II SA/Rz 810/22

II SA/Rz 810/22 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. Z. na informację Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie zasad rekrutacji i wskazówek w sprawie przygotowania arkuszy organizacji pracy placówek oświatowych na rok szkolny 2022/2023 - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej E. Z. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
E. Z. ( dalej: "Skarżąca") przedmiotem kontroli Sądu uczyniła informację Burmistrza Miasta [...] ( dalej: "organ prowadzący") dotyczącą zasad rekrutacji i wskazówek w sprawie przygotowania arkuszy organizacji pracy placówek oświatowych na rok szkolny 2022/2023.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że wydanie pisemnej informacji do arkusza organizacyjnego przez Burmistrza, narusza obowiązujące przepisy prawa w tym art. 110 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawa oświatowego ( Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; dalej: "P.o."). Podniosła, że wynikającą z tego przepisu kompetencję, dyrektor wykonuje samodzielnie, a organ prowadzący nie jest uprawniony do wydawania wytycznych w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony dokument miał charakter porządkujący i systematyzujący proces przygotowywania arkuszy organizacyjnych. Nie stanowił imperatywnego działania organu prowadzącego, wkraczającego w kompetencje dyrektorów poszczególnych placówek oświatowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."): kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jednocześnie ustawodawca przewidział sytuacje, w których kontrola sądowo administracyjna jest niedopuszczalna. Między innymi sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, o czym stanowi art. 5 pkt 1 p.p.s.a. oraz wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi – art. 5 pkt 2 p.p.s.a.
Zaskarżony do Sądu akt nie mieści się w żadnym z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Nie jest decyzją, podlegającą zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie znajdzie w stosunku do niego zastosowania § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., jako dotyczący postanowień administracyjnych, ani § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnoszący się do aktów prawa miejscowego. Nie jest także aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ani też 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., rozstrzygnięciem nadzorczym nad działalnością organu samorządu terytorialnego. Również przepisy szczególne nie przewidują możliwości kontroli tego aktu przez Sąd – art. 3 § 3 p.p.s.a.
Analiza formy, jak i treści tego aktu wskazuje na to, że mamy do czynienia z aktem wewnętrznym wynikającym z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, jak również wynikającym z podległości służbowej.
Organ prowadzący szkołę zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego odpowiada za działalność szkoły. Do jego zadań należy między innymi zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Na podstawie art. 57 P.o. sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Na podstawie z kolei art. 63 P.o. powierza stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, a także odwołuje z tego stanowiska w oparciu o art. 66 P.o.
Z powyższych przepisów wynika, że pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym szkołę zachodzi zarówno zależność organizacyjna, jak też podległość służbowa.
Zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 p.p.s.a., mogą zachodzić nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także funkcjonalnym, co pozwala pojęcie to rozszerzyć ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OZ 299/17).
W nauce prawa przyjmuje się, że sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej to przede wszystkim wydawanie aktów administracyjnych o charakterze wewnętrznym, takich jak np. wytyczne, zarządzenia, instrukcje czy okólniki oraz decydowanie o obsadzie personalnej, a także sprawy zakresu władztwa organizacyjnego (ocena wyników pracy, nagradzanie czy karanie w ramach odpowiedzialności porządkowej) - por. szerzej J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, P.p.s.a. Komentarz III, s. 91-93.
Zaskarżona informacja Burmistrza Miasta [...] zawiera zapisy przybierające postać założeń, wskazówek, jak i wytycznych co do przeprowadzenia rekrutacji do przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz opracowania arkuszy organizacyjnych. Licznie powołane w tej informacji przepisy prawa, od Karty Nauczyciela, systemu oświaty, Prawa oświatowego, ustawy o sporcie, rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej, po uchwały Rady Miejskiej w [...] i Zarządzeń Burmistrza Miasta [...], nie pozawalają na przypisanie temu dokumentowi charakteru rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ponadto nie podano w niej daty wydania ani nie nadano jej numeru, nie ma również w sposób precyzyjny określonego adresata, nie przybrała ona również postaci zarządzenia, czy też innej formy władczego działania organu.
Nie dotyczy ona zatem sfery zewnętrznej działania administracji publicznej.
Nie stanowi ona również arkusza organizacyjnego, o którym mowa w powołanym przez Skarżącą art. 110 P.o.
Stosownie do treści tego przepisu:
1. Arkusz organizacji szkoły i przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym.
2. Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej - na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli.
3. Arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
4. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych.
Przepisy określają w sposób jasny procedurę sporządzania arkusza organizacyjnego. Wyraźnie z nich wynika, że arkusz opracowuje dyrektor szkoły a zatwierdza organ prowadzący szkołę.
Arkusz organizacji jest graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo -pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolny. Jest to podstawowy dokument planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania.
Dopiero treść zatwierdzonego arkusza organizacyjnego w tym zaakceptowane wskazówki organu prowadzącego szkołę, jako akt podjęty przez jednostkę samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej podlegać będzie zaskarżeniu do Sądu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Poprzedzający to proces ustalania treści arkusza organizacyjnego ( w tym zaskarżona informacja) pozostaje w sferze wewnętrznej administracji i nie może być przedmiotem kontroli Sądu.
W świetle powyższego stwierdzić należało, że zaskarżona do Sądu informacja Burmistrza Miasta [...] dotycząca zasad rekrutacji i wskazówek w sprawie przygotowania arkuszy organizacji pracy placówek oświatowych na rok szkolny 2022/2023 nosi cechy aktu wewnętrznego regulującego stosunki, pomiędzy organizacyjnie i służbowo zależnymi podmiotami, który nie podlega kontroli Sądu.
Z tych też powodów skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu.
Ponadto Sąd stwierdza istnienie drugiej negatywnej przesłanki procesowej, jaką jest brak istnienia po stronie Skarżącej interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej informacji.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.
Po stronie Skarżącej nie istnieje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej informacji. Nie rodzi ona bezpośrednio żadnego skutku dla Skarżącej. Adresatem informacji są dyrektorzy wymienionych szkół, a jej treść to wskazówki co do przyszłych rozwiązań organizacyjnych, a nie ostateczne rozwiązania.
Wbrew stanowisku Skarżącej interesu prawnego nie może wywodzić z odwołania jej ze stanowiska kierownika świetlicy, którego podstawą miały być zawarte w informacji wskazówki. Akt odwołania podlegał odrębnemu zaskarżeniu, co więcej, jak wynika z informacji Sądu, Skarżąca skorzystała z prawa do jego zaskarżenia, a Sąd wyrokiem z 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1032/22 uchylił akt odwołania.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s..a O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.