II SA/Rz 848/25

II SA/Rz 848/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. o.o. w K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr S-V.862.2.2025.AI w przedmiocie odmowy przyjęcia do realizacji oferty pracy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2025 r. nr PK.4130.47.2024.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 11 kwietnia 2025 r. nr S-V.862.2.2025.AI, wydana w przedmiocie odmowy przyjęcia oferty pracy.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 15 października 2024 r. A sp. z o.o. z siedzibą w [...] dalej: "Spółka" lub "skarżąca") złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] ofertę pracy w zawodzie operatora maszyn do obróbki skrawaniem, w celu uzyskania informacji starosty wydawanej w związku z zatrudnieniem cudzoziemca w ramach procedury określonej w art. 88 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214) – dalej: "u.p.z.", tj. zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotów zapewniających wykonywanie pracy cudzoziemcowi.
W ofercie wskazano 5 wolnych miejsc pracy. Podstawą świadczenia pracy stanowiła umowa zlecenia obejmująca okres od 28 października 2024 r. do 28 października 2027 r., wymiar czasu pracy wynosił 40 godzin tygodniowo, system czasu pracy określono jako "inny", obejmował godziny: 07:00-15:00, 15:00-23:00, 23:00-07:00. Praca miała być świadczona także w dni wolne, podano godzinowy system wynagradzania - 28,10 zł brutto.
Starosta [...] pismem z [...] października 2024r. nr [...] poinformował skarżącą, że nie przyjmuje do realizacji złożonej oferty pracy z 14 października 2024r. w zawodzie operator maszyn obróbki skrawaniem (kod zawodu 722303).
Skarżąca w piśmie z 25 października 2024r. wniosła o uzupełnienie "pisma – decyzji" z organu I instancji z [...] października 2024r. nr [...]. Starosta 7 listopada 2024r. wyjaśnił, że brak jest podstaw do wnioskowanego uzupełnienia w trybie art. 111 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), gdyż ta sprawa nie podlega załatwieniu decyzją administracyjną. W formie decyzji załatwiane są sprawy wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.z.
Wojewoda Podkarpacki w piśmie z 16 grudnia 2024r. nr S-V.10.2024.AI polecił Staroście [...] wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, która będzie podlegała kontroli instancyjnej. Jako podstawę prawną działania Wojewoda wskazał art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.
Decyzją z [...] stycznia 2025 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") odmówił przyjęcia do realizacji oferty pracy w zawodzie operator maszyn do obróbki skrawaniem (kod zawodu 722303), złożonej 14 października 2024 r. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 11 kwietnia 2025 r. nr S-V.862.2.2025.AI Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organów, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uprawniało do wydania decyzji o odmowie przyjęcia oferty pracy na podstawie art. 36 ust. 5f u.p.z. Zgodnie z jego treścią, powiatowy urząd pracy może nie przyjąć oferty pracy, w szczególności, jeśli pracodawca w okresie 365 dni przed dniem złożenia oferty pracy został ukarany lub skazany prawomocnym wyrokiem za naruszenie przepisów prawa pracy albo jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów prawa pracy. Zdaniem organów, użycie w przytoczonej regulacji zwrotu "w szczególności" wskazuje na otwarty katalog przesłanek, którymi powinny być uzasadnione sytuacje, uznane przez urząd pracy za istotne z punktu widzenia możliwości rzetelnego, świadczenia pośrednictwa pracy tak na rzecz pracodawcy zgłaszającego ofertę, jak też na rzecz ewentualnych kandydatów do pracy.
Organy podniosły, że uzasadnione wątpliwości powzięto na skutek analizy treści umowy o współpracę, zawartej 22 sierpnia 2022 r. pomiędzy skarżącą jako wykonawcą a S jako zamawiającym. Wskazano, że A Sp. z o.o. świadczy usługi produkcyjne na rzecz S Sp. z o.o. przy pomocy swojego personelu. Usługa ma być wykonywana w ściśle oznaczonym miejscu, tj. [...].
Z zapisów umowy o współpracę istotnie wynika: [...].
Organy podniosły, że złożona oferta pracy, w razie jej przyjęcia naruszałaby przepis art. 22 § 1 oraz art. 22 § 11 i § 12 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 277 z późn. zm.) – dalej: "k.p.". Osoby na stanowiskach produkcyjnych są zatrudnione w S na podstawie umowy o pracę. Personel A Sp. z o.o. w praktyce świadczyłby pracę na podstawie zawartej ze Spółką umowy o świadczenie usług, na tych samych warunkach, w oparciu o które czynią to pracownicy S. W ofercie pracy, w pkt. 8.1 spółka zaznaczyła umowę zlecenia. Zgodnie z art. 734 i art. 750 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071) – dalej: "k.c"., stronami umowy zlecenia są przyjmujący zlecenie (zleceniobiorca, mandatariusz) oraz dający zlecenie (zleceniodawca, mandant). Zatem przy pracy będącej przedmiotem oferty pracy złożonej przez skarżącą zleceniodawcą byłaby ww. spółka, zaś zleceniobiorcą - konkretna osoba fizyczna, która podejmuje się wykonać przyszłą umowę o świadczenie usług.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 36 ust. 5f u.p.z., poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie - wobec dokonania rekonstrukcji normy z użyciem jedynie dyrektywy prymatu języka potocznego, a pominięcia niezbędnej w tej sytuacji dyrektywy eiusdem generis, co doprowadziło do przyjęcia, że organ może dowolnie decydować, jakie okoliczności wypełniają hipotezę zapisu z katalogiem otwartym, w sytuacji, w której wskazana przez organ przesłanka "zmierzania do naruszenia art. 22 k.p." nie wypełnia kryterium istotnego podobieństwa z przesłankami wymienionymi przez ustawodawcę;
2. art. 36 ust. 5f u.p.z., poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie - wobec bezzasadnego przyjęcia, że uznanie administracyjne obejmuje także swobodną decyzję organu, czy przesłanki uzasadniające stosowanie tego zapisu zobowiązany jest udowodnić czy jedynie uprawdopodobnić - co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o antycypacje organu uprawdopodobnione obawami, w sytuacji gdy zapis ten nie zwalnia organu od obowiązku udowodnienia wystąpienia okoliczności, o które opiera decyzję, a uznaniu pozostawia jedynie decyzję, czy w udowodnionych okolicznościach należy odmówić przyjęcia oferty do realizacji;
3. art. 36 ust. 5f u.p.z. w zw. z art. 7 oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, wobec przyjęcia bezwzględnego prymatu interesu organu w postaci "rzetelnego świadczenia pośrednictwa pracy", nieustalenia w sposób precyzyjny i kompleksowy interesu publicznego, nieustalenia słusznego interesu strony, a także nieustalenia kolizji interesów, niedokonania ważenia sprzecznych interesów a także nieustalenia, czy nieprzyjęcie oferty w celu wykonania tak zwanego "testu rynku pracy" będzie proporcjonalną reakcją na domniemywane zamiary Spółki naruszenia prawa — w sytuacji, w której organ podejmując decyzję w warunkach uznania administracyjnego musi uwzględniać zarówno interes publiczny jak i ważny interes strony oraz zasady ważenia interesów i proporcjonalności;
4. art. 36 ust. 5f u.p.z. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji jest uprawniony do stwierdzania naruszeń prawa pracy oraz ustalania zamiarów Spółki co do domniemanych naruszeń przyszłych, w sytuacji gdy starosta w żadnej mierze i w żaden sposób nie jest podmiotem uprawnionym do kontrolowania przestrzegania prawa pracy, a co za tym idzie, tym bardziej nie jest uprawniony do oceny zamiarów zgłaszającego ofertę w tym zakresie, zaś kompetencje organu muszą wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni, co doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia dowolnego i arbitralnego, w oparciu o przesłankę niespełniającą hipotezy przepisu materialnego będącego podstawą wydania rozstrzygnięcia;
5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów dokonaną z naruszeniem zasad logicznego rozumowania, w szczególności poprzez domniemywanie lub uprawdopodabnianie elementów stanu faktycznego niepopartych dowodami, niedokonanie ustaleń co do szczegółowych warunków wykonywania zleceń u kontrahenta w ramach współpracy oraz rozwiązań organizacyjnych co do usług personelu, przewidywanych przez Spółkę w ramach wykonywania jej usług u kontrahenta, a w efekcie oparcia decyzji o predykcje oraz wnioski nielogiczne, pobieżne, oparte o niepełny materiał dowodowy;
6. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych, które nie znajdują oparcia w zgromadzonych dowodach, w szczególności w zakresie ustalenia ciągłego systemu czasu pracy, sprawowania przez Spółkę ścisłego kierownictwa rozumianego jako podporządkowanie pracownicze, oraz ponoszenia odpowiedzialności na zasadach na jakich pracodawca odpowiada za swoich pracowników - w sytuacji, w której w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek odniesień do pracy w ruchu ciągłym, przedstawione dokumenty przewidują jedynie nadzór Spółki i "czuwanie" nad procesami, a odpowiedzialność zleceniodawcy za działania i zaniechania zleceniobiorców- podwykonawców wynika wprost z art. 474 k.c.;
7. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności przez bezzasadne nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z udziałem Spółki oraz jej kontrahenta, z powodu błędnego przyjęcia, że skoro kontrahent ten nie jest stroną postępowania to dowód ten nie może zostać przeprowadzony, a w efekcie dokonania przez organ błędnych ustaleń co do przewidywanych warunków umów-zlecenia wykonujących umowę o współpracy, nieprawidłowej interpretacji zapisów umowy o współpracę oraz błędnej oceny zamiarów i celów stron tej umowy - w sytuacji, w której zapisy k.p.a. nie przewidują ograniczenia co do pochodzenia źródeł dowodowych, a dokonując wykładni zapisów umownych należy uwzględniać zgodny zamiar i cel stron a nie dosłowną ich treść;
8. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów wskutek i wywiedzenia nielogicznego wniosku, że oferta pracy złożona przez Spółkę narusza zapis art. 22 § 1 k.p. - w sytuacji, w której naruszenie tego zapisu może nastąpić wyłącznie w ramach konkretnego stosunku prawnego między pracodawcą a pracownikiem (tj. umowy istniejącej) w ramach zaistniałego a nie przewidywanego stanu faktycznego, co doprowadziło do wydania decyzji opartej o niepełny materiał dowodowy oraz okoliczności nieudowodnione, a uprawdopodobniane przez domniemania i przypuszczenia organu;
9. art. 15 oraz art. 127 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek ograniczenia się przez Wojewodę do powielenia uzasadnienia decyzji organu I instancji i zaniechanie ponownego, samodzielnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, w szczególności niedokonanie ponownej oceny dowodów oraz brak własnej oceny w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji;
10. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której organ winien uchylić wadliwe rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).
W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu aczkolwiek z innych względów, niż te, które zostały objęte jej zarzutami. Sądowa kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to uzasadnia stwierdzenie ich nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym ich zaistnienie ocenia się według stanu, mającego miejsce w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, to zaistnienie wady wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja. Ponadto oczywistość naruszenia prawa powinna przejawiać się nie tylko w błędnej wykładni, ale jego jasnym i niedwuznacznym przekroczeniu.
Zasady zgłaszania i realizacji ofert pracy regulują przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i rynkach pracy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. z 2014r., poz. 667). Ustawa o promocji zatrudnienia i rynkach pracy obowiązywała do 1 czerwca 2025r., gdyż z tym dniem weszła w życie nowa ustawa z dnia 20 marca 2025r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025r., poz. 620).
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 5f u.p.z., zgodnie z którym powiatowy urząd pracy może nie przyjąć oferty pracy, w szczególności jeżeli pracodawca w okresie 365 dni przed dniem zgłoszenia oferty pracy został ukarany lub skazany prawomocnym wyrokiem za naruszenie przepisów prawa pracy albo jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów prawa pracy. Z ust. 5g tego artykułu wynika, że odmowa przyjęcia oferty pracy przez powiatowy urząd pracy wymaga pisemnego uzasadnienia.
Kluczową kwestią w tej sprawie jest ustalenie, czy odmowa przyjęcia oferty pracy dla zatrudnienia pracowników wymaga formy decyzji, czy też jest aktem z zakresu administracji publicznej.
W art. 9 ust. 1 pkt 14 u.p.z. enumeratywnie wymieniono rozstrzygnięcia, dla których przewidziana jest forma decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o:
a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego;
b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów;
c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy;
d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a;
Katalog materii określonych w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie mogą być wydawane decyzje administracyjne. Wśród spraw, dla których ustawa o promocji zatrudnienia przewiduje dokonanie konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w formie decyzji administracyjnej nie ma odmowy przyjęcia do realizacji ofert pracy przez powiatowy urząd pracy. Konsekwencją powyższego jest brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 września 2019r., I OSK 2268/18 (dostępny w cbosa) zawarł tezę, że jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych). Z tego względu odmowa przyjęcia ofert pracy realizacji przez urząd pracy stosownie do art. 36 ust.5f u.p.z. w stanie prawnym do 1 czerwca 2025r. następowała w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej.
W przedstawionym stanie prawnym błędnie Wojewoda Podkarpacki wywiódł swoje uprawnienie, aby w trybie polecenia na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zobowiązać Starostę do wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że do zadań Wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie sposobu prowadzenia przez urzędy pracy usług rynku pracy, o których mowa w art. 35. W ramach sprawowanego nadzoru nad urzędami pracy wykonującymi usługi rynku pracy brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Podstawa prawna do wydania decyzji musi jednoznacznie wynikać z materialnego przepisu prawa administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyroki NSA z: 24 lutego 2016 r., II OSK 1569/14; 20 lutego 2015 r., I OSK 1254/14; 21 maja 2013 r., I OSK 1534/12 dostępne w cbosa). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53).
Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie. Kompetencja ta może wynikać z przepisów o właściwości organu administracji publicznej lub z przepisów powołujących dany organ do załatwiania spraw określonego rodzaju w formie decyzji administracyjnej albo z porozumienia zawartego między organem administracji publicznej a innym podmiotem. W wyjątkowych przypadkach kompetencja ta może wynikać również z rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, na przykład wskazującego organ właściwy do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy doszło do wyłączenia organu. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, co do zasady rozstrzygając ją co do istoty (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2025r., I OSK 829/22, dostępny w cbosa).
Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy wyrażane zarówno w judykaturze jak i w doktrynie. Wskazać tu można chociażby powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2255/17 oraz wymienione w jego uzasadnieniu inne orzeczenia. Motywem tych odmiennych poglądów była troska o zagwarantowanie stronie możliwości skutecznego wszczęcia postępowania sądowego celem zbadania zgodności z prawem dokonywanej przez organ administracji odmowy dokonania określonej czynności materialno-technicznej. Jak się wydaje źródeł owej troski można się doszukiwać w poglądach prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i doktrynę jeszcze przed 2004 rokiem, a więc przed wejściem w życie przepisów p.p.s.a. Od daty wejścia w życie przepisów p.p.s.a., tj. od dnia 1 stycznia 2004 r., kontrola sądowoadministracyjna została rozszerzona również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Argument o konieczności zapewnienia stronie prawa do sądu w razie odmowy dokonania czynności przez organ, stał się nieaktualny, gdyż strona ma zagwarantowane prawo do sądowej kontroli aktów i czynności innych niż decyzje i postanowienia.
Mając na względzie naprowadzone poglądy doktryny jak i judykatury Sąd stwierdza, że pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 grudnia 2024r. nr S-V.682.10.2024.AI, zawierające polecenie dla Starosty [...] wydania decyzji administracyjnej nie ma żadnej podstawy prawnej do nakazania organowi działania w formie decyzji, gdy brak jest normy kompetencyjnej w prawie materialnym do rozstrzygania sprawy administracyjnej decyzją. Zwrócić należy też uwagę, że przepis art. 104 k.p.a.
Z tego względu Sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd pominął oceną prawną zarzuty skargi dotyczące zaskarżonych decyzji wobec stwierdzenia ich nieważności.
Załatwienie sprawy w formie aktu z zakresu prawa administracyjnego zawartego w piśmie Starosty [...] z [...] października 2024r. nr [...] było prawidłową formą działania organu. Zgodnie z art. 36 ust. 5g u.p.z. organ uzasadnił odmowę przyjęcia do realizacji zgłoszoną przez skarżącą ofertę pracy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzeczono jak w sentencji.