II SA/Rz 838/04

II SA/Rz 838/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Krystyna Józefczyk.
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 946/05 - Wyrok NSA z 2006-02-14
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sądowy Bernadetta Krztoń po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi N.F.Z. – P. Oddziału Wojewódzkiego z siedzibą w R. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej skargę oddala
Uzasadnienie
II SA/Rz 838/04
U Z A S A D N I E N I E
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., podjętą na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 36 i art. 43 w zw. z art. 60 i art. 53 a ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408, ze zm.), Rada Powiatu P. zmieniła uchwałę własną Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., zastępując w § 6 wyrazy "30 czerwca 2004 r." wyrazami "30 czerwca 2007 r." i przesuwając w ten sposób termin zakończenia likwidacji SP ZOZ w P.
Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w R. wezwał Radę Powiatu P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, w dniu [...] września 2004 r. P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w R. skierował skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem zaskarżonego organu. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnia, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest wierzycielem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w likwidacji; nakazem zapłaty z [...].02.2002 r. Sąd Okręgowy w R. zasądził od SP ZOZ w likwidacji na rzecz skarżącego kwotę 159 738,87 zł wraz z odsetkami i kosztami postępowania. Skarżący dochodził swoich należności, jednak bezskutecznie ze względu na brak majątku dłużnika. Rada Powiatu P. jako datę ukończenia likwidacji wskazała w Uchwale Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. dzień 30 czerwca 2002 r. Zobowiązania i należności Zakładu po jego likwidacji stać się miały zobowiązaniami i należnościami Powiatu P. Data likwidacji była zmieniana kolejnymi uchwałami, co skutkowało niemożliwością wszczęcia egzekucji w stosunku do następcy jakim jest Powiat P.
Zgodnie z art. 60 ust. 4 b) pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, uchwała dotycząca likwidacji zakładu opieki zdrowotnej powinna zawierać oznaczenie dnia zakończenia likwidacji. Dzień ten to niewątpliwie nie abstrakcyjna data, ale termin, w którym likwidator może zakończyć byt prawny danego podmiotu. Likwidacja SP ZOZ w P. została faktycznie zakończona, ponieważ podmiot ten nie posiada już żadnego majątku ruchomego, nieruchomości i innych praw, ponadto przemawia za tym odwołanie likwidatora dokonane uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2003 r.
Zaskarżona uchwała narusza w ocenie skarżącego w sposób oczywisty jego interes poprzez pozbawienie go aż do czerwca 2007 r. możliwości wyegzekwowania swoich należności. Niedopuszczalne jest, aby następca prawny dłużnika pomimo faktycznie zakończonej likwidacji sam regulował zasady swej odpowiedzialności, odsuwając w czasie przejęcie zadłużenia.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu P. wniosła o jej oddalenie, odrzucając zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 b) ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten określa, że jednym z koniecznych elementów uchwały o likwidacji jest oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Żaden przepis nie określa jak długo może trwać proces likwidacji, jedynie art. 43 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje, iż termin ten nie może być krótszy niż trzy miesiące od podjęcia uchwały o likwidacji. W takim stanie prawnym zaskarżony organ wnioskuje, że jedyną przesłanką decydującą o terminie zakończenia likwidacji jest stopień zaawansowania czynności likwidacyjnych, a podmiotem uprawnionym do oceny tego zaawansowania jest organ pełniący funkcję założycielską wobec likwidowanego podmiotu, w tym wypadku Rada Powiatu P. Wbrew twierdzeniom skarżącego, likwidacja SP ZOZ nie zakończyła się, a zapis w uchwale dotyczący likwidatora uległ zmianie w związku ze zmianą osoby likwidatora.
Zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ma charakter czynności cywilnoprawnej, której celem jest wykreślenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. z rejestru prowadzonego przez Wojewodę i z Krajowego Rejestru Sądowego.
W konkluzji Rada Powiatu P. stwierdziła, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby istnienie jego interesu prawnego. Powołuje się jedynie na fakt, że zaskarżona uchwała uniemożliwia mu wyegzekwowanie jego należności, co wskazuje wyłącznie na istnienie interesu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) obejmuje również akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem skargi, opartej na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) jest uchwała Rady Powiatu P. przedłużająca termin zakończenia likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P.
Powołany przepis umożliwia każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego.
Przynależność przedmiotu zaskarżonej uchwały do spraw z zakresu administracji publicznej nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, znajdując oparcie w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym - art. 4 ust. 1 pkt 2, który do zadań publicznych powiatu o charakterze ponadgminnym zalicza sprawy promocji i ochrony zdrowia oraz art. 12 pkt 8 lit. i), na podstawie którego do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych. Rozwinięciem tych przepisów jest art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, stanowiący m. in., że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.
Prezentowane początkowo w odpowiedzi na skargę stanowisko co do braku publicznego charakteru zaskarżonej uchwały zostało na rozprawie przed Sądem zmienione.
Sąd zwraca uwagę, że wskazana uchwała Rady Powiatu P. była już przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej przez D. P., jednego z wierzycieli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. Sąd wyrokiem z dnia 2 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Rz 602/04, nie publikowany) oddalił skargę w tamtej sprawie, stwierdzając brak interesu prawnego u skarżącego, w związku z czym nie dokonywał oceny naruszeń prawa wskazanych w skardze. Ta okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przewidujący możliwość wniesienia skargi, nie ma zastosowania, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 87 ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się koncepcja oddalenia skargi wyrokiem w razie wniesienia jej przez nieuprawniony podmiot pozbawiony legitymacji procesowej, zamiast wcześniej stosowanego odrzucenia takiej skargi postanowieniem. W związku z tym, chociaż w art. 87 ust. 2 cyt. ustawy nie różnicuje się powodów oddalenia skargi, jednak nie każde wcześniejsze oddalenie skargi uniemożliwia jej wniesienie później przez inny podmiot, a tylko oddalenie skargi jako bezzasadnej po merytorycznym jej rozpatrzeniu przez sąd. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 80699, a Sąd pogląd ten podziela.
Przywołane okoliczności oraz fakt, iż skarżący wyczerpał tryb oraz termin do wniesienia skargi, czyni ją dopuszczalną, co umożliwia Sądowi dokonanie kontroli uchwały w aspekcie ustalenia czy narusza ona uprawnienia lub interes prawny skarżącego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny oprócz tego, że musi wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, musi mieć także realny charakter (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, LEX Nr 80699), a związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (tak wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX Nr 53376).
Przekładając te rozważania na stan faktyczny sprawy przypomnieć należy, że skarżący – NFZ P. Oddział Wojewódzki w R. jest wierzycielem likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej. W skardze i piśmie procesowym z dnia [...] marca 2005 r. wywodzi, że przesunięcie daty zakończenia likwidacji zoz-u uniemożliwia realizację uprawnień związanych z wykonaniem nakazu zapłaty wydanym przez Sąd Okręgowy w R. Skarżący jako wierzyciel dochodzi bowiem należności w postępowaniu egzekucyjnym od likwidowanego zoz-u, jednak bezskutecznie, ze względu na brak majątku dłużnika. Swój interes prawny wywodzi z art. 60 ust. 4 b) i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 353 kodeksu cywilnego.
Ust. 4 b) art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wskazuje niezbędne składniki uchwały o likwidacji, takie jak określenie zakładu podlegającego likwidacji, oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu oraz określenie zakresu tych praw i zobowiązań, a także oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Zaskarżona uchwała, zmieniająca uchwałę z dnia 13 września 2001 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., dotyczy wyłącznie zmiany oznaczenia dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Dokonywania takich zmian nie zakazuje cytowany wcześniej przepis ust. 4 b), wymagając jedynie, by data zakończenia likwidacji była wyraźnie wskazana. Zaskarżona uchwała czyni zadość temu wymogowi, nie sposób zarzucić jej więc naruszenia wskazanego wyżej przepisu, a tym samym naruszenia interesu prawnego wierzyciela. Taki interes nie wynika też z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, wskazującego, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (...).
Przesunięcie terminu zakończenia likwidacji zoz-u, a w rezultacie przesunięcie daty przejęcia jego zobowiązań przez Powiat P. dotyczy względów ekonomicznych i narusza wyłącznie interes faktyczny skarżącego. W związku z interesem faktycznym pozostaje też powoływany przez skarżącego przepis kodeksu cywilnego - art. 353, zawierający definicję ogólną zobowiązania, które polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Posiadanie interesu w wykonaniu przez powiat orzeczonego przez Sąd Okręgowy w R. nakazu zapłaty nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, lecz o chęci skutecznego wyegzekwowania zobowiązania likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczny charakter tego interesu, wyrażający się w tym, że wierzyciel jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Sąd przychyla się do poglądu wyrażonego w powoływanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 listopada 2004 r., że zmieniając uchwałę w przedmiocie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej odnośnie oznaczenia dnia zakończenia czynności likwidacyjnych, Rada Powiatu P. nie zmienia w żaden sposób pozycji prawnej wierzyciela zlikwidowanego zakładu opieki zdrowotnej. Stąd też wierzyciel ten nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zaskarżeniu uchwały rady powiatu zmieniającej uchwałę tegoż organu w przedmiocie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, dla którego organem prowadzącym jest powiat.
Z tych przyczyn Sąd w oparciu o art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.