II SA/Rz 81/19

II SA/Rz 81/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2421/19 - Wyrok NSA z 2022-12-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1496
art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, i, ust. 2, art. 12 ust. 4 pkt  1 i 2, ust. 4a, art. 18 ust. 1g pkt 1, ust. 1h
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
Dz.U. 2018 poz 121
art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. P. T., jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty zlikwidowanego ogródka działkowego.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak [...] Prezydent Miasta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej oraz w granicach terenu niezbędnego dla wykonania obiektów budowlanych leżących poza linią rozgraniczającą teren inwestycji.
W dniu 17 kwietnia 2018 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o ustaleniu na jej rzecz odszkodowania, za stanowiące jej własność nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego nr [...] położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej.
Jako podstawę prawną decyzji Prezydent Miasta wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 128 ust. 4, art. 129 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n.") w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, dalej w skrócie: "specustawa drogowa").
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, że w ramach realizowanej inwestycji drogowej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie tej przebudowy w obr. [...], na działce ew. nr 914/4. Skutkiem wydania tej decyzji był podział działki ew. nr 914 na działki ew. nr: 914/1, 914/2, 914/3, 914/4, których właścicielem na dzień wydania decyzji była Gmina Miasto [...], a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w [...], na której urządzone były ogródki działkowe użytkowane i wykorzystywane przez osoby fizyczne - członków PZD, w tym m.in. przez skarżącą. Z planu ogrodu działkowego "[...]" oraz załączonej do decyzji z dnia [...] maja 2011 r. mapy z projektem podziału nieruchomości wynika, że ogródek działkowy nr [...] zlokalizowany był na działce ew. nr 914/4.
Prezydent Miasta wyjaśnił, że stosownie do treści art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i) tej ustawy, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Prezydent Miasta powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13 podniósł, że odesłanie znajdujące się w art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oznacza jedynie określenie obowiązków inwestora i właściciela nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w tym przepisie. W ocenie Prezydenta Miasta z samego odesłania do odpowiedniego stosowania w/w przepisów u.g.n. nie wynika jeszcze, że działkowiec, którego działka znalazła się w obszarze ograniczeń z korzystania, jest uprawniony do odszkodowania, o którym mowa w art. 124 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Krąg osób uprawnionych do odszkodowania jest bowiem przez każdą z obydwu ustaw określony samodzielnie. Zgodnie z u.g.n. są to tylko właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub uprawniony z ograniczonego prawa rzeczowego jako osoby wywłaszczone z danego prawa (art. 128 ust. 1), zgodnie zaś z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej uprawnionymi do odszkodowania są dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Prezydent Miasta stwierdził, że działkowiec nie jest żadnym z tych podmiotów, bo nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Gdyby więc nie przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, działkowcy nie mogliby się niczego domagać z tytułu likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Prezydent Miasta przytoczył również stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/17, iż: "przewidziane w art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy drogowej odszkodowanie za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty, przysługuje wyłącznie wówczas, gdy znajdowały się one na działkach, które na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 i 2 tej ustawy, z dniem uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stały się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego." Prezydent Miasta uznał więc, że aby działkowiec mógł się domagać odszkodowania za to, iż na terenie faktycznie użytkowanej przez niego działki wykonano prace, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b), c) oraz e-h), specustawa drogowa musiałaby zawierać przepis szczególny, który podobnie jak art. 18 ust. 1g specustawy drogowej uprawniałby działkowca do otrzymania odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń ograniczenia z korzystania. Takiego przepisu w specustawie drogowej brak, a zatem mając na uwadze art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, Prezydent Miasta uznał, że żądane przez skarżącą odszkodowanie nie może zostać przyznane.
Jednocześnie Prezydent Miasta wyjaśnił, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji przetargowej (Projekt wykonawczy - Projekt rozbiórek obiektów budowlanych) wskazuje, iż w wyniku prowadzonych robót w związku z prowadzoną inwestycją drogową na ogródku działkowym nr [...] nie wykonywano wycinki roślinności ani wyburzeń obiektów budowlanych. Z dołączonego do w/w projektu planu zagospodarowania terenu wynika, że tylko część działki ew. nr 914/4 była niezbędna dla wykonania obiektów budowlanych i została ona oznaczona na mapie liniami granicy terenu niezbędnego dla wykonania tych obiektów, a ogródek działkowy nr [...] znajdował się poza liniami tej granicy.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o udzielenie informacji, czy na terenie ogródka działkowego nr [...] wykonywane były czynności związane z przebudową sieci energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne lub budowlane. Z wyjaśnień udzielonych przez Miejski Zarząd Dróg w [...] w piśmie z dnia 21 września 2018 r. wynikało, iż na terenie ogródka działkowego nr [...] nie były wykonywane roboty budowlane, a tym samym nie były prowadzone prace dostosowujące znajdującą się na nieruchomości infrastrukturę do potrzeb inwestycji drogowej.
W ocenie Wojewody, odpowiedź zawarta w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg była wystarczająco precyzyjna do ocenienia czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej oraz ustalenia odszkodowania. Natomiast wnioskowany przez skarżącą dowód z oględzin nieruchomości z uwagi na bogatą dokumentację fotograficzną nie wniesie nic do sprawy. Bezsprzecznie bowiem na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne lub budowlane.
Następnie Wojewoda wyjaśnił, że art. 128 ust. 4 u.g.n. umożliwia w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w związku z przebudową sieci energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, gdyż jedynie szkody w tych granicach związane są z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie powinno obejmować jedynie te szkody, które bezpośrednio wynikają z przeznaczenia nieruchomości pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Wyrównania szkody poniesionej przez użytkownika ogródka, a nienaprawionej w drodze ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, można dochodzić na drodze cywilnoprawnej.
W ocenie Wojewody, mając na uwadze treść art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód oraz fakt, iż z materiału dowodowego wynika, że szkoda, za którą odszkodowanie możliwe byłoby do ustalenia w trybie administracyjnym - nie zaistniała, Prezydent Miasta słusznie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej.
Wojewoda zakwestionował przy tym stanowisko Prezydenta Miasta, iż działkowcowi nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz Polskiego Związku Działkowców. Nie stanowią one własności użytkownika działki, jednak nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność, a nie nakłady. Użytkownik działki nie jest jedynie właścicielem gruntu. Ponadto art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi lex specialis do art. 47 i 48 ustawy Kodeks cywilny. A zatem użytkownik jest właścicielem rzeczy znajdujących się na terenie ogrodu działkowego.
Biorąc pod uwagę jednakże brak zaistnienia szkody, za którą odszkodowanie możliwe byłoby do ustalenia w trybie administracyjnym, Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, której zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegający na:
- uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy brak jest szkody uzasadniającej ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej w trybie administracyjnoprawnym, podczas gdy w toku postępowania nie ustalono zakresu czynności faktycznych przeprowadzonych na terenie ogródka działkowego skutkujących brakiem możliwości użytkowania ogródka, a tym samym przesądzających o istnieniu szkody uzasadniającej przyznanie skarżącej odszkodowania
- uznaniu, iż przekazana przez Miejski Zarząd Dróg informacja o braku wykonywanych na terenie ogródka robót budowlanych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, podczas gdy skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dodatkowych dowodów mających na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, co umożliwiłoby dokonanie prawidłowej oceny w zakresie ustalenia prawa do odszkodowania
- oparciu się przy wydaniu decyzji wyłącznie na piśmie Miejskiego Zarządu Dróg, które jest lakoniczne, nie wnosi nic do sprawy i nie wyjaśnia w żaden sposób jakie działania faktyczne były podejmowane na terenie ogródka działkowego. Co więcej pismo to nie zawiera odpowiedzi na zadane pytanie bowiem nie można utożsamiać pojęcia roboty budowlane zdefiniowanego w ustawie Prawo budowlane z czynnościami mającymi na celu przebudowę sieci w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane;
2) art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez uznanie przez Wojewodę, iż odpowiedź Miejskiego Zarządu Dróg jest wystarczająco precyzyjna do oceny, czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania, podczas gdy odpowiedź ta jest w pełni nieprecyzyjna i dotyczy wykonywania robót budowlanych, a nie wskazuje czynności faktycznych związanych z przebudową sieci, które doprowadziły do likwidacji składników roślinnych i budowlanych ogródka;
3) art. 136 § 2 i 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy tj. nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżącą dowodów w postaci oględzin terenu ogródka działkowego oraz informacji uzupełniającej od Miejskiego Zarządu Dróg w [...] celem ustalenia, iż po zrealizowaniu inwestycji pod nazwą: "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], Etap I Budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" nie ma faktycznej możliwości użytkowania zlikwidowanego uprzednio ogródka działkowego nr [...].
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oraz art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 u.g.n.:
- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie zostały spełnione wszelkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania
- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia, podczas gdy faktyczne działania prowadzone na działce ew. 914/4 w związku z realizacją inwestycji doprowadziły do likwidacji ogródka nr 45 pozbawiając tym samym skarżącą możliwości korzystania z terenu nieruchomości,
- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania, podczas gdy Wojewoda w uzasadnieniu decyzji na stronie 4 wskazuje, iż "bezsprzeczne jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne czy budowlane". Skoro więc takie składniki się nie znajdują to oznacza, że zostały zlikwidowane w związku z przebudową sieci,
- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania, podczas gdy powstała szkoda, za którą odszkodowanie należne jest wyłącznie w trybie administracyjnym na podstawie w/w przepisów.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż skoro organ przyznał, że: "bezsprzeczne jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne czy budowlane", to stosując elementarne zasady logiki oznacza to, iż zostały usunięte w związku z przebudową sieci znajdujących się na terenie nieruchomości. Trudno bowiem przyjąć aby składniki ogródka zostały usunięte w innym celu niż związanym z przebudową sieci, o której mowa w decyzji o lokalizacji inwestycji.
Zdaniem skarżącej, ogródek działkowy nr [...] został zlikwidowany w wyniku działań podjętych przez Prezydenta Miasta celem wykonania inwestycji objętej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Zgodnie z treścią w/w decyzji: zatwierdzony został projekt budowlany dotyczący inwestycji w liniach rozgraniczających teren inwestycji jak również w granicach terenu niezbędnego dla wykonania obiektów budowlanych leżących poza linią rozgraniczającą teren inwestycji — tj. w działce ew. 914/3, ale również działkach ew. 914/1, 914/2 i 914/4; przewidziano rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania na całości działki nr 914 obr. [...] na której mieścił się Rodzinny Ogród Działkowy [...] tj. budynku świetlicy ogrodu działkowego, 19 budynków gospodarczych, 23 budynków innych; ustalono obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu na działkach ew. nr 914/1, 914/2, 914/4; ponadto działki ew. nr 914/1, 914/2, 914/4 stanowiły granice terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych niezbędnych do wykonania inwestycji.
W oparciu o powyższe skarżąca stwierdziła, iż należący do niej ogródek działkowy nr [...] położony na działce ew. nr 914/4 znajdował się w granicach terenu przeznaczonego dla budowy obiektów budowlanych niezbędnych do wykonania inwestycji. W wyniku prowadzonych na terenie nieruchomości prac związanych z przebudową sieci energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, dokonano rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, przebudowy sieci, zlikwidowano urządzenia, nasadzenia i obiekty, co ostatecznie wiązało się z likwidacją ogrodu działkowego nr [...]. Potwierdza to zalegająca w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa. Stan działek jaki został zobrazowany na przedmiotowych zdjęciach bezsprzecznie dowodzi, iż tereny te nie nadają się do użytkowania z uwagi na fakt, iż znajdujące się na działce urządzenia, obiekty budowlane oraz roślinność zostały zniszczone.
Skarżąca podniosła, że Miejski Zarząd Dróg w piśmie skierowanym do Wojewody poinformował jedynie, że na terenie ogródka działkowego skarżącej nie były prowadzone roboty budowlane, natomiast pytanie dotyczyło wszelkich czynności faktycznych prowadzonych na terenie nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy wydając kwestionowaną nią decyzję nie naruszyły tak prawa procesowego, jak i materialnego w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W sprawie bezsporne jest, że skarżąca była użytkownikiem ogródka działkowego nr [...] położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak [...] Prezydent Miasta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej oraz w granicach terenu niezbędnego dla wykonania obiektów budowlanych leżących poza linią rozgraniczającą teren inwestycji.
Ogródek działkowy nr [...] zlokalizowany był na działce nr 914/4, której właścicielem – na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 roku - była Gmina Miasto [...], a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w [...].
Z treści decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2011 roku wynika, że działka 914/4 pozostaje poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej. Skarżąca nie może wobec tego domagać się odszkodowania za stanowiące jej własność nasadzenia, urządzenia i obiekty, w trybie art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy drogowej. Odszkodowanie w tym trybie przysługuje wyłącznie wówczas, gdy znajdowały się one na działkach, które na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 i 2 tej ustawy, z dniem uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stały się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego - takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16 oraz z dnia 9 lutego 2017 r. I OSK 1926/16 (publ. CBOSA) oraz tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 maca 2018 roku, sygn. II SA/Rz 1408/17. Konsekwencją powyższego jest prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 kwietnia 2018 roku, sygn. II SA/Rz 217/18, którym oddalono skargę skarżącej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego w trybie art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy drogowej. Wobec powagi rzeczy osądzonej, Sąd w swojej ocenie legalności działania organów obu instancji, nie może rozstrzygać o prawnej zasadności ubiegania się przez skarżącą
o odszkodowanie w trybie art. 18 ust. 1g pkt 1 specustawy drogowej. Kwestia ta została prawomocnie przesądzona – negatywnie.
Z treści decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2011 roku – konkretnie z punktu VII podpunkt 4 i 5 – wynika, że wobec działki nr 914/4 przewidziano ograniczenie jej wykorzystania wobec obowiązku przebudowy kanalizacji sanitarnej, sieci energetycznej, sieci gazowej. Możliwość takiego działania decyzyjnego przewiduje art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i w zw. z lit. e specustawy drogowej.
Ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i zobowiązuje do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. – art. 11f ust. 2 specustawy drogowej.
Odnotować należy, że odesłanie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej obejmuje wyłącznie 4 ustępy art. 124 u.g.n.; sąd pomija art. 124a, albowiem dotyczy on nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a z taką nieruchomością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Art. 124 ust. 5 u.g.n. dotyczy możliwości wykupu nieruchomości, jeżeli
w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, właściciel nie może jej eksploatować w sposób dotychczasowy.
Art. 124 ust. 6 u.g.n. statuuje obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego celem wykonania prac konserwacyjnych
i naprawczych znajdujących się na niej sieci i urządzeń.
Art. 124 ust. 7 u.g.n. stanowi normatywną podstawę transpozycji treści decyzji
w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do ksiąg wieczystych.
Art. 124 ust. 4 u.g.n. zobowiązuje podmiot, który dokonał ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez budowę na niej sieci, obiektów, urządzeń, etc. do przywrócenia jej stanu poprzedniego. Jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, ustawa nakazuje odpowiednie stosowanie art. 128 ust. 4 u.g.n.; odesłanie obejmuje wyłącznie ust. 4 art. 128 u.g.n.
Art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi natomiast: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się
o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu."
Zawężając dalsze uwagi do kwestii odszkodowawczych Sąd odnotowuje, że art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. regulują wyłącznie kwestie o charakterze przedmiotowym, ergo odnoszą się jedynie do określonej kategorii obowiązku działania – wypłaty odszkodowania; w wyroku z dnia 19 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 3015/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zgodnie z art. 11f ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepis art. 124 u.g.n. ma zastosowanie odpowiednie. Oznacza to, że odesłanie obejmuje jedynie określenie obowiązków inwestora i właściciela nieruchomości
w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych
w tym przepisie."
Do rozważenia pozostaje zakres podmiotowy roszczenia o odszkodowanie
z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128
ust. 4 u.g.n. W ocenie Sądu w oparciu o powołane przepisy osoba korzystająca
z ogródka działkowego nie jest uprawniona do odszkodowania za szkody
w nasadzeniach, urządzeniach i obiektach, powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w następstwie budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu.
Zauważyć należy, że odszkodowanie z art. 124 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, gdy wartość nieruchomości, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z niej ulega obniżeniu. Z założeń systemowych należy więc przyjąć, iż odszkodowanie będzie przysługiwało wyłącznie podmiotom właścicielskim – właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu. Podmiot korzystający z ogródka działkowego nie posiada żadnych praw właścicielskich względem części nieruchomości, którą zajmuje. Właścicielem nieruchomości, na których znajdują się ogródki działkowe są – Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, stowarzyszenie ogrodowe –
art. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, Dz. U. 2017r. poz. 2176 (pod rządami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r., były to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz Polski Związek Działkowców – art. 9). Na gruncie niemniejszej sprawy właścicielem nieruchomości – działki nr 914/4 – jest Gmina Miasto [...], a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w [...]. Skarżąca, jako użytkownik ogródka działkowego jest właścicielem wyłącznie tych nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które wykonano lub nabyto z jej środków finansowych – art. 30 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych
z 2013 roku, a wcześniej art. 15 ust. 2 ustawy z 2005 roku. W tym kontekście rozważanie wypłaty odszkodowania za usunięcie nasadzeń, urządzeń i obiektów stanowiących własność użytkownika ogródka działkowego w trybie art. 124 ust. 4 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia. Przedmiot szkody jest bowiem prawnie niezależny od nieruchomości – na zasadzie wyjątku od reguły superficies solo cedit – stąd jego zniszczenie w żaden sposób nie wpływa na obniżenie wartości samej nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 124 ust. 4 u.g.n., do którego upoważnia art. 11f ust 2 specustawy drogowej odnosi się do tych układów faktycznych, w których szkody doznają właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, a których sposób użytkowania został ograniczony wobec konieczności budowy infrastruktury wspomagającej (sieciowej, drogowej, itd.). Modyfikacja treści normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 124 ust. 4 u.g.n. polegająca na objęciu zakresem jej stosowania użytkowników ogródków działkowych domagających się odszkodowania za zniszczenie nasadzeń, urządzeń
i obiektów nie mieści się w zakresie dopuszczalnych działań interpretacyjnych wyznaczanych przez formułę "odpowiedniego stosowania przepisu". Tak
w przestrzeni przedmiotowej – odszkodowanie za nasadzenia, (...), a nie za zmniejszenie wartości nieruchomości – jak i podmiotowej – odszkodowanie na rzecz właściciela nasadzeń, (...), a nie na rzecz właściciela nieruchomości, byłoby to prawotwórstwo, a nie stosowanie prawa.
Nie ma jednocześnie podstaw, aby uzasadnienia do poszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania w trybie art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej poszukiwać w jej art. 18 ust. 1g. Przepisy specustawy drogowej uprawnienia użytkowników ogródków działkowych wyznaczają wąsko. Stosownie do jej art. 18 ust. 1g pkt 1 "W przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach (...)". Prawidłowa egzegeza cytowanego przepisu wymaga uwzględnienia art. 18 ust. 1h,
w myśl którego: "Obowiązki wynikające z ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a".
Ustalenie odszkodowania za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty jest uzależnione od dwóch okoliczności. Po pierwsze, od tego, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy ogródka działkowego, i po drugie, od tego, czy doszło do likwidacji tego ogródka. W ocenie sądu stwierdzenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy ogródka działkowego jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy – jak już była o tym mowa – znajduje się on na nieruchomości objętej liniami rozgraniczeniowymni teren inwestycji drogowej. Za taką konkluzją przemawia zawarte w art. 18 ust.1h odesłanie, nakazujące wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania w decyzji, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4a. Jeżeli uwzględni się wcześniejsze konkluzje, że decyzja wydana w trybie art. 12 ust. 4a dotyczy wyłącznie nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a więc takich, które znajdują się
w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi inwestycję, to potwierdza się teza, że odszkodowanie ustalane w trybie art. 18 ust. 1g pkt 1 w zw. z ust. 1h, też może dotyczyć wyłącznie takich nieruchomości. Jakakolwiek próba wywodzenia z art. 18 ust. 1g pkt 1 w zw. z ust. 1h legitymacji do wystąpienia o odszkodowanie w trybie
art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit.
i dla działowca, którego ogród działkowy znajduje się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową, jest skazana na niepowodzenie.
Sąd dalej tej kwestii nie rozwija, albowiem stanowiła ona przedmiot sądowej oceny w prawomocnie zakończonym postępowaniu – wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 roku, sygn. II SA/Rz 217/18.
Oceną istotną, uzupełniającą dotychczasowe uwagi jest wniosek o możliwości dochodzenia odszkodowania za nasadzenia, (...) również w oparciu o przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Stosownie do postanowień art. 22 ust. 1pkt 1 podmiot dokonujący likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego jest zobowiązany wypłacić działkowcom odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność. Podkreślić należy, iż dotyczy to układów faktycznych obejmujących likwidację ogrodu działkowego, co w niniejszej sprawie nie zostało ustalone, niemniej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od kierunku weryfikacji tej kwestii, odszkodowanie w trybie
art. 18 ust. 1g pkt 1 bądź art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej, z uwagi na zlokalizowanie ogródka poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nie mogło zostać ustalone. Na marginesie Sąd odnotowuje, że z uzasadnienia wyroków zapadłych w sprawach II SA/Rz 73/18, II SA/Rz 1408/17 wynika, że teren ogródków działkowych, znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji nadal pozostaje we władaniu Polskiego Związku Działkowców, wobec tego – na dzień wydania ww. wyroków – teza o likwidacji ogrodu działkowego była nietrafna.
W innych konfiguracjach, obejmujących szkody w nasadzeniach, (...) bez jednoczesnej likwidacji ogrodu działkowego rozważać można dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej.
Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd wyjaśnia, że nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby z treści decyzji z [...] maja 2011 roku wynikało, że obiekty, urządzenia i nasadzenia znajdujące się na jej ogrodzie zostały przeznaczone do rozbiórki, usunięcia.
W punkcie VII.2 określono, że na działce 914 (numeracja sprzed podziału) do rozbiórki przeznaczono 1 budynek świetlicy, 19 budynków gospodarczych (ogródków działkowych), 23 inne budynki (altany częściowo zabudowane). Z treści powołanego punktu decyzji wynika wprost, że chodzi o rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się "w linii rozgraniczających teren inwestycji, kolidujących
z projektowaną inwestycją (...)". Podstawą prawną decyzji w tym zakresie jest
art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej, która umożliwia określenie w decyzji lokalizacyjnej "obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych". Ponieważ w pkt VII.2 chodzi o obszar znajdujący się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, oczywistym jest, iż w jego granicach nie mieści się ogród skarżącej, albowiem ten zlokalizowany jest na działce 914/4, która znajduje się poza tymi liniami. W liniach rozgraniczających teren inwestycji znajduje się wyłącznie ta część działki pierwotnie oznaczonej nr 914, której w wyniku jej podziału nadano nr 914/3; wyłącznie ta działka stała się własnością Gminy Miasto [...] – pkt V i VI decyzji.
Stosownie do postanowień art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i, jeżeli w decyzji przewidziano obowiązek dokonania rozbiórki obiektów budowlanych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c, dokonuje się ograniczenia możliwości korzystania
z nieruchomości, na których te obiekty się znajdują, celem umożliwienia wykonania prac rozbiórkowych. Z postanowień pkt VII.5 decyzji wynika tymczasem, że do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości oznaczonych numerami: 914/1, 914/2 i 914/4 faktycznie doszło, ale nie celem dokonania rozbiórki, lecz w celu przebudowy kanalizacji sanitarnej, sieci energetycznej, sieci gazowej, a więc w celu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej. Konkluzja jest oczywista: prace rozbiórkowe, określone w pkt VII.2 decyzji z dnia [...] maja 2011 roku, dotyczyły wyłącznie działki 914/3, a nie pozostałych działek powstałych z podziału działki 914.
Treść decyzji znajduje potwierdzenie w dokumentacji projektowej zalegającej w aktach sprawy - Dokumentacja Przetargowa. Projekt Wykonawczy. Projekt Rozbiórek Obiektów Budowlanych oraz operacie graficznym [...]. Wynika z nich jednoznacznie, że działka nr 914/4 na której zlokalizowany jest ogród skarżącej nie jest objęta liniami rozgraniczeniowymi i nie prowadzono na niej prac rozbiórkowych. Potwierdzają to również pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 8 lutego 2018 roku oraz z dnia 21 września 2018 roku, z których wynika, że ogród skarżącej – nr [...] – nie był objęty żadnymi pracami budowlanymi. Organy słusznie stanęły na stanowisku, że w ramach realizacji inwestycji drogowej, na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2011 roku, na ogródku skarżącej – nr [...] – nie wykonano żadnych prac tak związanych z rozbiórką obiektów budowlanych, jak i z przebudową sieci. To, że organy nie kwestionują, iż nasadzenia, urządzenia i obiekty zostały
z ogródka skarżącej usunięte, oceny tej nie zmienia. Ewentualne zniszczenie nasadzeń, urządzeń i obiektów na terenie ogródka skarżącej nastąpiło poza realizacją decyzji z dnia [...] maja 2011 roku, a zatem nie podlega reżimowi regulowanemu przepisami art. 18 ust. 1g i 1h specustawy drogowej oraz art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej.
Z wyłożonych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.