II SA/Rz 807/16

II SA/Rz 807/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Małgorzata Wolska
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi JJ (skarżącego) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższądecyzję przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi [...], gm. [...] o ogólnym obszarze 191,7848 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę, ze zmianami odnośnie do gruntów należących do wyszczególnionych w rozstrzygnięciu decyzji osób (w tym gruntów stanowiących własność JJ), uwidocznionymi na mapie obszaru scalenia w kolorze niebieskim i w dodatkowym rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu na zasadach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów spisanych w protokole z dnia 23 maja 2014 r., stanowiących załącznik nr 1 decyzji.
Zgodnie z adnotacją dokonaną na egzemplarzu decyzji znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych, decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 września 2014 r.
W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Gmina [...] zawarła skierowany do Starosty [...] wniosek o zmianę wyżej opisanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie wsi [...] w gminie [...], w zakresie konfiguracji i powierzchni działek nr 1029 i nr 1030 poprzez włączenie części działki nr 1029 (powstałej w wyniku scalenia drogi gminnej) do działki nr 1030 należącej do skarżącego, na odcinku, w którym działki te graniczą.
Uzasadniając zgłoszone żądanie Gmina podała, że wprowadzenie zmian ww. decyzji następuje na podstawie analizy części graficznej i tabelarycznej operatu scaleniowego oraz sposobu władania ww. działek przez jeden podmiot jakim jest JJ. Droga zlokalizowana na działce nr 1029 powinna być wykazana na mapach "do granicy z działkami nr 1030 i 1014 ponieważ dotąd została w terenie wykonana, a pozostała jej część powinna być włączona do działki nr 1030". Wnioskodawca podał, że "w punkcie 6 uzasadnienia decyzji scaleniowej JJ nie wyraził zgody na zaprojektowaną działkę nr 1030 ze względu na to, że została ona pomniejszona o cześć przeznaczoną pod drogę działka nr 1029". Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty i potrzebę zażegnania konfliktu społecznego Gmina wniosła o uwzględnienie zgłoszonego żądania.
Organ podał, że zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. poinformował strony owszczęciu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], wyznaczając 14 dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie, poprzez indywidualne zawiadomienie osób, których grunty bezpośrednio przylegają do przedmiotowej drogi i przez obwieszczenie na tablicach ogłoszeń zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przyjmując za strony uczestników scalenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a. odmówiłzmiany za zgodą stron decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], poprzez zmianę konfiguracji i powierzchni działek nr 1029, 1030 polegającą na włączeniu części działki nr 1029 (drogi) do działki nr 1030 na jej odcinku.
Starosta podał, że wniosek Gminy podlegał rozpatrzeniu na podstawie art. 155 k.p.a., wobec czego zmiana ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia wymaga zgody "strony lub wszystkich stron". Zgoda musi być udzielona jednoznacznie (wyraźnie), w sposób nie budzący wątpliwości i nie może być domniemana. W ocenie organu wyjaśnienia wymaga również określenie "słuszny interes strony". Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjno prawnego musi być społecznie akceptowalna, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.
Organ wskazał, że w opisywanej sprawie grunty pod zaprojektowane drogi pochodzą od wszystkich uczestników scalenia i nie można bez ich zgody zmienić projektu scalenia. Organ podał, że kierując się tym przepisem za strony postępowania uznano właścicieli gruntów przylegających do "tej drogi" oraz o prowadzonym postępowaniu poinformowano całą społeczność lokalną poprzez obwieszczenie. Zainteresowane sprawą strony, które zgłosiły się w siedzibie organu nie wyraziły zgody na wnioskowaną zmianę. Ze względu na to, że w celu pozytywnego załatwienia wniosku niezbędna jest wyraźna zgoda wszystkich stron, a takiej nie uzyskano, w ocenie organu należało odmówić uwzględnienia zgłoszonego żądania.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował z urzędu w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oczywiste omyłki pisarskie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł JJ, wnosząc o jej uchylenie i zmianę, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżonej odwołaniem decyzji zarzucił:
I. naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z "art. 17 punkt 3" ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez przyjęcie, że strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji, gdy z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] wystąpił Wójt Gminy [...];
II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że"zmiana decyzji ostatecznej nr: [...] Starosty [...]" byłaby niezgodna ze słusznym interesem stron.
Skarżący podał, że działka 1029 stanowi drogę dojazdową do okolicznych działek i zgodnie z art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jako wydzielona na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przeszła na własność Gminy [...].Powyższy przepis rozumiany expressis verbis świadczy o tym, że na mocy decyzji Starosty [...] nr [...] to Gmina [...] nabyła prawo, co implikuje uznanie wniosku Wójta Gminy [...] skierowanego w dnu 17 listopada 2015r. do Starosty [...], jako wyrażenie zgody na zmianę decyzji w świetle art. 155 k.p.a.Wójt Gminy [...] w swoim wniosku wykazał, że droga w terenie została wykonana jedynie do granicy działek 1030 i 1014 (obie należące do skarżącego) więc dalsze jej prowadzenie jest zbędne - gdyż pozostałe działki również należą do skarżącego.
Zdaniem odwołującego się w przytoczonym stanie faktycznym niezasadnym jest uzależnianie rozstrzygnięcia Starosty [...] od tego, jak do niniejszego wniosku ustosunkują się pozostałe strony wcześniejszego postępowania, gdyż w świetle art. 155 k.p.a. zgoda ma pochodzić od podmiotu, który na mocy tej decyzji nabył prawo.Rozszerzanie przez Starostę [...] katalogu podmiotów które powyższą zgodę winny wyrazić nie jest niczym uzasadnione i świadczy jedynie o niechęci Starosty do zmiany wcześniejszej decyzji, co w ocenie skarżącego jest nieuzasadnione.
Skarżący podał, że gmina występując z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] na podstawie art. 155 k.p.a. kierowała się zarówno bezzasadnością powstania i utrzymania drogi zlokalizowanej na działce 1029, jak i interesem społecznym odwołującego się będącego właścicielem działki 1030, który to opisaną wyżej decyzją Starosty został pokrzywdzony.W ocenie skarżącego droga znajdująca się na działce 1029 jest drogą zbędną, kończy się ona na równi z granicą jego działki, nie przebiegając dalej. Co więcej nie stanowi ona jedynego dojazdu do działek znajdujących się przy niej, gdyż taki dojazd istniał i przed rozpoczęciem prac scaleniowych, co kłóci się z samym charakterem jaki winny posiadać grunty wydzielone na cele użyteczności publicznej.Skoro do działek sąsiadujących z działką 1029 istniał już wcześniej dojazd, to wyodrębnienie działki 1029 w takiej formie należy uznać za sprzeczne z art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż w żadnym wypadku nie można mówić o tworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych w sytuacji, gdy przedzielone działką 1029 zostają wcześniej sąsiadujące ze sobą działki nr 1030,1031 i 1015 - które w rozumieniu "art. 1 punkt 2 podpunkt 4)" ustawy o scalaniu i wymianie gruntów są własnością jednej osoby.
Skarżący podniósł, że przez cały przebieg prac scaleniowych JJ nie zgadzał się z takim podziałem swoich nieruchomości, wątpliwości te przedstawił również geodecie, który następnie powoływał się na wyrażenie przez skarżącego zgody na takie ukształtowanie działek, a zgody takiej skarżący nigdy nie wyraził. Równocześnie skarżący wielokrotnie w pismach kierowanych do Starosty [...] podnosił, że grunty przyznane mu jako ekwiwalent nie odpowiadają wartości tym, którymi dysponował wcześniej, gdyż "słupki graniczne na działce skarżącego zostały wbite m.in. w rowach etc." co stało w sprzeczności z dyspozycją art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Grunty zamienne wydzielane są wszak w taki sposób, aby został osiągnięty cel scalenia, tj. aby nastąpiła poprawa rozłogu gruntów poszczególnych gospodarstw, a więc rozmieszczenia gruntów gospodarstw w stosunku do siedliska, a w szczególnych przypadkach - niepogorszenie takiego rozłogu. Odwołujący się w toku prac scaleniowych odniósł wrażenie, że Starosta [...] jest mu nieprzychylny. Wszelkie wnioski Skarżącego były przez organ lekceważone i pomijane.
Skarżący podał, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej przysługuje mu jako stronie postępowania administracyjnego, która jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 KPA, jest każda osoba, której interesu prawnego dotyczy czynność organu, przy czym, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego.Skarżący wskazał, że źródłem jego interesu prawnego jestprzepis art. 64 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzje Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].
Organ odwoławczy podał, że postępowanie scaleniowe gruntów na terenie wsi [...] przeprowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Celem scalenia gruntów - w myśl art. 1 tej ustawy - jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Celem zasadniczym scalenia gruntów na terenie wsi [...] było przebudowanie dotychczasowego postłanowego układu gruntów w układ funkcjonalny - regularny. Wydzielone przed wiekami łany podzieliły się na niewielkie działki, często nadmiernie wydłużone i nadmiernie zwężone, z dojazdami w większości służebnymi. Taki układ gruntów utrudnia, a nawet uniemożliwia dalszy rozwój wsi. W trakcie scalenia gruntów zaprojektowano i urządzono funkcjonalny układu sieci dróg gminnych, zapewniających dostęp do wszystkich gruntów siedliskowych i rolnych oraz działek o układzie, kształtach i wielkościach dostosowanych do ich funkcji i przeznaczenia.
Postępowanie scaleniowe gruntów przeprowadzono na zasadach wypracowanych przez samorząd terytorialny i rolniczy. Na zasadzie pomocniczości projekt scalenia gruntów opracowano przy udziale wybranej w dniu 27 czerwca 2013 r. rady uczestników scalenia jako społecznego organu doradczego. Grunty objęte scaleniem oszacował oraz opracował projekt scalenia, upoważniony przez Starostę geodeta - projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ w dniu 4 października 2013 r. - komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji doradczej powołano radę uczestników scalenia oraz przedstawicieli samorządu terytorialnego i rolniczego. Grunty objęte postępowaniem scaleniowym oszacowano według zasad przyjętych w drodze uchwały podjętej przez uczestników scalenia w dniu 29 sierpnia 2013 r. Zgodę na dokonany szacunek porównawczygruntów uczestnicy scalenia wyrazili również w formie uchwały w dniu 24 października 2013 r. W postępowaniu scaleniowym, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określono według danych ewidencji gruntów. W wyniku scalenia, w zamian za grunty dotychczas posiadane, uczestnikom scalenia wydzielono grunty o równej wartości szacunkowej w porównaniu ze stanem przedscaleniowym (o podobnej jakości i strukturze użytków). Po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego i opracowaniu projektu scalenia Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt scalenia gruntów na terenie wsi [...], gmina [...].
Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której decyzja dotyczy. Zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo ograniczony jest do badania, czy wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Stosownie bowiem do treści art. 155 k.p.a. "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 Kpa stosuje się odpowiednio".
Zdaniem Wojewody [...], istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to dotyczy praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną ostatecznej decyzji. W przepisie art. 155 k.p.a. nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, obarczonych ewentualnie poważnymi wadami, służą nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnych zawarte w przepisach art. 145 i art. 156 k.p.a. Tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 k.p.a. służy natomiast - co do zasady - zmianie decyzji niewadliwych.
Organ podał, że zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, musi zostać wyrażona w sposób nie budzący wątpliwości i w formie pisemnej, gdyż decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną bez zgody strony lub niezgodnie ze zgodą strony rażąco narusza prawo. W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 1 ust. 2 punkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, uczestnikiem scalenia jest właściciel lub samoistny posiadacz albo użytkownik gruntu położonego na obszarze scalenia. Jednak dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwe wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tych samych osób, do których została uprzednio skierowana decyzja.
Organ odwoławczy wskazał, że w opisywanej sprawie Wójt Gminy [...] wystąpił wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], o wprowadzenie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie wsi [...], gmina [...], w zakresie konfiguracji i powierzchni działek nr 1029 i 1030, polegającej na włączeniu części działki nr 1029 (drogi gminnej) do stanowiącej własność JJ działki nr 1030 na jej odcinku.
Z powstałą w wyniku scalenia drogą gminną - działką nr 1029 - graniczy 21 działek należących do 13 właścicieli (dostęp do drogi gminnej jest uprawnieniem właściciela działki). Spośród nich jedynie JJ wyraził zgodę na proponowaną zmianę projektu scalenia gruntów, jak we wniosku Wójta Gminy [...], sześciu oświadczyło, że nie wyrażają zgody na zaproponowaną zmianę projektu scalenia gruntów, zaś pozostali nie wypowiedzieli się w tej sprawie.
Organ wskazał, że w postępowaniu scaleniowym uczestnicy scalenia gruntów określili celowość zaprojektowania drogi gminnej - działki nr 1029 oraz prawa i obowiązki z nią związane. Droga ta od strony zachodniej sąsiaduje z gruntami miasta [...] i w przyszłości może być połączona z drogami na terenie miasta. W ten sposób może być realizowany cel scalenia gruntów określony w cytowanym wyżej art. 1 ustawy o scalaniu i wymiany gruntów. W przepisie art. 155 k.p.a. nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną (np. kwestii zaprojektowania drogi gminnej - działki nr 1029) i doprowadzenie do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków. Organ podniósł, że "zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego" zgoda stron stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. Jednak brak zgody powinno spowodować merytoryczną odmowę uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości czy bezprzedmiotowości postępowania. W związku z tym, że brak jest podstawowej przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a., czyli zgody właścicieli działek sąsiadujących z drogą gminną - działką nr 1029, zaś proponowana zmiana prowadziłaby do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, zdaniem organu odwoławczego nie można zmienić wnioskowanej decyzji, w części dotyczącej gruntów poscaleniowych, gdyż prowadziłoby to do rażącego naruszenia prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, JJ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez przyjęcie, że strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji, gdy z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej [...] wystąpił Wójt Gminy [...];
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że zmiana ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] byłaby niezgodna ze słusznym interesem stron.
Skarżący podniósł, że nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...], co wyraził w podniesionych zarzutach. Podał, że działka nr 1029 stanowi drogę dojazdową do okolicznych działek i zgodnie z art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jako wydzielona na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przeszła na własność Gminy [...].Powyższy przepis rozumiany expressis verbis świadczy o tym, że na mocy decyzji Starosty [...] nr [...] to Gmina [...] nabyła prawo, co implikuje uznanie wniosku Wójta Gminy [...] skierowanego w dnu 17 listopada 2015r. do Starosty [...], jako wyrażenie zgody na zmianę decyzji w świetle art. 155 k.p.a.Wójt Gminy [...] w swoim wniosku wykazał, że droga w terenie została wykonana jedynie do granicy działek nr 1030 i 1014, więc dalsze jej prowadzenie jest zbędne, gdyż pozostałe działki również należą do JJ.
Zdaniem skarżącego wopisywanym stanie faktycznym niezasadnym jest zatem uzależnianie rozstrzygnięcia Starosty [...] od tego, jak do niniejszego wniosku ustosunkują się pozostałe strony wcześniejszego postępowania zakończonego decyzją nr [...] gdyż w świetle art. 155 k.p.a. zgoda ma pochodzić od podmiotu, który na mocy tej decyzji nabył prawo. Rozszerzanie katalogu podmiotów które powyższą zgodę winny wyrazić nie jest niczym uzasadnione i świadczy jedynie o niechęci starosty do zmiany wcześniejszej decyzji, co w ocenie skarżącego jest nieuzasadnione.Gmina występując z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] na podstawie art. 155 k.p.a. kierowała się zarówno zasadnością istnienia i utrzymania drogi znajdującej się na działce nr 1029, jak i interesem społecznym tj. interesem skarżącego, który został pokrzywdzony decyzją Starosty.
W ocenie skarżącego "droga odpowiadająca usytuowaniu działki 1029 jest drogązbędną", gdyż kończy się ona na równi z granicą jego działki, nie przebiegając dalej. Co więcej nie stanowi ona jedynego dojazdu do działek znajdujących się przy niej, gdyż taki dojazd istniał i przed rozpoczęciem prac scaleniowych, co kłóci się z samym charakterem jaki winny posiadać grunty wydzielone na cele użyteczności publicznej. Skarżący podał, że skoro do działek sąsiadujących z działką nr 1029 istniał już wcześniej dojazd - na co wskazywał od początku przebiegu prac scaleniowych - to wyodrębnienie działki nr 1029 w takiej formie należy uznać za sprzeczne z art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż w żadnym wypadku nie można mówić o tworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych w sytuacji, gdy przedzielone działką nr 1029 zostają wcześniej sąsiadujące ze sobą działki nr 1030,1031 i 1015, które w rozumieniu "art. 1 punkt 2 podpunkt 4" ustawy o scalaniu i wymianie gruntów są własnością jednej osoby.
Skarżący podniósł, że przez cały przebieg prac scaleniowych nie zgadzał się z takim podziałem swoich nieruchomości. Wątpliwości te przedstawił również geodecie, który następnie powoływał się na wyrażenie przez skarżącego zgody na takie ukształtowanie działek, zaś zgody tej skarżący nigdy nie wyraził.Równocześnie Skarżący wielokrotnie w pismach kierowanych do Starosty [...] podnosił, że grunty przyznane mu jako ekwiwalent nie odpowiadają wartości tym, którymi dysponował wcześniej, jako że "słupki graniczne na działce skarżącego zostały wbite m.in. w rowach etc.". Skarżący w toku prac scaleniowych odnosił wrażenie, żeorgan jest mu nieprzychylny. Wszelkie wnioski skarżącego były przez organ lekceważone i pomijane.
Skarżący wskazał, że prawo do wniesienia skargi przysługuje mu jako stronie postępowania administracyjnego, która nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu administracyjnego, wrażonym w zaskarżanej decyzji. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każda osoba, której interesu prawnego dotyczy czynność organu, przy czym, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego.Skarżący wskazał, że źródłem jego interesu prawnego jest art. 64 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga jest oczywiście bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem także niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.
W toku przeprowadzonej z urzędu legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie ich mocy obowiązującej na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnejjest decyzja wydana w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na podstawie art. 155 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego wszczętego na podstawie powyższego przepisu jest sprawa weryfikacji obowiązywania ostatecznej decyzji scaleniowej w świetle przesłanek materialnoprawnych warunkujących możliwość ingerencji w skutki prawne, jakie wywołała tego rodzaju decyzja. Dopuszczalność wzruszenia w nadzwyczajnym trybie postępowania ostatecznej decyzji oraz modyfikacji zakresu i treści skutków prawnych z niej wynikających jest jednak uzależniona od kumulatywnego spełnienia warunków określonych w podstawie kompetencyjnej uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji. W przypadku podstawy z art. 155 k.p.a. warunkami wzruszenia decyzji są: 1) jej ostateczność; 2) nabycie praw z powyższej decyzji co najmniej przez jedną ze stron postępowania zakończonego jej wydaniem; 3) zgoda wszystkich stron postępowania, które nabyły prawa z decyzji, na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z projektowaną modyfikacją; 4) brak przepisu szczególnego wyłączającego zastosowanie art. 155 k.p.a.; 5) stwierdzenie, że projektowana modyfikacja decyzji leży w interesie społecznym lub słusznym interesie strony lub stron, które nabyły z decyzji prawa. Brak spełnienia któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje niemożnością uruchomienia nadzwyczajnej kompetencji z art. 155 k.p.a. Ponadto należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych w postępowaniu nadzwyczajnym są jedynie te okoliczności prawne i faktyczne, które wykazują relewancję względem przesłanek wzruszenia ostatecznej decyzji. Weryfikacja obowiązywania ostatecznej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania co do zasady nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej załatwionej ostateczną decyzją.
W sprawie będącej przedmiotem skargi organy prawidłowo przyjęły, że jakkolwiek ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr GG.6627.1.4.40.2014 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów na terenie wsi [...] w gminie [...] dokonała rozstrzygnięcia jednej w sensie materialnoprawnym sprawy administracyjnej, które granice zostały wyznaczone obszarem scalenia obejmującym teren ponad 191 hektarów, to jednak istnieje możliwość ograniczenia zakresu weryfikacji ostatecznej decyzji scaleniowej do obszaru wyznaczonego treścią wniosku Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o zmianę powyższej decyzji w zakresie konfiguracji i powierzchni działek nr 1029 i nr 1030.
Organy orzekające w sprawie uznały również w sposób niewadliwy, że ze względu na treść żądania zmiany decyzji scaleniowej w zakresie działek nr 1029 i nr 1030 zakresem oddziaływania proponowanej zmiany polegającej na włączeniu części działki nr 1029 (powstałej w wyniku scalenia drogi gminnej) do działki nr 1030 należącej do skarżącego, na odcinku, w którym działki te graniczą, byliby objęci właściciele wszystkich działek graniczących z działką nr 1029, albowiem zmiana konfiguracji i powierzchni tej działki będącej działką gminną o przeznaczeniu drogowym, poprzez ograniczenie jej obszaru oraz przesunięcie granicy na korzyść działki skarżącego (nr 1030) spowoduje ograniczenie ich praw dostępu do gminnego szlaku drożnego.
Należy przy tym przyjąć, że pojęcie nabycia prawa w rozumieniu art. 155 k.p.a. trzeba rozumieć jako wynikające z treści ostatecznej decyzji trwałe i realne rozszerzenie sfery uprawnień lub ograniczenie sfery obowiązków materialnoprawnych. Niewątpliwie zwiększenie powierzchni działki nr 1029 oraz przesunięcie jej granicy kosztem działki nr 1030 spowodowało rozszerzenie uprawnień materialnoprawnych właścicieli działek graniczących z działką nr 1029, albowiem uzyskali oni dzięki temu zasadniczo swobodny (powszechny) dostęp do działki gminnej oznaczonej w ewidencji jako droga (gmina jako właściciel jest podmiotem publicznym wykonującym zadania publiczne, a zatem niezależnie od tego czy działka gminna została zaliczona na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do kategorii publicznych dróg gminnych, dostęp do działki drogowej należącej do gminy podlega w pierwszej kolejności regulacjom administracyjnoprawnym, które gwarantują zasadniczo powszechny dostęp do tego rodzaju działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako drogi). Trzeba również zauważyć, że z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntówwynika, że grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy, co oznacza, że tego rodzaju przysporzenia własnościowe gminy w postępowaniu scaleniowym służą realizacji określonych celów i zadań publicznych.
Niezależnie od powyższego należy wyraźnie podkreślić, że zarówno organy, jak i Sąd przyjęły korzystną dla strony skarżącej wersję interpretacyjną przepisu art. 155 k.p.a., uznając że do uchylenia lub zmiany konieczna jest jedynie zgoda stron, które nabyły prawa z ostatecznej decyzji, a nie wszystkich stron postępowania. Skarżący musi bowiem mieć na względzie, że zarówno w piśmiennictwie naukowym, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane są również poglądy, że zakresem wymogu uzyskania zgody na wzruszenie decyzji są objęte wszystkie strony postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją.
Tym samym zasadnie przyjęto w kontrolowanych decyzjach, że właściciele wszystkich 21 działek graniczących z działką nr 1029 nabyli na podstawie decyzji scaleniowej określone prawa, na których ograniczenie (poprzez proponowaną zmianę granicy i powierzchni drogi gminnej poprzez jej częściowe włączenie do działki nr 1030) muszą oni wyrazić w sposób wyraźny zgodę, zgodnie z treścią art. 155 k.p.a.
Z akt sprawy oraz uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na proponowaną we wniosku z dnia 17 listopada 2016 r. zmianę decyzji scaleniowej w zakresie działek nr 1029 i 1030 złożyły jedynie dwie strony postępowania, które nabyły prawa w powyższym zakresie, to jest strona będąca wnioskodawcą (Gmina [...]) oraz strona skarżąca ([...]) będąca właścicielem działki nr 1030. Pozostałe strony, które nabyły prawa z decyzji scaleniowej w zakresie ustalonych w decyzji scaleniowej parametrów (powierzchni i granicy) działki nr 1029 (poprzez uzyskanie uprawnień do korzystania z gminnej działki drogowej), nie wyraziły zgody na proponowaną zmianę decyzji scaleniowej (w tym strony: [...] złożyły wyraźne oświadczenia o niewyrażeniu zgody na proponowaną zmianę). Ponieważ niewyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. choćby przez jedną stronę, która nabyła na podstawie tej decyzji określone uprawnienia, skutkuje niespełnieniem jednego z konstytutywnych warunków uruchomienia kompetencji do wzruszenia decyzji, dlatego skarżone organy prawidłowo wydały decyzji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji scaleniowej w zakresie wyznaczonym wnioskiem 17 listopada 2016 r.
W świetle powyższych uwag nie mogą zostać uwzględnione wszelkie argumenty strony skarżącej zmierzające do podważenia legalności lub celowości decyzji scaleniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. Tego rodzaju argumenty nie mogą stać się przedmiotem merytorycznej kontroli, albowiem zgoda stron, o której mowa w art. 155 k.p.a., jako zasadnicza przesłanka materialnoprawna otwierająca drogę do oceny treści rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji scaleniowej oraz ewentualnego ponownego załatwienia sprawy scalenia w kwestionowanej części nie została spełniona. Sąd zauważa, że z uzasadnienia decyzji scaleniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz akt postępowania scaleniowego wynika m.in., że strona skarżąca zgłaszała w toku postępowania scaleniowego zastrzeżenia co do ukształtowania granic i powierzchni działki nr 1030, jednak kwestie te nie mogą być rozważane w toku badania przesłanek materialnoprawnych warunkujących uruchomienie kompetencji z art. 155 k.p.a. Skarżący miał ponadto możliwość kwestionowania decyzji scaleniowej na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej.
Sąd działając z urzędu nie stwierdził również naruszeń prawa procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na treść kwestionowanych rozstrzygnięć. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przeprowadzona ocena materiału dowodowego jest pełna i całościowa, nie przekraczając granic swobody w świetle art. 80 k.p.a. Z kolei uzasadnienia zaskarżonych decyzji w zakresie stanu faktycznego i prawnego spełniają w stopniu wystarczającym wymogi prawidłowości, pozwalając Sądowi na dokonanie legalnościowej kontroli przesłanek prawnych i faktycznych, które znalazły się u podstaw kwestionowanych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.). Również krąg stron postępowania został wyznaczony prawidłowo, a podniesione na rozprawie (zob. protokół rozprawy) zarzuty nieuwzględnienia jako strony postępowania małżonki skarżącego (jako współwłaścicielki działki nr 1029) nie zostały potwierdzone w świetle akt sprawy. Na marginesie Sąd zwraca jedynie uwagę, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku dokonywania obwieszczenia o wszczęciu postępowania w trybie art. 155 k.p.a. oraz wydaniu decyzji, albowiem w obowiązujące w tym zakresie przepisy szczególne ustawy o scalaniu i wymianie gruntów mają zastosowanie jedynie do postępowań prowadzonych w trybie zwyczajnym, a nie w trybach nadzwyczajnych.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącego, należy stwierdzić, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Zarzut błędnego przyjęcia, że do zmiany decyzji scaleniowej konieczna jest wszystkich stron, których dotyczy proponowana zmiana, a nie – jak twierdzi skarżący – jedynie strony, która złożyła wniosek o zmianę, został już poddany ocenie. Sąd nie stwierdził również, aby na tle stosowania art. 155 k.p.a. doszło do błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania przepisu art. 17 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (zob. uwagi powyżej). Z kolei zarzut błędnych ustaleń faktycznych na tle przesłanki "słusznego interesu stron" z art. 155 k.p.a. jest chybiony, gdyż – jak już wyjaśniono – przesłanka ta jest badana w ostatniej kolejności, gdy pozostałe warunki z powyższego przepisu są spełnione.
Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję w ich moc obowiązującą, a zatem odpowiadają prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.