II SA/Rz 849/17

II SA/Rz 849/17 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2017-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 290
art. 48, art. 33 ust. 2, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30, art. 3 pkt 6, 7 a, 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. M. i K. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. i K.M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "P.b."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dach i ściany konstrukcji drewnianej poszyte płytami PCV nad istniejącymi schodami do piwnicy, posadowionego na działkach o nr ewid. 1684 i 1685 położonych w L. przy ul. [...] 5, wykonywanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, zobowiązał inwestora do zabezpieczenia obiektu przed degradacją i dostępem osób trzecich i nałożył na A.i K.M. obowiązek przedstawienia organowi w terminie do 31 marca 2017r.: dokumentów: a) zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; b) dokumentów, o których nowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b., tj.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. rozbudowy oraz zaświadczenia potwierdzające wpis osób sporządzających projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień sporządzania projektu, w tym projektu architektoniczno-budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane.
W wyznaczonym terminie zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów, w związku z czym PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b. nakazał A. i K.M. rozbiórkę wykonywanej bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dach i ściany konstrukcji drewnianej poszyte płytami PCV nad istniejącymi schodami do piwnicy, posadowionego na działkach o nr gruntów 1684 i 1685 położonych w L. przy ul. [...] 5.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.M. i K.M. Zdaniem skarżących decyzja w sposób rażący uchybia podstawowym wymogom dotyczącym uzasadniania decyzji administracyjnych, bowiem nie wyjaśnia im motywów rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem skarżących PINB nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy i dokonał błędnej kwalifikacji robót budowlanych związanych z wykonaniem nowego zadaszenia z pleksy, uznając je za rozbudowę, podczas gdy stanowiły one remont budynku mieszkalnego , a na którego wykonanie nie wymagane było nawet zgłoszenie. Nowe zadaszenie powstało w miejscu wcześniej istniejącego, zdemontowanego ze względu na zły stan techniczny zadaszenia z blachy i nie pełni żadnej funkcji użytkowej budynku mieszkalnego, jak również innego obiektu budowlanego. Podnieśli, że przed wydaniem decyzji zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, ponieważ organ nie zawiadomił ich o zakończeniu postępowania.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 48 ust. 1 P.b. WINB uchylił zaskarżoną decyzję - w całości i jednocześnie nakazał A.M. i K.M. zam. [...] L., ul. [...] 5 rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. gruntów 1684 i 1685 położonych w L. przy ul. [...] 5, w skład której wchodzi zadaszenie o wymiarach 2,34m x 2,30m zlokalizowane na działce nr ewid. gruntów 1684 położonej w L., wsparte na slupach nad istniejącymi schodami do piwnicy od strony północno - zachodniej tego budynku. Wskazał, że stanowisko organu I instancji wymaga szerszego uzasadnienia.
Wyjaśnił, że dowody zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że na działkach nr 1684 i 1685 położonych w L. przy ul. [...] 5 stanowiącej własność A.M. i K.M. posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, częściowo podpiwniczony z poddaszem, usytuowany jest w odległości 3,40 m od granicy z działką nr 1681 od strony zachodniej oraz 5,70 m od granicy z działką nr 1686/1 od strony wschodniej. Od strony północno-zachodniej nad istniejącymi schodami do piwnicy znajduje się zadaszenie, o spadku w kierunku północnym o wymiarach 2,34m x 2,30m (drugi wymiar wynoszący 2,30m został ustalony przez organ powiatowy w innym postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą NB.5160.12.2016), który jest zlokalizowany na działce nr 1684 położonej w L. Konstrukcja zadaszenia jest drewniana, z jednej strony jest przymocowana do ściany północnej budynku mieszkalnego - nad drzwiami balkonowymi za pomocą wkrętów, a z drugiej strony jest wsparta na dwóch drewnianych słupach. Konstrukcja zadaszenia jest obłożona płytami trapezowymi PCV od góry i z boków tj. od strony północnej, od strony wschodniej - w całości, a od strony zachodniej - częściowo, w górnej części.
Państwo M. są właścicielami nieruchomości od listopada 2012 r. natomiast budynek mieszkalny został wybudowany przez poprzedniego właściciela T.H. na podstawie decyzję Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. - Architekta Powiatowego z dnia [...] maja 1963 r. udzielającej mu pozwolenia na budowę domu mieszkalnego o wym. 10,00 x 9,00 x 3,00 na ww. nieruchomości i zatwierdzającej projekt budowlany. Na podstawie zeznań świadka ustalono, że w miejscu gdzie wykonano nowe zadaszenie nad wejściem do piwnicy poprzednio znajdowało się zadaszenie wykonane z blachy zamontowane poniżej okna w miejscu którego w chwili obecnej zamontowano drzwi balkonowe. Poprzednie zadaszenie miało konstrukcję metalową i było pokryte blachą, od strony północnej wsparte na słupach, a z drugiej strony przymocowane do ściany na wysokości połowy okna balkonowego. Dokumentacja w aktach wskazuje, że było niższe o co najmniej wysokość okna w ścianie północnej i węższe niż obecne, co obrazuje ślad na elewacji budynku po zdemontowanym poprzednio istniejącym zadaszeniu.
W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane obejmujące wykonanie zadaszenia jako rozbudowę, będącą budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., ponieważ w wyniku ich wykonania zwiększeniu uległy charakterystyczne parametry tego budynku, a to powierzchnia zabudowy i kubatura. Zatem robót tych nie można zakwalifikować jako remontu, czy przebudowy. W wyniku tych robót nie powstała dodatkowa kondygnacja, a zatem robót tych nie można zakwalifikować także jako nadbudowy. Obszar oddziaływania rozbudowanego budynku, ze względu na podane wyżej odległości od granicy działki (nr 1681 od strony zachodniej), wykracza poza granice działek, na których jest posadowiony. Rozbudowa ta nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt la, natomiast wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy nie posiadają.
W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowi art. 48 ust. 1 P.b. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego artykułu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo (pkt 1) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2).
W niniejszym przypadku PINB umożliwił legalizację przedmiotowej rozbudowy właścicielom rozbudowanego budynku. Postanowieniem z dnia 20 września 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. wstrzymał bowiem prowadzenie robót budowlanych i nałożył na A. i K.M. obowiązek przedstawienia dokumentów i opracowań niezbędnych do legalizacji samowolnej rozbudowy. Wymagane dokumenty nie zostały przedłożone przez zobowiązanych w wyznaczonym terminie. W tym stanie sprawy jako oczywistą i nie wymagającą szerszego uzasadnienia należy potraktować prawidłowość orzeczenia nakazu rozbiórki. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale zobowiązywało organ I instancji do orzeczenia rozbiórki przedmiotowej rozbudowy w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b.
Postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB dotyczyło samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. gruntów 1684 i 1685 położonych w L. przy ul. [...] 5, w skład której wchodzi zadaszenie o wymiarach 2,34 m x 2,3 m zlokalizowane na działce nr ewid. gruntów 1684 położonej w L., wsparte na słupach nad istniejącymi schodami do piwnicy od strony północno - zachodniej tego budynku. Natomiast organ I instancji nakazał rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dach i ściany konstrukcji drewnianej poszyte płytami PCV nad istniejącymi schodami do piwnicy, posadowionego na działkach o nr ewid. gruntów 1684 i 1685 położonych w L. przy ul. [...] 5 - bez określenia wymiarów tej rozbudowy. Zatem zreformowano zaskarżoną decyzję w celu wyeliminowania nieprecyzyjnego określenia nakazu rozbiórki.
W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu WINB wyjaśnił, że skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m. in. wykonanie nałożonego przez organ obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem legalizacji samowoli budowlanej. Nie korzystając z tego przywileju inwestor, właściciel lub zarządca musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.i K.M. zaskarżonej decyzji zarzucili:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zadaszenie nad schodami do piwnicy stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego,
b) art. 3 pkt 6 P.b. poprzez uznanie, że zadaszenie nad schodami do piwnicy w świetle P.b. jest budową oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku wykonania zadaszenia nad schodami do piwnicy zwiększeniu uległy charakterystyczne parametry budynku mieszkalnego tj powierzchnia zabudowy i kubatura,
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7, art. 8, art. 9, art.10 k.p.a. poprzez stronnicze i nierzetelne prowadzenie postępowania oraz uniemożliwienie nam przed wydaniem decyzji zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie,
b) art. 12 k.p.a. przez brak wnikliwości w rozpoznaniu sprawy,
c) art. 75 §1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie w toku postępowania zgłaszanych przez skarżących dowodów w sprawie, przede wszystkim informacji o istnieniu nad schodami do piwnicy zadaszenia z blachy, które zostało rozebrane z uwagi na zły stan techniczny i zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania zadaszenia z blachy.
Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WINB i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Podnieśli, że jesienią 2014 r. do końca 2015 r. wykonywali w budynku mieszkalnym drobne roboty remontowe wymieniając dotychczasowe elementy, zagrażające zdrowiu i bezpieczeństwu użytkowników, skorodowane, nie nadające się do remontu i odbudowy, kilkudziesięcioletnie zadaszenie z blachy nad schodami zewnętrznymi do piwnicy. Wskutek skargi właścicielki działki sąsiedniej PINB w dniu [...] lipca 2016 r. przeprowadził na działkach nr 1684 i 1685 czynności kontrolne i wszczął trzy odrębne postępowania administracyjne. Jedno z tych postępowań dotyczy przedmiotu tego postępowania tj. "samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego" o dach i ściany konstrukcji drewnianej poszyte płytami PCV nad istniejącymi schodami do piwnicy.
Na temat "rozbudowy budynku mieszkalnego" w tym protokole została zawarta jedynie dwuwersowa wzmianka, że wejście do piwnicy od strony zachodniej zostało osłonięte zadaszeniem konstrukcji drewnianej i obite płytami z tworzywa sztucznego. Organ nie ustalił podstawowych i niezbędnych dla tej sprawy okoliczności wykonania tego zadaszenia, jego parametrów technicznych, jak również sposobu połącznia zadaszenia z budynkiem mieszkalnym. Tak ubogi materiał dowodowy stał się wystarczający dla PINB do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia zakończonych robót budowlanych oraz nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b. , a wobec niewykonania obowiązku wydania decyzji o rozbiórce.
Decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.,p.a., ponieważ PINB przed jej wydaniem nie umożliwił skarżącym zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Dopiero po otrzymaniu zaskarżonej decyzji dowiedzieli się, że PINB do akt niniejszej sprawy dołączył inne dowody i materiały, aniżeli te, z którymi wcześniej zapoznali się w siedzibie organu i których kserokopie otrzymali. W tym czasie w aktach sprawy znajdowała się jedynie kserokopia protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] lipca 2016 r., załącznik graficzny nr 2 - szkic sytuacyjny w postaci mapy ewidencyjnej z naniesionym jednym wymiarem zadaszenia nad schodami oraz zdjęcie budynku mieszkalnego od strony północnej z widocznym zadaszeniem nad schodami (zdjęcie nr 4). WINB rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym w stosunku do niektórych zarzutów nie zajął nawet stanowiska np. zarzutu pozbawienia ich możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.
Decyzja organu I instancji nie zawierała żadnego uzasadnienia, zatem zawarte w decyzji organu odwoławczego twierdzenie, że wymaga "szerszego" uzasadnienia jest niezrozumiałe. Pomimo takiej formy aktu administracyjnego organu I instancji, WINB nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale "wyręczył" PINB z podstawowych obowiązków należących do tego organu i na potrzeby sprawy sporządził "swoje" uzasadnienie do rozstrzygnięcia. Stwierdzenie WINB, że ściana zadaszenia od strony wschodniej jest w całości obłożona płytami PCV jest nieprawdą, ponieważ zadaszenie od strony wschodniej me posiada ściany. Od strony wschodniej znajduje się ściana budynku mieszkalnego, do której przylega zadaszenie.
Skarżący zakwestionowali także sposób przeprowadzenia przez pracowników PINB kontroli wskazując, że doszło podczas inwentaryzacji budynku do naruszenia ich dóbr osobistych oraz prywatności. Zakwestionowali sposób ustalenia wymiarów zadaszenia konstrukcji i sposobu połączenia z budynkiem mieszkalnym przy tak skąpym stanie faktycznym. Nad schodami do piwnicy istniało zadaszenie z blachy, które z uwagi na zły stan techniczny nie nadawało się do remontu i odbudowy. Stanowiło ono zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa użytkowania, dlatego też, zostało rozebrane. Zadaszenie nad schodami do piwnicy nie pełniło i nie pełni żadnej funkcji użytkowej budynku mieszkalnego. Ogranicza jedynie przedostawanie się wody opadowej do piwnicy podczas deszczu oraz śniegu podczas zimy. I nie skutkowało powiększeniem powierzchni zabudowy i kubatury budynku mieszkalnego. Organ nie ustalił w jakim zakresie uległy zwiększeniu wymiary nowego zadaszenia oraz w jakim stopniu zwiększyła się kubatura budynku mieszkalnego w porównaniu do wymiarów i kubatury sprzed wykonania tego zadaszenia, co należy uznać za naruszenie obowiązku wnikliwości w załatwieniu sprawy tj. § 12 k.p.a. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany innych poza wysokością charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego. Nie każda zmiana parametrów wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7 a P.b. musi automatycznie prowadzić do uznania, że miała miejsce rozbudowa. Oznacza to, że zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego, zatem nieznaczne różnice powinny uzasadniać dokonanie kwalifikacji prawnej na korzyść inwestora. Tych kwestii przeprowadzone postępowanie dowodowe w żaden sposób nie wyjaśniło, co zapewne miało istotny wpływ na wynik sprawy, już z tej przyczyny, że do prac innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się przepisu art. 48 P.b. Wynika to z faktu, że zarówno przebudowa i remont nie są robotami budowlanymi objętymi ustawową definicją budowy
W ocenie skarżących zadaszenie nad schodami do piwnicy jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu przepisów P.b., bowiem posiada cechy urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 P.b., gdyż jest zarówno fizycznie jak i funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b P.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Sporne zadaszenie ma wysokość poniżej 3 m i nie narusza też obowiązujących warunków techniczno - budowlanych w zakresie usytuowania. Nie zachodzą zatem okoliczności do wdrożenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. W związku z czym, w przedmiotowej sprawie brak jest znamion naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie ma też podstaw prawnych do wydanie decyzji merytorycznej w tym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego. Postępowanie to winno zostać uznane za bezprzedmiotowe w całości i umorzone
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Ocena ta jest dokonywana wg stanu i na podstawie akt sprawy administracyjnej istniejących w dniu jej wydania.
Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. o nakazie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w skład której wchodzi zadaszenie o wymiarach 2,34 m x 2,30 m wsparte na słupach nad istniejącymi schodami do piwnicy od strony północno – zachodniej budynku.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeśli jednak taka budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych na podstawie postanowienia. Zgodnie z ust. 3 art. 48 prawa budowlanego w takim postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta) o zgodności z planem lub decyzją o warunkach zabudowy oraz dokumentów wskazanych w art. 33 ust. 2 prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepisy art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, o nakazie rozbiórki. W przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 20 września 2016 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia burmistrza o zgodności z planem miejscowym oraz projektu budowlanego obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego. Bezspornie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w zakreślonym terminie skarżący nie złożyli wymaganych dokumentów, nie wnioskowali również o przedłużenie wyznaczonego im postanowieniem terminu. Niewykonanie nałożonych na skarżących obowiązków spowodowało zastosowanie art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, czyli orzeczenie nakazu rozbiórki.
Podkreślenia wymaga, że przepis art. 48 cytowanej ustawy nie zawiera normy, która uprawniałyby adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 do wniesienia zażalenia. Z tego względu możliwość kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, zostanie rozstrzygnięta decyzja administracyjną.
Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy zgodnie z art. 142 K.p.a. podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji rozbiórkowej.
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dokonały oceny postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego.
Organ odwoławczy przyjął, że wykonane zostały prace polegające na wykonaniu zadaszenia o wymiarach 2,34m x 2,30 m wspartego na drewnianych słupach nad istniejącymi schodami do piwnicy – co wg niego spełnia przesłanki "rozbudowy" w rozumieniu prawa budowlanego. W wyniku ich wykonania zwiększeniu uległy charakterystyczne parametry budynku, a to powierzchnia zabudowy i kubatura. Organ nie podaje, o ile nastąpił wzrost tych parametrów. Przepisy prawa budowlanego wprawdzie nie zawierają definicji pojęcia "rozbudowa". Tak w orzecznictwie jak i doktrynie panuje przekonanie, że zawarta w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowa" na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę" należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (patrz: T. Asman, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz).
Wobec braku definicji pojęcia "rozbudowa" w języku prawnym oraz niewypracowania jak dotychczas w pełni jednolitego rozumienia tego pojęcia w języku judykatury i doktryny zasadnym wydaje się uwzględnienie również znaczenia tego pojęcia w języku polskim. Przez "rozbudowę" rozumie się powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów". Wobec tego skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 521/10). Jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, których to zmiana oznacza "rozbudowę" jest wymieniona w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego "kubatura obiektu". Ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia.
Wprawdzie w § 3 pkt 24 rozporządzenia o warunkach technicznych zdefiniowano pojęcie "kubatura brutto budynku" lecz nie ma podstaw prawnych aby utożsamiać je z ustawowym pojęciem "kubatura". Jedną z fundamentalnych zasad prawidłowej legislacji jest, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie pojęć z ustawy upoważniającej (zob. M. Zieliński, S. Wronkowski, Komentarz do ustawy Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r.).
Tak więc zdaniem Sądu przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenie.
Organ administracji prowadząc postępowanie jest zobligowany do wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych w taki sposób, aby ustalenia faktyczne. Co do charakteru i zakresu wykonywanych robót budowlanych nie budziły wątpliwości.
W przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena nie są wystarczające do wydania końcowego rozstrzygnięcia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż słuchani w charakterze świadka A.R. i M.R. zeznali, że w miejsce istniejącego wcześniej zadaszenia wykonano nowe z wykorzystaniem innych materiałów, różna jest ich ocena co do wysokości, na jakiej zamontowano obecnie istniejące zadaszenie. Organ nie wyjaśnił czy faktycznie wcześniej istniało zadaszenie, również nie poddał ocenie w tym zakresie zeznań świadków. Również nie zostało ustalone jeżeli wcześniej istniało przedmiotowe zadaszenie czy było obłożone płytami.
Wobec tego organ w oparciu o niekompletną ocenę i niekompletne ustalenia przedwcześnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako "rozbudowa".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego błędnie przyjęto, iż "wykonane zostało zadaszenie", co pozostaje w sprzeczności z zeznaniami świadków w sytuacji braku oceny przez organ tych dowodów oraz stwierdzeniem organu w dalszej części uzasadnienia "ze zdjęć zalegających w aktach sprawy (...) jednoznacznie wynika, że poprzednio istniejące zadaszenie było niższe o co najmniej wysokość okna w ścianie północnej – co obrazuje ślad na elewacji budynku po zdemontowaniu poprzednio istniejącego zadaszenia".
Organ winien prawidłowo ustalić czy zadaszenie wcześniej istniało, a jeżeli tak następnie jakie prace zostały faktycznie wykonane uwzględniając wszystkie zebrane w sprawie dowody lub ustalenie, że zebranym dowodom odmówiono wiarygodności.
Orzecznictwo i judykatura stoją na stanowisku, że wykonanie nad schodami zewnętrznymi zadaszenia jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, a więc urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. O takiej kwalifikacji prawnej przesądzają przede wszystkim związek funkcjonalny zadaszenia z istniejącym budynkiem mieszkalnym, poza tym konieczność lub uzasadniona możliwość montażu zadaszenia w celu prawidłowego korzystania z budynku w zakresie schodów zewnętrznych i parametry techniczne wykonanego zadaszenia (porównaj warunki umożliwiające traktowanie zadaszenia jako urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym wskazane przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2008/13).
Podobne poglądy są wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi na tle zabudowy balkonów i loggii, przyjmuje się, że w świetle przepisów art. 3 pkt 9 prawa budowlanego i § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków techniczno użytkowych budynku mieszkalnego. Są to urządzenia budowlane. Przyjmuje się, "że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym może być instalowane urządzenie związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, zabudowa balkonów i loggii poprzez wykonanie zadaszenia przymocowanego śrubami". Zadaszenie stanowi bowiem zabudowę loggii posiadając tym samym cechy urządzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, gdyż jest zarówno funkcjonalnie jak i fizycznie związane z budynkiem (zobacz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2336/11 i z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2008/13). Wg informacji skarżących zadaszenie stanowi ochronę przed zalewaniem wejścia do piwnic w przypadku deszczu, ustalając że zamontowane zadaszenie nad schodami zewnętrznymi to urządzenie budowlane, zastosowanie mają przepisy, z których wynika, że nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia (art. 29 ust. 2 pkt 15, jak również nie ma obowiązku dokonania zgłoszenia (art. 30 prawa budowlanego).
Należy jedynie zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym z obowiązku dokonania zgłoszenia zwolnione jest wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych o wysokości do 3m na obiektach budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie brak ustaleń co do jego wysokości.
Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia objętego skargą wynika, że zadaszenie z jednej strony jest przymocowane do ściany północnej budynku mieszkalnego – nad drzwiami balkonowymi za pomocą wkrętów. Poza tym konstrukcja ta nie tworzy przestrzeni zamkniętej bowiem obłożona jest płytkami z dwóch stron, trzecia natomiast ma charakter niepełny. Wobec tego nie doszło do powiększenia jednego z parametrów, jakim jest kubatura budynku.
Prowadząc ponownie postępowanie organ winien w sposób prawidłowy ustalić stan faktyczny, a więc czy nad schodami zewnętrznymi istniało zadaszenie a wykonane prace to tylko wymiana materiałów budowlanych na lżejszą konstrukcję, jeżeli tak to należy przyjąć, że jest to remont, którego wykonanie zwolnione jest z obowiązku ubiegania się zarówno o pozwolenie jak i zgłoszenie. Za przyjęciem takiego rozumienia wykonanych prac przemawiają okoliczności wynikające z zalegających w aktach administracyjnych dowodów. Oceny wykonanych prac dokonać należy z ich uwzględnieniem. Jeżeli nawet zmieniono wysokość zadaszenia a był to remont, to ta zmiana pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Zadaszenie nad schodami zewnętrznymi przymocowane wkrętami do ściany to urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Jego ocenę należy przeprowadzić wyłącznie w oparciu o aktualne przepisy prawa budowlanego.
Organ prowadząc ponownie postępowanie oceni poprawność wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego postanowienia z dnia 20 września 2016 r., dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Z tych względów Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 i pkt 9 prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
-----------------------
b)
2)
a)
b)
c)