II SA/RZ 823/23

II SA/Rz 823/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/112/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz wnoszącej sprzeciw I.S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Rz 823/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem sprzeciwu I.S. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/112/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy I.S. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.K.
Burmistrz [...] decyzją z 24 października 2022 r. nr MGOPS/R/EBM/5222/7/22 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podał, że z przedłożonego orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 30 września 2011 r. wynika, że J.K. została zaliczona na stałe do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2011 r. Zgodnie z orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w [...] z 17 stycznia 2020 r. stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od 11 października 2019 r.
Organ uznał, że wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") świadczenie nie może zostać przyznane.
Wskutek złożonego odwołania, SKO decyzją z 30 listopada 2022 r. nr SKO.4111/1068/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że okoliczność niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją
z 11 stycznia 2023 r. nr MGOPS/R/EBM/5222/7/22 odmówił przyznania I.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.K.
W uzasadnieniu podał, że wnioskodawczyni bezsprzecznie sprawuje opiekę nad matką J.K., nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Szerokie spektrum sprawowanej opieki powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu. Istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Wnioskodawczyni jest z kręgu osób, które mogą pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu, która jednak nie została przyznana w zbiegu z prawem do innego świadczenia emerytalno-rentowego. Osoba wymagająca opieki, jest wdową, ze względu na stan zdrowia nie może samodzielnie funkcjonować. Wymaga całodobowej pomocy drugiej osoby. Organ wskazał także, że zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 30 września 2011 r. niezdolność J.K. do samodzielnej egzystencji istnieje od – "nie da się ustalić", ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2011 r. Zgodnie z orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego niezdolność do samodzielnej egzystencji od [...] października 2019 r. W tych okolicznościach organ ponownie uznał, że nie została spełniona ustawowa przesłanka dotycząca daty powstania niepełnosprawności, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Burmistrza wyrok TK z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 nie zmienił sytuacji prawnej wnioskodawczyni, a ewentualne poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy. Przepis ten należy odczytywać literalnie.
Odwołanie od tej decyzji złożyła I.S. domagając się jej uchylenia
i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nieuwzględniającej wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
SKO w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z 5 kwietnia 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 Kolegium wyjaśniło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium podkreśliło, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie
z wyrokiem TK powoduje, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia.
Kolegium stwierdziło, że organ niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu prawa, który został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła do wydania decyzji odmownej, co miało charakter co najmniej przedwczesny. Organ nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić postawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku
z opieką nad chorą matką. Kolegium uznało, że wskazany poprzez Burmistrza powód dla którego odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
w rzeczywistości nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi moment powstania niepełnosprawności. Końcowo wskazało, że organ I instancji jest
w konkretnym przypadku ściśle związany oceną prawną dokonaną przez organ odwoławczy.
I.S. – reprezentowana przez pełnomocnika adw. M.Ż. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw od powyżej opisanej decyzji wnioskując o jej uchylenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarzuciła niezasadne zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie wskazał w decyzji jakie naruszenia przepisów postępowania nastąpiły, ani jakie okoliczności organ I instancji powinien wyjaśnić. Wydana decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 138 § 2 k.p.a. SKO poza wskazaniem właściwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie wskazało na jakiekolwiek naruszenia prawa procesowego dokonane przez organ I instancji, które wymagałyby ponownego przeprowadzenia postępowania przez ten organ. Skarżąca podniosła, że organ I instancji w wydanej decyzji dostatecznie dokładnie wyjaśnił spełnienie wszystkich przesłanek przyznania świadczenia, zaś żadna inna negatywna przesłanka nie została spełniona. Organ odwoławczy winien zatem orzec co do istoty sprawy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.
Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu), wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14 – orzeczenia dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz.
A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA
z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).
Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.
Uzasadnienie decyzji Kolegium w ogóle nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.
K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym Sąd w pełni się zgadza, że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w określonym zakresie.
Jedyną podstawą prawną odmowy przyznania wnoszącej sprzeciw świadczenia pielęgnacyjnego była dokonana przez organ I instancji nieprawidłowa, wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego - art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wywiodło, że "organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją". Słusznie zarzuca wnosząca sprzeciw, że organ odwoławczy nie wskazał jednak które przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, ani nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.) ani w ogóle, że przeprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych dowodów w sprawie będzie potrzebne.
Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że Kolegium dostrzegło braki dowodowe, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Wbrew stanowisku Kolegium organ I instancji dokonał analizy i ustalił przesłanki pozytywne i negatywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że Burmistrz uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Stwierdzić zatem należy, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium, w objętej sprzeciwem decyzji, nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Mając na względzie powyższe przesłanki oraz działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, zasądzając jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony wnoszącej sprzeciw zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (pkt II wyroku).