II SA/Rz 835/06

II SA/Rz 835/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Małgorzata Wolska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1331/07 - Wyrok NSA z 2009-01-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 3 pkt 7a, art. 35 ust 1 pkt 1 i 3, art. 20 ust. 1 pkt 1b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala-
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. J. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na działce 441/1 obr. 219 przy ul. [...] w R., w istniejącym obrysie i przebudowę dachu, uznając, iż wnioskodawca przedłożył wymagany projekt budowlany wraz z uzgodnieniami, a inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2005 r.
Od decyzji tej odwołanie wniósł J. K. działający jako pełnomocnik A. K. i W. W., współwłaścicieli działki nr 442, domagając się jej uchylenia i wydania orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z usytuowaniem w granicach działki. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi przebudowy lecz rozbudowę i nadbudowę i dlatego powinna być traktowana jak budowa. Ponadto nie zachowano przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana nowa ściana szczytowa usytuowana jest w granicy działki, jej wysokość ma wynosić 7 m, co uniemożliwi swobodne korzystanie ze swojej działki przez odwołujących, podczas gdy działka inwestora ma powierzchnię ok. 0,20 ha i możliwa jest jej zabudowa w przepisowych odległościach od działki 442. W odwołaniu zarzucono też, że decyzja została wydana przed ustosunkowaniem się przez Prezydenta Miasta do zastrzeżeń i uwag do projektu budowlanego zgłoszonych przez J. K. imieniem mocodawców.
Podzielając podnoszone zarzuty jak i dopatrując się nieprawidłowości
w postępowaniu organu I instancji Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu uznał za słuszny pogląd odwołujących, że przewidziany do wykonania zakres prac wykracza poza pojęcie przebudowy, i że sprawa winna być traktowana jako budowa obiektu. Za powyższym, zdaniem organu, przemawia fakt, iż projektowane do wykonania roboty budowlane polegają na rozbiórce całego istniejącego budynku z wyjątkiem fundamentów i budowie nowego obiektu ze zmienioną geometrią dachu, co wpłynie na jego wysokość i kubaturę, w związku z czym faktycznie przewidziany do wykonania zakres prac wykracza poza pojęcie przebudowy określone w art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane. Należało zatem w odniesieniu do takiego zakresu robót dokonać oceny prawidłowości rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, a ocena ta jest niemożliwa ze względu na brak inwentaryzacji istniejącego obiektu.
W decyzji organu I instancji nie podano na podstawie jakich faktów i przesłanek stwierdzono zgodność projektowanego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Niezbędna jest szczegółowa analiza w tym zakresie, bowiem usytuowanie projektowanego obiektu w granicy z działką nr 442 i jego wysokość – w najwyższym miejscu 6,50 m -wskazują na możliwość ograniczenia zabudowy działki sąsiada. Ponadto projekt przewiduje wokół budynku opaskę o szerokości 0,5 m z kostki brukowej, co przy usytuowaniu budynku w granicy jest niemożliwe bez prawa do dysponowania na cele budowlane działką sąsiednią. Organ zwrócił również uwagę na rozbieżności pomiędzy opisem technicznym do części architektoniczno-budowlanej a ekspertyzą techniczną. Podczas gdy opis techniczny wskazuje na pokrycie dachu eternitem falistym, co znajduje również potwierdzenie w dołączonych do akt zdjęciach fotograficznych, ekspertyza mówi o pokryciu blachą płaską stalową, ocynkowaną, zaś przy pracach związanych z usuwaniem płyt eternitowych może dochodzić do uwalniania i pylenia azbestu, szczególnie przy ich złym stanie technicznym, w związku z powyższym projekt budowlany winien precyzyjnie określać zasady i sposób prowadzenia prac rozbiórkowych stosownie do wymagań rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest ( Dz. U. Nr 71, poz. 4231 ).
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A. J. reprezentowany przez adwokata G. B., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu przez ustawę o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 28 lipca 2005 r., podczas gdy zgodnie z treścią art. 7 tej ustawy do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący wywodzi, że nowelizacja przepisu art. 3 pkt 7 a weszła w życie 28.08.2005 r., podczas gdy postępowanie w sprawie zamierzenia inwestycyjnego zostało wszczęte jeszcze w lipcu 2005 r., a [...].08.2005 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Nieprawdziwy, jest zdaniem skarżącego, podnoszony przez Wojewodę fakt, iż nie podano na podstawie jakich faktów i przesłanek stwierdzono zgodność projektowanego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Wysokość budynku wynika zarówno z analizy urbanistycznej jak i decyzji o warunkach zabudowy. Co do zarzutu, iż skarżący nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane działką sąsiednią skarżący wskazuje, że nie jest mu ono potrzebne, gdyż projektowaną opaskę z kostki brukowej wokół obiektu przewiduje jedynie z jego trzech stron. Skarżący nie widzi również potrzeby ani wymogu uwzględnienia w projekcie budowlanym prac związanych z usuwaniem płyt eternitowych, ponieważ prace te będzie wykonywała wykwalifikowana firma posiadająca specjalne zezwolenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo podając, że dla oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia data wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi warunkami technicznymi rozstrzyga decyzja o pozwoleniu na budowę, nie zaś decyzja o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, możliwość jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności warunkuje art. 145 § 1 P.p.s.a. – wyłącznie w przypadkach naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub wystąpienia przyczyn nieważności określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził wskazanych wyżej wad i naruszeń, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.
Przedmiotem tej kontroli jest wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna Wojewody, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wykazał szereg nieprawidłowości stwierdzając, iż nie mógł ich wyeliminować ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. Za zasadniczą wadę uznał przyjęcie, iż projektowane do wykonania roboty budowlane mieszczą się w zakresie przebudowy budynku gospodarczego. W ocenie organu II instancji wykraczają one poza zakres tego pojęcia i powinny być oceniane jako budowa obiektu. W odniesieniu do takiego zakresu robót należało dokonać oceny prawidłowości rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu II instancji.
Z dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projektu architektoniczno – budowlanego wynika, iż istniejący jednokondygnacyjny budynek ze ścianą szczytową w granicy działki od strony wschodniej oraz jednospadowym dachu o nachyleniu 20° pokryty eternitem ma zostać zastąpiony jednokondygnacyjnym budynkiem ze ścianą szczytową od granicy wschodniej z wysokim dachem o nachyleniu 45°, zharmonizowany z kształtem i pokryty dachówką ceramiczną. Ponadto wokół budynku ma zostać wykonana opaska o szerokości 50 cm z kostki brukowej. Dla realizacji wyżej wymienionego projektu należy dokonać rozbiórki istniejącego dachu oraz ścian do poziomu fundamentów, które mają być wykorzystane do wybudowania nowych ścian.
Zgodnie z obowiązującym w chwili wydania decyzji I jak i II instancji, art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm. ) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że projektowany zakres robót budowlanych wykracza poza pojęcie przebudowy. Projektowane roboty budowlane polegają bowiem na rozbiórce istniejącego budynku z wyjątkiem fundamentów i budowie nowego obiektu – znacznie wyższego, ze zmienioną geometrią dachu, co niewątpliwie wpłynie na zmianę kubatury dotychczasowego budynku, których zmiana jest niedopuszczalna w ramach przebudowy budynku.
Zmiany te, przy uwzględnieniu usytuowania projektowanego budynku w granicy z działką sąsiednią będą miały także wpływ na sposób jej zagospodarowania, co również powinno być przedmiotem uwagi organu rozpoznającego wniosek skarżącego o pozwolenie na budowę, zwłaszcza w kontekście oceny zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki.
Nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten został dodany w dniu 26.09.2005 r., obowiązywał zatem zarówno w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w dacie wydania decyzji organów I i II instancji. Wbrew stanowisku skarżącego nie ma przy tym znaczenia data uruchomienia całego procesu inwestycyjnego, a w szczególności wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy.
Sąd nie uznał też za uzasadnione tych argumentów skargi, które dotyczą kwestii usuwania płyt eternitowych. Biorąc pod uwagę szczególny reżim jaki wprowadza w tym zakresie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r., w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2004 r. Nr 71, poz. 649), konkluzja organu, że kwestii tych nie powinien pomijać projekt budowlany znajduje uzasadnienie w art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, oddalił skargę jako bezzasadną, działając przy tym na zasadzie art. 151 P.p.s.a.