II SA/Rz 798/18

II SA/Rz 798/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2018-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący/
Małgorzata Wolska
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 213/19 - Wyrok NSA z 2020-05-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 978
art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [....] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (Prokurator) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], o uchyleniu decyzji Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:
W dniu 20 stycznia 2018 r. M. S. (uczestnik) zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa kategorii C, C+E.
Do w/w wniosku załączył: orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], w którym stwierdzono wobec uczestnika brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat.: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, wskazując kolejny termin badań na dzień 10 lipca 2018 r. oraz ograniczeniami: zakaz spożywania alkoholu (kod 68); orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wydane przez Pracownię Psychologiczną "[...]" w B., o braku u uczestnika przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E; zaświadczenie nr [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] o ukończeniu przez uczestnika kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii; aktualną fotografię; dowód uiszczenia opłaty za zwrot zatrzymanego prawa jazdy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3, oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ I instancji odmówił uczestnikowi zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii: C, C+E w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T, orzeczonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II K 215/17, na okres 3 lat, obowiązującego od 12 sierpnia 2017 r. do dnia 10 sierpnia 2020 r. włącznie, oraz w czasie obowiązywania wobec uczestnika decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] grudnia 2016 r. Starosta [...] wydał uczestnikowi prawo jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C, C+E, dokument nr [...], druk nr [...], które od dnia 12 sierpnia 2017 r. zostało zatrzymane postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że uczestnik kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Wyżej wymieniony dokument prawa jazdy po zatrzymaniu został przesłany do depozytu organu I instancji z uwagi na właściwość miejscową wynikającą z miejsca zamieszkania uczestnika.
Następnie Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II K 215/17 orzekł wobec uczestnika zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, w zakresie kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, D1E, DE, T, z wyłączeniem kategorii "C" i "C+E", na okres 3 lat, tj. od 12 sierpnia 2017 r. do 10 sierpnia 2020 r. włącznie.
Na podstawie ww. wyroku sądowego oraz zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, a także zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w dniu [...] listopada 2017 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o cofnięciu uczestnikowi uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T.
Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując wniosek uczestnika, jest związany w swym działaniu przepisami u.k.p., która określa między innymi zasady wydawania, zatrzymywania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wydawania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, a także ich zwracania oraz przywracania cofniętych uprawnień.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Natomiast art. 12 ust. 2 pkt 2, pkt 3 u.k.p. stanowi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii : AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.
Ponadto w myśl art. 12 ust. 3 pkt 1, 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wdanie prawa jazdy kategorii C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E, w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B.
Organ I instancji stwierdził, że w związku z powyższym, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądowym zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, w zakresie kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, D1E, DE, T, wywołuje skutki prawne także w sferze prawa administracyjnego i zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p. w okresie obowiązywania tego zakazu nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E. Oznacza to, że dokument prawa jazdy dla kategorii C, C+E, nie może być zwrócony w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz decyzji o cofnięciu uprawnień obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.
Organ I instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania, działając na podstawie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. zawiadomiono uczestnika, że ma prawo zapoznawania się z aktami prowadzonego postępowania, do składania oświadczeń i innych dokumentów lub wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, a także o możliwości przeglądania akt w każdym stadium postępowania. Powyższe zawiadomienie zostało prawidłowo i skutecznie doręczone w dniu 31 stycznia 2018 r.
Następnie organ I instancji stwierdził, że podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, który już kilkakrotnie wypowiedział się na temat art. 12 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.k.p. (po nowelizacji tych przepisów):w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 2412/16, w wyroku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt. I OSK 2109/16, w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 888/14, w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 678/14, w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 603/14, w wyroku z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt. I OSK 382/14.
Ponadto organ I instancji wskazał, że takie samo stanowisko przyjęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne, które rozstrzygały sporne kwestie dotyczące interpretacji art. 12 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.k.p. (po nowelizacji tych przepisów): Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 832/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 430/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1798/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 917/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1744/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1101/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 305/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 177/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 548/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 433/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 577/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 781/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt III SA/Po 385/16.
Organ I instancji wskazał, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne stoją na stanowisku, że "wyroki sądu karnego lub poszczególne elementy sentencji takiego wyroku mogą wywoływać autonomiczne skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Innymi słowy, może zdarzyć się tak, że przepis prawa administracyjnego opisuje konsekwencje prawne wydania przez sąd karny orzeczenia o określonej treści. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 u.k.p. przewidują "rozciągnięcie" okresu, w którym nie może zostać wydane prawo jazdy" (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 2412/16).
Mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 u.k.p. organ I instancji stwierdził, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej. poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskanie dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania pojazdami wszystkich kategorii (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1093/16).
Organ I instancji wskazał, że w art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 u.k.p. stanowi, że okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określona w art. 12 ust. 1 pkt 2, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do kierowania prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy.
Organ I instancji wskazał na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 433/16, iż: "Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa jazdy do kierowania pojazdami osobowymi kat. B, zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych, ciężarowych z przyczepą, czy autobusów (kat. C, C+E, D). (...) W tej sytuacji fakt, że prawomocnym wyrokiem karnym odebrano skarżącemu tylko częściowo posiadane uprawnienia, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w art. 12 ust. 2 u.k.p. (...) sąd nie musiał w wyroku orzekać względem skarżącego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych pozostałych kategorii poza kat. B, bowiem i tak z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 12 ust. 2 i 3 u.k.p., wstrzymana została możliwość kierowania pojazdami kat. A, C, D, C+E, na czas trwania zakazu sądowego co do kategorii B. (...) Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało zatem, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, ale także pozostałych posiadanych przez niego kategorii."
W ocenie organu I instancji oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B musi skutkować odmową wydania prawa jazdy w pozostałych kategoriach wymienionych w ww. ustawie. Przemawia za tym wykładnia językowa i celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi kategorii B, zezwoliłby np. na prowadzenia pojazdów ciężarowych czy ciężarowych z przyczepą (kategorii C, C+E). Przepisy prawne omówione powyżej mają bowiem służyć zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, którymi są życie i zdrowie ludzkie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1798/16).
Zdaniem organu I instancji nie można uznać, że odmowa zwrotu w/w kategorii prawa jazdy świadczy o naruszeniu prawa, czy też modyfikacji orzeczenia sądu karnego. Dlatego też, odebranie skarżącemu prawomocnym wyrokiem karnym tylko części posiadanych uprawnień, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w art. 12 ust. 2 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny a nie sąd karny. Organ I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa w sytuacji objętej przepisem art. 12 ust. 2 u.k.p. nie jest objęte uznaniem administracyjnym, lecz obliguje organ do zastosowania wynikających z niego sankcji.
W związku z powyższym orzeczony prawomocnym wyrokiem sądowym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B wywołuje skutki prawne także w sferze prawa administracyjnego i zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p., w okresie obowiązywania tego zakazu nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy m.in. kategorii C, C+E. Oznacza to, że prawo jazdy kategorii C, C+E, nie może być zwrócone w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz decyzji o cofnięciu uprawnień obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.
Organ I instancji nie zgodził się z poglądem, że odmowa zwrotu prawa jazdy kategorii C, C+E, powoduje rozszerzenie środka karnego orzeczonego w wyroku skazującym. Powiązanie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., z uznaniem skarżącego za winnego przestępstwa z art. 178a k.k. nie stanowi bowiem dodatkowej sankcji karnej, lecz realizuje obowiązki wynikające z prawa administracyjnego w zakresie uprawnień do prowadzenia pojazdów. Za taką wykładnią przemawia nie tylko brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., lecz także wykładnia funkcjonalna. Celem powołanego przepisu jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez wyłączenia od udziału w tym ruchu osób, które w znaczący sposób zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, w szczególności osób prowadzących pojazd w stanie nietrzeźwości. Taka interpretacja aprobowana jest również w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 388/17),
Organ I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14 stwierdził, że: "niedopuszczalnym jest przyjęcie, że poprzez wykonanie swoich obowiązków organ administracji zmienił treść wyroku Sądu Rejonowego (...) ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy".
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 360/16 stwierdził, że: "z dniem 25 października 2014 r. wprowadzono nowelizację art. 12 ust. 2 u.k.p. poprzez wskazanie, że przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii, czy o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, przepis art. 12 ust. 2 ustawy ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy. Ustawodawca zatem jednoznacznie rozszerzył zastosowanie przepisu art. 12 ust. 2 ustawy do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Skutki zdarzenia prawnego jakim niewątpliwie jest prawomocny wyrok sądu karnego zakazujący prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy".
Ponadto jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1101/16 - zdarzenie prawne (fakt skazania i orzeczenie środka karnego) może wywołać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne gałęzi prawa. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem w literaturze prawa, każde zdarzenie prawne podlega niezależnej ocenie z punktu widzenia norm prawa karnego, cywilnego i administracyjnego. W polskim porządku prawnym nierzadko określone zdarzenia prawne mogą wywoływać jednocześnie sankcje zarówno karne, cywilne jak i administracyjne. Art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Niewątpliwie mamy tu zatem do czynienia ze zbiegiem sankcji karnej i administracyjnej, z tym, że inna jest funkcja tych sankcji. Trybunał Konstytucyjny, wielokrotnie wypowiadał się w kwestii istoty sankcji administracyjnej, której główną funkcją jest prewencja a nie odpłata za popełniony czyn zabroniony. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o prewencyjnej funkcji tej sankcji. Natomiast sankcja karna z założenia ma charakter represyjny.
Ponadto w powyższym wyroku Sąd zaznaczył, że "gdy wobec określonej osoby został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B - to w okresie obowiązywania tego zakazu osobie tej nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy m.in. kategorii C, C+E. Oznacza to, że dokument prawa jazdy dla kategorii C, C+E, nie może być zwrócony w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B".
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1, 2 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w celu wydania prawa jazdy należy:
1) zarejestrować wniosek
2) przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie:
a) poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności,
b) spełnienia przesłanek określonych w u.k.p. do wydania prawa jazdy.
c) zgodności danych z ujętymi w ewidencji kierowców oraz aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami,
3) w wyniku negatywnej weryfikacji dokumentów, o których mowa w ust. 1, należy odmówić wydania prawa jazdy, wprowadzić dane do sytemu teleinformatycznego, umieścić akta przeprowadzonego postępowania w teczce akt ewidencyjnych osoby.
Organ I instancji stwierdził, że uczestnik ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C, C+E, w trakcie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, D1E, DE, T, oraz w trakcie obowiązywania wobec niego decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T.
W ocenie organu I instancji, została spełniona przesłanka art. 12 ust. 2 pkt 2, 3 oraz ust. 3 u.k.p., co spowodowało konieczność odmowy uczestnikowi zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C, C+E.
W odwołaniu od powyższej decyzji, uczestnik podniósł, że z przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów wynika jednoznacznie, że brak jest przeciwskazań zarówno zdrowotnych jak i też psychologicznych do kierowania pojazdami wszystkich kategorii, w tym również C i C+E.
Uczestnik nadmienił, że kategoria prawa jazdy C i C+E stanowi jego jedyne źródło dochodu i utrzymania rodziny (żona + dziecko). W chwili obecnej na utrzymanie rodziny uczestnika łoży jego mama (ojciec nie żyje od 7 lat), która nie posiada wystarczających środków.
Zdaniem uczestnika, zgodnie z § ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami - brak jest przesłanek do odmówienia wydania prawa jazdy kategorii C i C+E.
Pozytywne rozpatrzenie wniosku uczestnika pozwoli mu na podjęcie pracy jako kierowca pojazdów ciężarowych wykonujących transport krajowy i zagraniczny oraz przywróci środki na utrzymanie jego rodziny .
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i zobowiązał organ do wydania uczestnikowi prawa jazdy kategorii C, C+E.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od nowelizacji art. 12 ust. 2 u.k.p., jaka nastąpiła z dniem 25 października 2014 r. na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, która w istocie nic nie zmieniła w zakresie zasad ubiegania się o wydanie lub zwrot prawa jazdy - prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p.). Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., przytoczony przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawienia kategorii m.in. C i C+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie uznał, że wnioskodawca ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. C i C+E w trakcie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów kat. B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. i jego wniosek podlegał odmowie.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela takiej interpretacji ww. przepisów. Sąd Rejonowy orzekł wobec odwołującego się środek kamy w postaci zakazu kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi, z wyłączeniem kat. C i CE prawa jazdy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji niezasadnie zatem przyjął, że skarżący jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy, czy też przywrócenie uprawniania kat. C i C+E prawa jazdy, albowiem skarżący posiadał już prawo jazdy w tym zakresie, a sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych rodzajowo innej kategorii.
Organ odwoławczy wskazał też, iż z art. 42 k.k. wynika, że orzeczony przez sąd, jako środek karny, zakaz prowadzenia pojazdów, może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. Przepis ten nie został w żadnym zakresie do chwili obecnej zmieniony. Zatem to sąd powszechny, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie zaś z art. 182 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego, celem wykonania wyroku w tym zakresie. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest natomiast, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Przepis art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W świetle powołanych przepisów w ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że to sąd powszechny, a nie organ administracji orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia.
Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji nie może zatem rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd powszechny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym, niż to orzeczono w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Stanowisko to zgodne jest z poglądem wyrażonym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 815/13, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1490/13, i z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1522/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 337/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 990/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 338/13, który organ odwoławczy w pełni podziela.
Organ odwoławczy stwierdził, że powyższej wykładni przepisu art. 12 u.k.p. nie zmieniła jego nowelizacja, jaka weszła w życie w dniu 25 października 2014 r., albowiem pozostawione zostało zastrzeżenie - w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 u.k.p. i de facto - poprzez odmowę wydania prawa jazdy - pozbawił odwołującego się uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd karny. Zatem uznać należy, iż organ administracji publicznej zmodyfikował zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego.
W ocenie organu odwoławczego, odmienna interpretacja ww. przepisów, jaką przedstawił organ administracyjny I instancji, prowadziłaby do de facto pozbawienia sądu karnego prawa do modyfikowania zakresu orzeczonego środka karnego w sytuacji, gdy właśnie to sąd karny, a nie organ administracyjny, czy też sąd administracyjny dokonuje oceny i wyważenia zasadności takiego, a nie innego zakresu środka karnego, na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Interpretacja ta nie odpowiada wykładni systemowej, zakładającej iż system prawa jest niesprzeczny i zupełny. W przeciwnym bowiem wypadku stosowanie przez sąd karny art. 42 k.k. nie miałoby sensu, a tak przecież nie jest. Z tego też powodu nie sposób podzielić zasadności poglądów sądów administracyjnych, na które powołuje się organ I instancji.
Organ odwoławczy przy tym wskazał, iż odwołujący się nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, iż dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Wykonując zatem wyrok sądu karnego musiał zwrócić posiadany dokument prawa jazdy, mimo iż zgodnie z wyrokiem tego sądu został zobowiązany jedynie do zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii, z wyłączeniem kat. C i C+E prawa jazdy.
W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i konieczność orzeczenia co do meritum sprawy.
Zaistniała sytuacja oznacza potrzebę "rozdzielenia" (skupionych niejako na jedynym blankiecie dokumencie) prawa jazdy różnych uprawnień odpowiadających poszczególnym kategoriom (tzn. rozdzielenia tych uprawnień, co do których orzeczono zakaz od tych, w stosunku do których zakazu nie orzeczono). Wspomniany problem techniczny możliwy jest do rozwiązania poprzez wydanie zainteresowanemu nowego dokumentu uwzględniającego tylko te kategorie, co do których zakazu nie orzeczono (wydanie nowego dokumentu w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.).
Dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał organ I instancji do wydania uczestnikowi prawa jazdy kat. C i C+E , w myśl przepisu art. 138 § 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, Prokurator wniósł o jej uchylenie.
Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji:
- istotne naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż prawo jazdy może zostać wydane osobie, wobec której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych,
- istotnie naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii C, pomimo, iż wskazany przepis stanowczo wskazuje, iż prawo jazdy kategorii C nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B,
- istotne naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii C+E pomimo, iż wskazany przepis stanowczo wskazuje, iż prawo jazdy kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio C1, C, D1, D.
W uzasadnieniu skargi Prokurator dokonując oceny zaskarżonej decyzji odniósł się w pierwszej kolejności do brzmienia przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. wskazując, że w art. 12 ust. 1 zostały przez ustawodawcę wyraźnie wskazane okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności jest wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W tym miejscu Prokurator wskazał, iż wymienione przepisy statuują niezależną odpowiedzialność opartą o przepisy prawa administracyjnego i mogą wywołać skutki na gruncie tegoż prawa niezależnie od sankcji karnej. Regulacja art. 12 ust. 2 u.k.p. nie prowadzi do podważenia prawomocnego wyroku sądowego i nie stanowi podwójnego ukarania w rozumieniu przepisów prawa karnego. Samo zdarzenie prawne - fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, co do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B - może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. III SA/Wr 659/17). Analiza w/w przepisów u.k.p. w ocenie Prokuratora prowadzi do konstatacji, iż zamiarem ustawodawcy było wywołanie dodatkowej niezależnej od sankcji karnej - sankcji administracyjnej. Prokurator podkreślił, iż prawo karne oraz prawo administracyjne są to dwie różne niezależne od siebie gałęzie prawa. Niezależność wskazanych gałęzi pozwala na przyjęcie, iż przepisy prawa administracyjnego mogą samodzielnie statuować sankcje administracyjną w oderwaniu od przepisów prawa karnego.
Prokurator jako całkowicie nieuzasadniony uznał pogląd, iż odmowa wydania prawa jazdy w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawomocnego wyroku karnego. Jeżeli z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, to pośrednio - poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów innych kategorii. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów u.k.p. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść u.k.p. zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem (wprost) środka karnego orzeczonego przez sąd kamy. A zatem oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3181/15).
Analizując treść zaskarżonej decyzji Prokurator uznał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji przepisów. Reguły interpretacyjne nakazują w pierwszej kolejności stosować wykładnię językową, a dopiero w dalszej kolejności wykładnię systemową. Interpretację w oparciu o wykładnię systemową można dokonać jedynie wtedy, gdy interpretacja w oparciu o wykładnię językową nie przynosi pożądanych skutków. Na kanwie niniejszej sprawy Prokurator uznał, iż ustawodawca w sposób jasny, kompletny i precyzyjny wyraził wolę w zakresie wprowadzenia dodatkowej sankcji administracyjnej. Ustawodawca może bowiem niezależnie od siebie kształtować sankcje na gruncie prawa karnego, jak również prawa administracyjnego.
W tym miejscu Prokurator zaznaczył, iż podstawą wykładni każdego przepisu jest domniemanie interpretacyjne, w tym dotyczące racjonalności ustawodawcy. Założenie racjonalnego ustawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób, jasny, celowy, znając system prawny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 2114/10). Jego zdaniem trudno byłoby przyjąć, że racjonalny ustawodawca, pozbawiając kierującego prawa do kierowania pojazdami kat. A (motocyklem) z powodu kierowania nim w stanie nietrzeźwości, zezwoliłby na pozostawienie takiemu kierującemu prawa do prowadzenia samochodu osobowego i innych pojazdów (kat. B) wobec tego, że orzeczony w postępowaniu karnym środek karny tej kategorii nie obejmował. Pozbawienie prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego tylko części posiadanych uprawnień nie oznacza, że w czasie obowiązywania tego zakazu może on żądać od organu administracji zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami innych posiadanych kategorii (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 115/17).
Przedstawiony przez wskazany Sąd pogląd pozwala przyjąć, iż w stanie faktycznym objętym przedmiotem tegoż postępowania, nieracjonalne byłoby pozostawienie kierującemu prawa do kierowania pojazdami kat. C, oraz C+E, pomimo pozbawienia go uprawnień do kierowania innymi pojazdami w tym pojazdami kat. B.
Reasumując Prokurator uznał, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w związku z tym wniósł o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Organ odwoławczy podkreślił, że zakaz wydania prawa jazdy, stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., ustawodawca ograniczył wyłącznie do orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przyjęta przez organ I instancji praktyka, podobnie jak orzecznictwo sądowoadministracyjne, w żaden sposób nie wypowiadają się w powyższym zakresie i zdają się nie zauważać ograniczenia wynikającego z ww. przepisu.
W ocenie organu odwoławczego zasługuje na pełną aprobatę stanowisko Prokuratora, wskazującego iż reguły interpretacyjne nakazują w pierwszej kolejności stosować wykładnię językową, a dopiero w dalszej kolejności, gdy interpretacja w oparciu o wykładnie językową nie przynosi pożądanych skutków, wykładnię systemową. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy niezbędnym wydaje się sięgnięcie do wykładni systemowej. Odmienna interpretacja przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p., jaką przedstawia organ I instancji prowadziłaby do de facto pozbawienia sądu karnego do modyfikowania zakresu orzeczonego środka karnego w sytuacji, gdy właśnie to sąd karny, a nie organ administracyjny, czy też sąd administracyjny dokonuje oceny i wyważenia zasadności takiego, a nie innego zakresu środka karnego, na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Interpretacja ta nie odpowiada wykładni systemowej, zakładającej iż system prawa jest niesprzeczny i zupełny. W przeciwnym bowiem wypadku stosowanie przez sąd karny art. 42 k.k. nie miałoby sensu, a tak przecież nie jest.
W ocenie organu odwoławczego zachodzi również uzasadniona wątpliwość co do konstytucyjności stanowiska organu I instancji z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jak również sprzeczności tego stanowiska z zasadą pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania obywateli. Nie sposób bowiem inaczej ocenić sytuację, w której skazany przez sąd karny kierowca, wobec którego sąd karny orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, z wyłączeniem określonej kategorii, pozbawiony jest de facto także kategorii prawa jazdy, co do których sąd karny, w sposób zasadny lub niezasadny, pozostawił mu do dyspozycji. Dla każdego obywatela odmowa wydania przez organ administracyjny kategorii prawa jazdy, której nie został pozbawiony przez sąd karny, stanowi ewidentne rozszerzenie orzeczonego środka karnego, stanowiące ingerencję organu administracyjnego w treść prawomocnego wyroku sądu karnego.
Zdaniem organu odwoławczego, trudno również zgodzić się z poglądem, iż decyzja organu administracyjnego konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec skazanego zakazy z uwzględnieniem przepisów u.k.p. Przede wszystkim w demokratycznym państwie prawa żaden organ administracyjny nie winien uzurpować sobie prawa do "konkretyzacji" orzeczenia sądu powszechnego. Wyłącznie uprawnionym jest bowiem ten sąd, lecz nie w drodze "konkretyzacji" nie znanej porządkowi prawnemu, lecz wykładni treści wyroku. To treść wyroku, w tym treść orzeczonego środka karnego, decyduje o zakresie ograniczeń praw obywatelskich, w tym przypadku ograniczenia prawa kierowania pojazdami mechanicznymi określonej kategorii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga prokuratora jest oczywiście uzasadniona i jako taka podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Niewątpliwie trafne jest stanowisko prokuratora, że skarżony organ naruszył w sposób oczywisty prawo materialne w zakresie art. 12 ust. 2 pkt. 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie dyspozycji wynikającej z powyższego unormowania.
Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości pogląd, że z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje zatem wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C lub C+E w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie prawa jazdy kategorii B. Pogląd ten jest powszechnie podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1860/17).
W przedmiotowej sprawie sąd karny prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. orzekł względem skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem kategorii C oraz C+E na okres 3 lat. Zakres przedmiotowy sankcji karnej obejmuje zatem prawo jazdy kategorii B, natomiast nie obejmuje prawa jazdy kategorii C oraz C+E. Z mocy art. 12 ust. 2 pkt. 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. konsekwencją orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B jest ustawowe rozciągnięcie zakazu (w ramach sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy) również na inne kategorie prawa jazdy, w tym także na te, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, albo co których zakaz ten wyłączył. Jeżeli zatem orzeczony środek karny zakaz prowadzenia pojazdów obejmuje pojazdy kategorii B, to z mocy przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p. sankcja administracyjna zakazu wydania lub zwrotu prawa jazdy rozciąga się na prawa jazdy w zakresie kategorii – odpowiednio AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D oraz B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E.
Powyższy wniosek znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnej treści art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., lecz także w zasadzie dwutorowości karnoprawnego i administracyjnoprawnego sankcjonowania naruszenia obowiązków ustawowych. Przejawem tej zasady w zakresie sankcjonowania czynów polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z jednej strony ustawodawca przewiduje stosowanie sankcji karnej za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości (kara oraz środek karny za popełnienie przestępstwa z art. 178a k.k.), z drugiej zaś wprowadza rozszerzenie sankcjonowania powyższego czynu przez sankcję administracyjną. Przejawem tego rodzaju sankcji, wymierzanej niezależnie od sankcji karnej, są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Niewątpliwie u podstaw tego rodzaju dwutorowości stoją różne cele związane ze specyfiką sankcji karnych i administracyjnych (represyjne, prewencyjne, ochronne, inne) jako narzędzi osiągania stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest w tym wypadku sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Takie rozwiązanie ustawowe, jak przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej, nie narusza wzorców konstytucyjnych.
Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1860/17, ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.).
Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia, że orzeczony wyrokiem sądu karnego z dnia 26 października 2017 r. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem kategorii C oraz C+E obejmuje także kategorię B, skarżony organ powinien był orzec o utrzymaniu w mocy wydanej względem skarżącego przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, obejmującego kategorie C oraz C+E, albowiem decyzja odmowna w tym zakresie jest zgodna z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.
Decyzja organu odwoławczego naruszyła bezpośrednio powyższe przepisy, a ponadto rażąco zignorowała treść wniosku M. S., który zwrócił się o do organu I instancji o zwrot zatrzymanego w dniu 12 sierpnia 2017 r. dokumentu prawa jazdy obejmującego m.in. kategorie C oraz C+E. Wnioskodawca ubiegał się zatem o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii C oraz C+E, a nie o wydanie prawa jazdy tej kategorii. Organ odwoławczy nie był więc uprawniony do zmiany zakresu żądania wnioskodawcy i orzekania w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii C oraz C+E. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do zastosowania art. 138 § 4 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania na blankiecie urzędowym decyzji zarządzającej wydanie prawa jazdy kategorii C oraz C+E.
W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i zobowiązująca go do wydania prawa jazdy kategorii C oraz C+E jako wydana w następstwie błędnej wykładni i wadliwej subsumpcji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do argumentacji zaprezentowanej przez skarżony organ w sprawie o sygn. II SA/Rz 351/18, że art. 12 ust. 2 u.k.p. nie odnosi się do "czynności faktycznej" wydania zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii, należy stwierdzić, że jest ona całkowicie chybiona. Zmierza ona bowiem do podważenia sensu i celu normy wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt. 2-3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a przez to stanowi niedozwoloną formę obejścia normy prawnej w drodze wykładni. Przede wszystkim przepis ten w sposób jednoznaczny obejmuje zarówno sytuacje wydania po raz pierwszy w drodze decyzji administracyjnej prawa jazdy określonej kategorii, jak i sytuacje zwrotu prawa jazdy już posiadanego przez kierowcę i zatrzymanego jako dokument. Jak już wspomniano, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wystąpił o fizyczny zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a nie o wydanie nowego prawa jazdy. Nawet jednak gdyby wnioskodawca wystąpił o wydanie nowego prawa jazdy kategorii C oraz C+E, obowiązkiem organu byłaby odmowa jego wydania. Natomiast twierdzenie, że jest dopuszczalne "wydanie" nowego dokumentu prawa jazdy nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności faktycznej, jest sprzeczne z treścią art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.k.p., zmierzając do obejścia przepisów prawa. Skoro bowiem nie jest dopuszczalny zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii (np. C lub C+E), pomimo zachowania w sensie materialnoprawnym uprawnienia do kierowania pojazdami w ramach tej kategorii (np. C lub C+E), to tym bardziej nie jest dopuszczalne faktyczne wydanie w istocie nowego dokumentu prawa jazdy tej kategorii w sytuacji, gdy zatrzymany dokument nie utracił ważności lub nie został wymieniony. Pogląd przeciwny prowadziłby ponadto do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch równorzędnych dokumentów prawa jazdy z tożsamą kategorią, co nie jest dopuszczalne.
W związku ze stwierdzeniem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po raz kolejny (niezależnie od spraw m.in. o sygn. II SA/Rz 351/18) dokonało oczywiście wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, które wymagały interwencji prokuratora przez złożenie skargi, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie – wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – konieczne jest zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. przez orzeczenie w pkt. II wyroku o zobowiązaniu organu odwoławczego do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C oraz C+E, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem.
Jednocześnie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 145a § 2 p.p.s.a., skarżony organ ma obowiązek zawiadomienia Sądu o wydaniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania, natomiast w przypadku niedokonania zawiadomienia, Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Ponadto zgodnie z art. 145a § 3 p.p.s.a. w przypadku niewydania decyzji w terminie określonym przez Sąd, strona skarżąca (prokurator) lub uczestnik postępowania mogą wnieść skargę, żądając wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyda orzeczenie w tym przedmiocie, jeżeli pozwalają na to okoliczności sprawy. W wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdza czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.