II SA/RZ 807/24

II SA/Rz 807/24 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 840
art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 4, ust. 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
II SA/Rz 807/24 P O S T A N O W I E N I E Dnia 6 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.S. na pismo Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z/s w [...] z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr Rz-RDZ.5140.22.2024.KC w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wykreślenie obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu B.S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
II SA/Rz 807/24
U z a s a d n i e n i e
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.S. (działający przez pełnomocnika – adwokata) jako przedmiot zaskarżenia wskazał decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z/s w [....] Delegatura w [...] (dalej: PWKZ) z 22 kwietnia 2024 r. nr Rz-RDZ.5140.22.2024.KC, podtrzymującą stanowisko wyrażone pismem z 10 listopada 2023 r. nr Rz-RDZ.5140.74.2023.MP, którym organ ten odmówił zgody na wykreślenie obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...].
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, 12 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do w/w organu o wydanie decyzji dotyczącej rozbiórki budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą oznaczonego na mapie jako "m1" i "g1" na działce nr ewid. [...] w [...].
Pismem z 14 lutego 2022 r. PWKZ poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy budynek figuruje w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] i stanowi jeden z przykładów zachowanego drewnianego budownictwa miejskiego [....]. W związku z tym, w ocenie organu, nie podlega skreśleniu z Ewidencji.
11 września 2023 r. wnioskodawca skierował do PWKZ pismo zawierające ocenę stanu technicznego ww. obiektu wraz z ekspertyzą techniczną oraz kopią wniosku skierowanego do Burmistrza Miasta [...] o wykreślenie obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków.
W odpowiedzi na powyższe PWKZ pismem z 10 listopada 2023 r. L.dz. Rz-RDZ-5140.74.2023.MP odmówił udzielenia zgody na skreślenie obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków.
Wobec takiego stanowiska organu, wnioskodawca w piśmie z 18 marca 2024 r. (zatytułowanym jako "odwołanie") ponowił dotychczasowe argumenty, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.
PWKZ w odpowiedzi z 22 kwietnia 2024 r. nr Rz-RDZ.5140.22.2024.KC poinformował, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z 10 listopada 2023 r., odmawiające udzielenia zgody na wykreślenie przedmiotowego budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków.
Pismo z 22 kwietnia 2024 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do tut. Sądu, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go pismem PWKZ z 10 listopada 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił m.in., że wnioskiem z 15 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o wykreślenie nieruchomości położonej w [...] na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], której jest właścicielem, z Gminnej Ewidencji Zabytków. Wskazał wówczas, że nieruchomość nie jest zamieszkiwana, bowiem istnieje bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, natomiast wpis nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków uniemożliwia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu. W związku z powyższym zakwestionował stanowisko PWKZ o odmowie wyrażenia zgody na wykreślenie ww. obiektu z Ewidencji.
W odpowiedzi na skargę PWKZ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł w pierwszej kolejności, że jej przedmiotem jest czynność materialno-techniczna polegająca na odmowie wyłączenia z Gminnej Ewidencji Zabytków domu przy ul. [...] w [....]. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie działał na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Nie prowadził postępowania administracyjnego ani nie wydał decyzji w sprawie, a jedynie podjął czynności materialno-techniczne. Zaznaczył, że przedmiotowy obiekt został włączony do Ewidencji przez Burmistrza [...], którą organ ten prowadzi od 2006 r. PWKZ wskazał, że skarżący myli formę ochrony zabytków jaką jest wpis do rejestru zabytków (co do którego ma zastosowanie art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) z wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków.
Podkreślił, że przedmiotowy dom nie został wpisany do rejestru zabytków województwa podkarpackiego, a jedynie ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków. Zdaniem organu, włączenie oraz wyłączenie obiektu z ewidencji zabytków nie ma charakteru decyzji administracyjnej wydawanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami
Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie formę czynności materialno-technicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).
W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt, musi on posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Co nie mniej istotne, sąd rozpoznając sprawę nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia.
Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej, co w konsekwencji musi prowadzić do odrzucenia skargi.
Zasadnicze znaczenie w tej kwestii mają dwa akty prawne, a mianowicie ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.; dalej: u.o.z.) oraz rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56; dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.).
Należy dostrzec, że stosownie do art. 21 ust. 1 u.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. W myśl przepisu art. 22 ust. 4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z kolei sposób i formę prowadzenia ewidencji zabytków określa wyżej wspomniane rozporządzenie 26 maja 2011 r. Na gruncie niniejszej sprawy znaczenie ma przepis § 18 tego rozporządzenia. Zgodnie z jego ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z przeważającym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ujęcie zabytku nieruchomego w ewidencji zabytków stanowi czynność materialno-techniczną właściwego organu z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazuje się przy tym, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 listopada 2016 r. II OSK 254/15, z 18 października 2023 r. II OSK 1765/17, z 8 maja 2018 r. II OSK 1926/17; postanowienie NSA z 18 maja 2021 r. II OZ 218/21; wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 września 2023 r. II SA/Rz 634/23, WSA w Krakowie z 7 grudnia 2023 r. II SA/Kr 986/23 i z 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23, WSA w Lublinie z 16 stycznia 2024 r. II SA/Lu 976/23 - wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analizując przepisy dotyczące ochrony zabytków należy stwierdzić odpowiednio, że taki sam charakter ma czynność podlegająca na wyłączeniu zabytku z gminnej ewidencji zabytków, ponieważ pojęciem "ujęcia" należy objąć zarówno przypadki włączenia karty adresowej zabytku do ewidencji, jak i jej wyłączenia z niej. W jednym i drugim przypadku przesądzana jest bowiem kwestia "ujęcia" danego obiektu w ewidencji.
Podkreślenia jednakże wymaga, że o włączeniu i wyłączeniu nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga władczo organ wykonawczy gminy, co wynika z przywołanego art. 22 ust. 4 u.o.z. Ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków następuje wprawdzie w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jednak wojewódzki konserwator zabytków nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania o ujęciu obiektu w tej ewidencji. W świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków jest miarodajne i wiążące dla wójta (burmistrza, prezydenta) w kwestii ujęcia w gminnej ewidencji zabytków obiektów niewpisanych do rejestru zabytków i nieujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2024 r. IV SA/Wr 301/23).
Z powyższego wynika, że w kwestii wykreślenia spornego obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków skarżący powinien zwrócić się do Burmistrza Miasta [...], który posiada kompetencje w zakresie włączenia i wyłączenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Ten zaś organ zobowiązany jest w dalszej kolejności do porozumienia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w Gminnej Ewidencji Zabytków. Tak więc zaskarżonemu do tut. Sądu pismu PWKZ z 22 kwietnia 2024 r., stanowiącemu bezpośrednią odpowiedź na wniosek skarżącego, w którym organ ten wyraził negatywne stanowisko odnośnie wykreślenia obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków, przypisać można jedynie charakter informacyjny. Z pewnością stanowisko tam przedstawione nie stanowi wyrazu porozumienia się organu wykonawczego gminy z PWKZ, gdyż nie zostało wyrażone w związku z inicjatywą takiego organu gminy. Nie można go tym bardziej uznać za władcze rozstrzygnięcie w przedmiocie ujęcia obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków. W związku z powyższym pisma tego nie sposób zakwalifikować jako formy władczego działania organu, która po myśli przywołanych na wstępie przepisów P.p.s.a. mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego.
Z podanych przyczyn Sąd stwierdził, że wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego przez stronę skarżącą bez wezwania wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Ubocznie Sąd wskazuje, że załączone do skargi pełnomocnictwo (jako dot. wyłącznie reprezentacji przed sądami powszechnymi) nie uprawniało pełnomocnika do działania w imieniu skarżącego przed sądem administracyjnym. Niemniej z uwagi na fakt, że skarga i tak podlegała odrzuceniu z przyczyn wyżej wywiedzionych, Sąd nie wzywał do uzupełnienia tego braku formalnego skargi.