II SA/Rz 805/09

II SA/Rz 805/09 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2010-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 1259/10 - Wyrok NSA z 2011-08-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 48 ust. 2 pkt 3, ust. 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 153 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 8, art. 106 § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 805/09
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi B. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zagrody rolnej, w skład której wchodzić będzie budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki i studnią kopaną na działce o nr ew. 143/6 położonej w miejscowości W., gmina C., ze względu na niespełnienie warunków zawartych w art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b, art. 56 ust. 1 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), a także art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w toku prowadzonego z wniosku A. S. i B. Z. postępowania Wójt Gminy [...], po uzyskaniu opinii Wojewody [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia opisanego na wstępie.
Po przedstawieniu takiego raportu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 33 ust. 1 i 2 i art. 117 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 106 k.p.a.
Zażalenie na to postanowienie złożone przez wnioskodawców nie zostało merytorycznie rozpatrzone, gdyż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe, wobec stwierdzenia, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na zmianę przepisów, które obecnie nie przewidują zażalenia na postanowienia wydane przez wojewodów..
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wobec nieuzyskania wymaganego przepisami uzgodnienia zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W odwołaniu od tej decyzji wniosła B. Z. podniosła zarzuty merytoryczne, polemizujące w istocie z treścią postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Podjęcie w jej wypadku decyzji odmownej jest przejawem nierównego traktowania i dyskryminacji, bowiem na podstawie analogicznych dokumentów realizowane są inne przedsięwzięcia, a ponadto w świetle opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody i Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych można uznać, że przedstawione dokumenty były wystarczające do oceny planowanego przedsięwzięcia jako niemającego wpływu na środowisko. Podkreśliła, że ze zrozumieniem odnosi się do regulacji w sprawie obszarów Natura 2000 i realizując swoją inwestycję będzie stosować rozwiązania przyjazne środowisku.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu naprowadziło, że w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Stosownie do jej art. 153 ust. 1 do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tego przepisu na wydane w sprawie postanowienia organów uzgadniających (w tym na postanowienia wojewodów) nie przysługuje zażalenie.
Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że działka wnioskodawców, na której planują budowę obiektów stanowiących zagrodę rolną, usytuowana jest w granicach obszaru specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" i projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]". Realizacja inwestycji wymaga zatem wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, których określenie winno nastąpić z uwzględnieniem uzgodnień z Wojewodą. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest bowiem decyzją związaną, podejmowaną w ramach współdziałania organów. Przy czym brak uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez właściwy organ (wojewodę), czyni zbędnym dalsze rozważania organu prowadzącego postępowanie główne, co do dopuszczalności przedsięwzięcia.
Właściwe jest zatem stanowisko organu I instancji, że wystarczającą podstawą do odmowy uwarunkowań środowiskowych jest odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przez Wojewodę.
Kolegium wskazało, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Funkcjonowanie zaś w obrocie prawnym wydanego przez Wojewodę postanowienia o odmowie uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia uniemożliwia wydanie oczekiwanej przez wnioskodawców decyzji, określającej uwarunkowania zarówno przez organ I i II instancji.
Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w postanowieniu Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r., że postanowienie Wojewody odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia można zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie główne, gdyż postanowienia organów nie będących organami samorządu terytorialnego nie mogą podlegać pełnej kontroli instancyjnej sprawowanej przez samorządowe kolegia odwoławcze. Jedynym możliwym sposobem merytorycznej weryfikacji takiego postanowienia może być złożenie skargi do sądu administracyjnego.
Decyzję tę zaskarżyła B. Z. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego G. S., wnosząc o jej uchylenie w całości, uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 56 ust. 1 b pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 142 k.p.a., skarżąca wywodzi, że w sytuacji wyłączenia możliwości odrębnego zaskarżenia w drodze zażalenia postanowień uzgadniających, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, władny jest dokonać kontroli merytorycznej i formalnej postanowień. W ocenie skarżącej nie może być zasadną podstawą odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia argument ewentualnej realizacji szeregu innych inwestycji budowlanych w rejonie jej działki. Wątpliwości organu powinien rozstrzygnąć biegły.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.). Postępowanie to wszczęte zostało w dniu [...].01.2007 r., kiedy wpłynął wniosek A. S. i B. Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację budynków: mieszkalnego i gospodarczego na działce nr ewid. 143/6 w W. i toczyło się w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Przepis przejściowy tej ustawy – art. 153 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem przejęcia kompetencji przez nowo powstałe organy: Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.
Przyczyną odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w rozpatrywanej sprawie był brak uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z Wojewodą [...], wymagany na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.)
W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że do uzgodnień tych stosuje się art. 106 k.p.a., dotyczący współdziałania organów przy wydaniu decyzji (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2008). Zgodnie z § 5 tego przepisu, zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Konsekwencją tego poglądu było przyjęcie, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Ewentualna weryfikacja postanowień wydawanych w trybie art. 106 § 5 K.p.a., możliwa jest bowiem wyłącznie w drodze zażalenia stron a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. (wyrok NSA z 21 września 2005 r., II OSK 69/05, System Orzecznictwa LEX Nr 194983).
W niniejszej sprawie stosowne postanowienie Wojewody [...] w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wydane zostało w dniu [...] września 2008 r., natomiast w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie wspomniana już ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...), która w art. 153 ust. 2 pkt 1 wskazała, że na postanowienia wojewodów nie przysługuje zażalenie.
W tej sytuacji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który przejął kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska, po rozpatrzeniu złożonego w terminie zażalenia A. S. i B. Z., postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. umorzył postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a.
Zmiana przepisów prawa we wskazanym wyżej zakresie zdezaktualizowała przedstawione poglądy doktryny i orzecznictwa i spowodowała w ocenie Sądu zmianę zasad weryfikacji postanowień uzgadniających. Skoro bowiem z woli ustawodawcy pozostawiona została formuła współdecydowania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z jednoczesnym wyeliminowaniem kontroli instancyjnej takich postanowień, to w takiej sytuacji cały ciężar merytorycznego rozpoznania sprawy przerzucony został na organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podobnie jak kontrola postanowień uzgadniających, znajdująca oparcie w art. 142 k.p.a.
Decyzja odmawiająca określenia środowiskowych uwarunkowań wydana w nowym stanie prawnym musi zatem opierać się na argumentacji merytorycznej, wywodzonej oczywiście z uzgodnień, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W badanej przez Sąd sprawie nie sposób pominąć faktu, że zarówno uzasadnienie decyzji organu I, jak i II instancji pozbawione są argumentów merytorycznych, eksponują natomiast swoje związanie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. i w efekcie brak możliwości wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z uwagi na brak uzgodnienia warunków jego realizacji z wojewodą. Postanowienie Wojewody [...] odmawiające uzgodnienia zawiera natomiast obszerne uzasadnienie, odnoszące się do wniosku oraz przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów, w tym raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia, pozostaje ono jednak poza kontrolą Sądu.
Nie są przy tym zasadne wskazówki organu, kierujące skarżącą na drogę postępowania sądowoadministracyjnego w celu zbadania prawidłowości postanowienia Wojewody. Brak jest możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Sąd podziela w tym względzie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 15.12.2009 r. II OSK 1886/09, nie publ., że w stanie prawnym uwzględniającym wejście w życie regulacji art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), postanowienie w sprawie uzgodnienia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie jest żadnym z postanowień, o których mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Wynika z tego, że nie przysługuje od niego zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydawane w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, nie kończy postępowania w sprawie, jak i nie rozstrzyga jej co do istoty. W konsekwencji powyższego, na postanowienie to nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Stan jaki zaistniał w przypadku zaskarżonej decyzji, tj. rozpoznanie sprawy bez odniesienia się do argumentów strony jest nie do pogodzenia z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z wyrażonymi w art. 7 i 8 k.p.a. zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów państwa.
W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie rozpatrzenie wniosku skarżącej i A. S. oraz przedłożonych dokumentów, w tym raportu o oddziaływaniu na środowisko, w razie potrzeby uzupełnienie postępowania i wydanie odpowiadającej prawu decyzji, zawierającej uzasadnienie odnoszące się do argumentów merytorycznych.
Uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] zapadły z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania – art. 7 i 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił je w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, które nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżącej.