczny. W odpowiedzi wskazano również, że w ośrodku praktykowane są zasady prowadzenia szerszej diagnostyki niż literalnie są wskazane przez przepisy prawa, dlatego wykonano u Skarżącego również inne badania. WOMP wskazał również, że kwestie badań przeprowadzonych we własnym zakresie zostały wyjaśnione wcześniej zarówno przez jednostki orzecznicze I i II stopnia. Badanie w WOMP Skarżącego miało miejsce w czerwcu 2016 r., tj. 6 miesięcy od zakończenia aktywności zawodowej i jego wynik był podstawą wydania orzeczenia z [...] grudnia 2016 r. WOMP poinformował także, że stan przedmiotowy po zakończeniu aktywności zawodowej wskazuje na ostry uraz akustyczny ucha prawego. który w rzeczywistości nie jest chorobą zawodową. Jednostki orzecznicze I i II stopnia, które są uprawnione do orzekania w zakresie patologii zawodowej nie potwierdziły u W.Ł. przewlekłego uszkodzenia słuchu.
Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 26 maja 2022 r. nr SP.906.1.15.2022.AR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji stwierdził, że zrealizował wszystkie możliwe sugestie zawarte w wyroku Sądu z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt. II SA/Rz 479/20, pomimo uprzedniego sprawdzenia, że ww. instytuty nie są uprawnione do wydawania orzeczenia lekarskiego. Skierował pisma do W. w W. oraz Instytut Fizjologii i Patologii Słuchu, a także wychodząc naprzeciw oczekiwaniom strony wystąpił do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie medycyny o wskazanie miejsca, do którego można skierować Skarżącego na badania.
Organ odwoławczy podkreślił, że rolą konsultanta jest wydawanie wytycznych dla całej medycyny pracy poszczególnych województw. W przedmiotowej sprawie biegły z medycyny pracy wyraźnie podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma innych uprawnionych instytucji do orzekania o chorobach zawodowych jak WOMP (Podkarpacie) oraz IMP (Polska). Wobec powyższego, zdaniem PPWIS zarzucanie mu działań wbrew prawu oraz przewlekłość postępowania podyktowana nieumiejętnością odnalezienia niezależnego instytutu jest nieprawdziwe. Jedynymi jednostkami orzeczniczymi uprawnionymi do wydania orzeczenia lekarskiego jest na terenie województwa podkarpackiego WOMP, natomiast w Polsce IMP.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ościenne jednostki orzecznicze nie chciały podjąć się orzekania w chorobach zawodowych, wskazując wyraźnie na WOMP jako terytorialnie i przepisowo właściwy do orzekania chorób zawodowych dla Skarżącego, a IMP jako najlepiej wyspecjalizowany i przygotowany do orzekania w sprawie chorób zawodowych i medycyny pracy w Polsce.
Końcowo Organ II instancji podkreślił, że w ostatnim piśmie z WOMP biegły wskazał wyraźnie na charakter uszkodzenia słuchu u Skarżącego, wskazujący jednoznacznie na przebyty ostry uraz akustyczny i podkreślił, że obie jednostki orzecznicze nie rozpoznały u Skarżącego choroby zawodowej w sensie medycznym.
W skardze do WSA w Rzeszowie W.Ł. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego K.K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
– § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez odmowę stwierdzenia u Skarżącego choroby zawodowej bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego;
– art. 7 i 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie w jakim organ powinien to uczynić m.in. w związku ze związaniem stron prawomocnymi dwoma wyrokami WSA w Rzeszowie, tj. zaniechanie uzyskania opinii niezależnego podmiotu co do zakresu i przyczyn powstania u Skarżącego schorzenia słuchu, z jednoczesnym jasnym i logicznym wyjaśnieniem zaistniałych rozbieżności w dotychczasowych badaniach, a także uznanie, że jedynym źródłem dowodowym na podstawie którego Organ może wydawać decyzję jest orzeczenie lekarza z systemu jednostek orzeczniczych, podczas gdy rozbieżności w wynikach nie dają podstaw ku temu;
– art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uzyskania opinii innej placówki, gdy orzeczenie zawiera lakoniczne stwierdzenia bez wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości, przekonującego i dostępnego dla stron uzasadnienia, w sytuacji gdy wyniki badań jakimi dysponuje Organ są odmienne i nawzajem się wykluczają. Poza tym przeprowadzone badania zlecone przez Organ nie były przeprowadzone tzw. "metodą obiektywną", w sytuacji gdy w czasie zatrudnienia Skarżącego czy też w tracie badań, które wykonał na własny koszt, wyniki badań słuchu znacznie odbiegają od wyników badań wykonanych przez jednostki wytypowane przez Organ;
– art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;
– art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuczynienie zadość zaleceniom WSA w Rzeszowie zawartym w wyroku z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/RZ 914/18 oraz z 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 479/20, tj. zaniechanie skierowania strony do niezależnego instytutu celem jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii stopnia uszkodzenia słuchu i ustalenia etiologii schorzenia oraz przyczyn rozbieżności pomiędzy wynikami badań z 30 grudnia 2016 r. oraz 21 września 2017 r., a wynikami badań przeprowadzonych 5 października 2017 r. oraz 6 października 2017 r.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Organów obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie, mając na uwadze nierespektowanie przez Organ i jednostki badawcze prawomocnych wyroków WSA w Rzeszowie, a także przewlekłe działanie Organu, Skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania dowodowego w odniesieniu do stanowisk, na których faktycznie pracował Skarżący, w tym ustalenie poziomu hałasu oraz ustalenie w jakiej wielkości nastąpił ubytek słuchu od zakończenia pracy zawodowej przez Skarżącego do dnia wydania zaskarżonej decyzji; wystąpienie przez tut. Sąd o opinię do innej placówki oraz zlecenie przeprowadzenia przez tę placówkę badań Skarżącego, ponieważ orzeczenie w dalszym ciągu zawiera lakoniczne stwierdzenia bez wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości, przekonującego i dostępnego dla stron uzasadnienia, w sytuacji gdy u Skarżącego nie wykonano badania słuchu tzw. "metodą obiektywną", a także nie zostały wyjaśnione rozbieżności, jakie istnieją pomiędzy wynikami badań przeprowadzonymi w dniach: 20 grudnia 2016 r., 21 września 2017 r. względem wyników badań mających miejsce w dniach: 5 października 2017 r. oraz 6 października 2017 r. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z jego dokumentacji medycznej, w szczególności z okresu zatrudnienia w H. S.A., H. sp. z o.o., L. sp. z o.o. i L. sp. z o.o., na okoliczność wykonanych badań słuchu oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że zaskarżona decyzja w dalszym ciągu obarczona jest nieścisłościami, a dokładna lektura orzeczeń lekarskich wskazuje na wewnętrzną sprzeczność niektórych ustaleń odnośnie do skali ubytku słuchu Skarżącego. Odmawiając uznania schorzenia za chorobę zawodową Organ nie dokonał wszechstronnego wskazania przyczyn odmowy uznania wyników poszczególnych badań za miarodajne dla ustalenia stanu narządu słuchu Skarżącego. Ogólne stwierdzenie o samoistnych schorzeniach nie uczyniło zadość temu postulatowi. Jak bowiem wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, wykazanie współistnienia czynników pozazawodowych nie jest wystarczające do wzruszenia domniemania związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem choroby, a wykonywaniem pracy w warunkach narażenia na jej powstanie.
W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PPWIS o odmowie stwierdzenia u W.Ł. choroby zawodowej wymienionej w pkt 21 załącznika rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. z 2022 r., poz.1836 ) - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz.
W sprawie bezsporne jest, że Skarżący pracował w warunkach narażenia zawodowego. Spór sprowadza się do ustalenia czy stwierdzonemu schorzeniu można przypisać etiologię zawodową.
Sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Sądu.
Wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 914/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z 20 czerwca 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.
Wyrok ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny dalszego postępowania Organów w tym również aktualnie kontrolowanej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a.: ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W powołanym wyroku Sąd wskazał, że organy sanitarne dysponując orzeczeniami jednostek orzeczniczych: Instytutu Medycyny Pracy im. [...] i Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie skonfrontowały tych wyników z przedstawionymi przez Skarżącego wynikami badań przeprowadzonych na jego zlecenie przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [....] z 5 października 2017 r., które wskazywały na istnienie choroby zawodowej. Sąd wskazał, że zadaniem organu, w tych okolicznościach było, zlecenie jednostkom orzeczniczym przeprowadzenia kolejnego badania, a nie ograniczenie się do dokonania analizy dotychczas przeprowadzonych badań i zgromadzonych dokumentów zakończonej wydaniem orzeczenia uzupełniającego. Za konieczne Sąd uznał wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności i skierowanie Strony do niezależnego instytutu, celem jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii stopnia uszkodzenia słuchu i ostatecznego ustalenia etiologii schorzenia oraz przyczyn takich rozbieżności w badaniach.
Wyrok ten nie został zaskarżony przez żadną ze stron i stał się prawomocny z dniem 31 stycznia 2019 r. W związku z powyższym wskazówki w nim zawarte uznać należy za wiążące i niepodlegające dyskusji.
Kolejnym wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 479/20 Sąd uchylił decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie stwierdzając, że wskazówki Sądu z poprzedniego wyroku nie zostały wykonane.
Sąd przypomniał, że w poprzednim wyroku zobowiązano organ do uzupełnienia materiału dowodowego i jednoznacznego wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią orzeczeń jednostek orzeczniczych, a wynikami badań przedstawionymi przez Skarżącego. Podkreślił również, że mimo podjętych w tym kierunku przez PPIS prób: wniosek z 7 marca 2019 r. do WOMP o skierowanie Skarżącego do niezależnego instytutu, wniosek z 11 czerwca 2019 r. do IMP – za pośrednictwem WOMP – o dodatkową opinię, zapytanie z 8 sierpnia 2019 r. do WOMP w [....], WOMP w [...], MOMP w [...] i Instytutu Medycyny Wsi w [...] o możliwość przeprowadzenia niezależnych badań, pismo z 30 sierpnia do IMP w [...] o udzielenie dodatkowych wyjaśnień; wskazówki Sądu nie zostały nadal wykonane. Wskazane jednostki bądź podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska co do poczynionych ustaleń i wyników badań (WOMP i IMP), bądź wskazały na brak możliwości przeprowadzenia badań i wydania opinii.
W ocenie tego Sądu nie wykluczało to jednak możliwości uzyskania niezależnej opinii. Sąd wskazał na możliwość przeprowadzenie takiego badania przez W. bądź Instytut Fizjologii i Patologii Słuchu.
Zaskarżoną aktualnie do Sądu decyzją organ odmówił stwierdzenia u Skarżącego choroby zawodowej. Kontrola tej decyzji i poprzedzającego ją postępowania wskazuje na to, że organ ponownie nie wykonał wskazówek Sądu.
Od poprzednio wydanego w sprawie wyroku w zasadzie nic się nie zmieniło. Poza licznie kierowaną przez organ korespondencją nie dokonano żadnych wiążących ustaleń, które można byłoby uznać jako wykonanie wyroku Sądu. Nadal wnioski organu opierają się na stanowiskach jednostek orzeczniczych bazujących na swoich poprzednich ustaleniach i płynących z nich wnioskach.
W kolejno kierowanych pismach organ zwracał się do:
- Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych - pismo 19 lutego 2021 r. - z zapytaniem czy podejmie się realizacji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 479/20 poprzez skierowanie strony do niezależnego instytutu celem jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii stopnia uszkodzenia słuchu i ostatecznego ustalenia etiologii schorzenia oraz przyczyn takich rozbieżności w badaniach, oraz czy będzie to skutkować obciążeniem kosztami Państwowej Inspekcji Sanitarnej;
- Instytutu Fizjologii i Patologii Słuchu - pismo z 11 maja 2021 r. - czy w świetle § 5 w sprawie chorób zawodowych jest możliwość przebadania W.Ł. przez Instytut Fizjologii i Patologii Słuchu i wydanie orzeczenia lekarskiego zgodnego z rozporządzeniem w sprawie podejrzenia choroby zawodowej lub opinii wyjaśniającej powstałe rozbieżności;
- Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie medycyny pracy w obszarze województwa podkarpackiego - pismo z 21 lipca 2021 r. - o wskazanie instytucji, która w myśl przepisów prawnych byłaby uprawniona do wydania orzeczenia lekarskiego zgodnego z rozporządzeniem lub opinii wyjaśniającej powyższe rozbieżności, czy wreszcie do
- Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - pismo z 18 sierpnia 2021 r.- z prośbą o wydanie orzeczenia lekarskiego uwzględniającego sugestie Konsultanta Wojewódzkiego, który pod wątpliwość poddał dokonanie badania po kilku latach od zakończenia pracy i stanu narażenia zawodowego.
Kierowane przez organ pisma nie były precyzyjne. Organ zwracał się w nich z prośbą i uzależniał udzielenie odpowiedzi od możliwości, jednocześnie przytaczał w sposób obszerny dotychczasowe stanowiska Organów i konfrontował ze wskazówkami Sądu. Sposób redakcji kierowanych pism wskazywał na przyznaną Organom swobodę działania, co de facto doprowadziło do tego, że wskazówki Sądu nadal nie zostały wykonane. Organy dokonały oceny nałożonego na nie obowiązku ograniczając się ponownie do analizy wcześniej dokonanych badań wskazując, że przy orzekaniu w sprawie choroby zawodowej bierze się pod uwagę stan narządu po zakończeniu pracy zawodowej, a nie po upływie kolejnych lat, co może mieć wpływ na wynik badania. Tymczasem z wydanych wyroków wynikał obowiązek ponownego badania i wyjaśnienia rozbieżności wyników opinii jednostek orzeczniczych z opinią przedstawioną przez Skarżącego. Niezrozumiała jest w ocenie Sądu redakcja pism, w których wiążące wskazówki Sądu potraktowane zostały jako sugestie.
Zatem jeszcze raz przypomnieć należy, że Sąd w wyroku II SA/Rz 914/18 zlecił ponowne badanie Skarżącego przez niezależny instytut i tak też należy rozumieć wyrok Sądu, bez możliwości podważania zasadności i celowości tych czynności. Stanowisko to zostało powtórzone w kolejnym wyroku II SA/Rz 479/20. W ostatnio powołanym wyroku wyjaśniono, że niezależny instytut ma wydać opinię wyjaśniającą powstałe rozbieżności, przy której wydawaniu nie działa w trybie orzekania w zakresie chorób zawodowych przewidzianych przez rozporządzenie, lecz jako biegły wydający opinię. Sąd wskazał na możliwość przeprowadzenia takiego badania przez Instytut Fizjologii i Patologii Słuchu.
Możliwości tej organ nie wykorzystał w aktualnie kontrolowanym postępowaniu.
Zwracając się do Instytutu z pytaniem czy w świetle § 5 w sprawie chorób zawodowych jest możliwość przebadania W.Ł. przez Instytut Fizjologii i Patologii Słuchu i wydanie orzeczenia lekarskiego zgodnego z rozporządzeniem w sprawie podejrzenia choroby zawodowej lub opinii wyjaśniającej powstałe rozbieżności, organ po raz kolejny nie zastosował się do wskazówek Sądu, który wyraźnie zaznaczył, że wydanie tej opinii odbywa się niezależnie od trybu orzekania w zakresie chorób zawodowych.
W udzielonej na tak sformułowane pytanie odpowiedzi, Instytut poinformował o braku możliwości wydania orzeczenia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej, jednocześnie wskazując na możliwość badania diagnostycznego w zakresie audiologii, w którego zakres wchodzi pełna ocena stanu słuchu przeprowadzona podczas badań obiektywnych i subiektywnych. Pomimo tego organ nie skorzystał z tych usług chociaż wykonanie badania w takim zakresie, odpowiadałoby wskazówkom Sądu.
Reasumując dla prawidłowego wykonania wydanych w sprawie wyroków konieczne jest zwrócenie się do Instytutu Fizjologii i Patologii Słuchu o wydanie niezależnej opinii rozstrzygającej kwestię stopnia uszkodzenia słuchu, ustalenie etiologii schorzenia oraz przyczyn powstałych rozbieżności w dotychczasowych wynikach jednostek orzeczniczych z dokumentacją przedstawioną przez Skarżącego. Opinia ta powinna zostać wydana po uprzednim zbadaniu Skarżącego, na co zwracał uwagę Sąd w wyroku o sygn. II SA/Rz 914/18. Dopiero tak zebrany w sprawie materiał dowodowy będzie można uznać za kompletny w świetle wydanych w sprawie wyroków i mających zastosowanie przepisów. Jeszcze raz podkreślić należy, że zawarte w obu wyrokach wskazówki są wiążące, nie tylko dla organu, ale również dla orzekających Sądów. Brak jest jakichkolwiek podstaw do podważania prawomocnych orzeczeń Sądu. Dopóki nie zostaną wykonane wynikające z nich wskazówki, nie można przystąpić do merytorycznej oceny wydanych decyzji.
Odnosząc się do formułowanych wniosków dowodowych, Sąd wyjaśnia, że jest sądem prawa, co oznacza, że kontroluje działanie organów administracyjnych, w zakresie podlegającym jego kognicji i co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Jedynie na zasadzie wyjątku może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie – art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tego też powodu nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 §2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r. poz. 265).