II SA/RZ 797/24

II SA/Rz 797/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w [...] na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.8.2021.MB w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia produktu do obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. Spółka z o.o. w [...] kwotę 817 zł /słownie: osiemset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (dalej: "PPWIS", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 29 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.8.2021.MB, wydana w przedmiocie wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS" lub "Organ I instancji") wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktu [...] kapsułki jako suplementu diety na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowieniem nr [...] w sprawie przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej celem potwierdzenia prawidłowości kwalifikacji produktu i spełnienia wymagań określonych dla suplementów diety, wydanego w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1448) – dalej: "u.b.ż.ż.". Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 29 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.8.2021.MB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.
Organy podały, że 26 czerwca 2019 r. PPIS otrzymał pismo od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego powiadamiające o wszczęciu przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego w sprawie produktu [...], produkcji Spółki. Do pisma dołączono skierowane przez Głównego Inspektora Sanitarnego do Spółki zawiadomienie nr: [...] o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. związanego z powiadomieniem o zamiarze wprowadzania do obrotu produktu oraz postanowienie nr: [...], w którym na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. zobowiązano Spółkę do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej celem potwierdzenia prawidłowości kwalifikacji produktu i spełnienia wymagań określonych dla suplementów diety. W uzasadnieniu w/w postanowienia Główny Inspektor Sanitarny powołał się na powiadomienie z 4 kwietnia 2005 r. oraz wzór oznakowania przekazany przez Spółkę 19 stycznia 2019 r., z których wynika, że w zalecanej dziennej porcji produktu zakwalifikowanego przez Spółkę jako suplement diety jest [...].
Organy przyjęły, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., wobec produktu jest nadal prowadzone. Wskazano, że zapytania kierowane do Głównego Inspektora Sanitarnego pozostały bez odpowiedzi, a nie ma możliwości sprawdzenia aktualnego statusu postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego wobec przedmiotowego produktu. Produkty nie figurują bowiem w Rejestrze Produktów Objętych Powiadomieniem o Pierwszym Wprowadzeniu do Obrotu dostępnym na stronie internetowej https://powiadomienia.gis.gov.pl/, ponieważ przedmiotowy rejestr zawiera dane od 2007 r., a ww. produkty zostały zgłoszone przez Spółkę w dniu 4 kwietnia 2005 r. Nie przedłożono również innej korespondencji z informacją o zakończeniu postępowania. Organy podały, że w przypadku rozpoczęcia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., jego zakończenia lub wydania postanowienia zobowiązującego przedsiębiorcę do przedłożenia opinii jednostki naukowej celem potwierdzenia poprawności kwalifikacji produktu, Główny Inspektor Sanitarny każdorazowo przekazuje do wiadomości wszystkich Państwowych Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych taką korespondencję. Organ odwoławczy otrzymał jedynie pismo Głównego Inspektora Sanitarnego informujące o rozpoczęciu postępowania oraz postanowienie zobowiązujące Spółkę do przedłożenia opinii jednostki naukowej, wobec czego uznał, iż postępowanie wyjaśniające wszczęte przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie zostało zakończone. To zaś uprawniało do wydania decyzji o wstrzymani wprowadzenia produktu do obrotu na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na zaniechaniu oceny materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w efekcie stwierdzenia, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Organ I instancji zobowiązany był wyłącznie do ustalenia, czy produkt znajduje się w obrocie, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji;
2. art. 7b oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady zaufania do władzy poprzez podjęcie niewspółmiernego środka, jakim jest wstrzymanie wprowadzania produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w związku z art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., w stosunku do zamierzonego celu, a to ochrony zdrowia i życia konsumentów;
3. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej na skutek utrzymania w mocy decyzji wstrzymującej wprowadzenie produktu Spółki do obrotu, podczas gdy w obrocie znajdują się suplementy diety zawierające znacznie wyższą ilość saponin;
4. art. 138 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 2017/625 w zw. z art. 6 u.b.ż.ż. poprzez przyjęcie, że wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. jest odpowiednim środkiem, o jakim mowa w w/w przepisie, podczas gdy produkt nie jest produktem niebezpiecznym i brak jest zarówno uzasadnienia jak i podstawy prawnej, dla przyjęcia, że produkt nie może być wprowadzany do obrotu;
5. art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez błędne przyjęcie, że dla czasowego wstrzymania środka spożywczego w obrocie wystarczające jest jedynie ustalenie, czy zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz ustalenie, czy produkt objęty tymże postępowaniem wyjaśniającym znajduje się nadal w obrocie, podczas gdy z przepisu wynika expressis verbis, że konieczne jest zaistnienie podejrzenia, że dany środek spożywczy nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, a organ nie wykazał, by w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka podejrzenia.
Wyrokiem z 24 stycznia 2023 r. II SA/Rz 1066/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżona decyzję i decyzję Organu I instancji.
Sąd podniósł, że przesłanką do uwzględnienie skargi było stwierdzenie, że zastosowana przez kontrolowane organy ustawowa podstawa wydania decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30-31 u.b.ż.ż.), jest niezgodna – ze współstosowanymi przez te organy i mającymi pierwszeństwo przed prawem polskim – przepisami prawa unijnego w zakresie art. 138 ust. 1 i 2 w zw. z art. 137 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych).
Uwzględniając skargę kasacyjną Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie, wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r. II GSK 627/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
NSA za zasadne uznał przede wszystkim podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez jego błędną - w okolicznościach sprawy - wykładnię, dokonaną w związku ze zrekonstruowaniem przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z art. 137 i art. 138 rozporządzenia 2017/625 i uznaniem w związku z tym braku zgodności z nimi normy prawa polskiego, wywodzonej z powołanego art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., przy uwzględnieniu zasad jego dotychczasowego stosowania. Jakkolwiek nie może być sporu co do tego, że Państwo Członkowskie ma co do zasady dychotomicznie kształtowane obowiązki i uprawnienia zarówno w zakresie wykrywania potencjalnych niezgodności (ich podejrzenia), na co wskazuje art. 137 jak i ich eliminowania (w razie stwierdzenia), na co wskazuje z kolei art. 138 ww. rozporządzenia, to stan taki istniał już wcześniej, choć nie był tak wyraźnie zarysowany jak obecnie. Nie można jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego traktować tych dwóch etapów działania jako istniejących wyraźnie i wyłącznie rozdzielnie, w ramach pewnego skończonego katalogu stanów, z wyraźnie przeprowadzoną linią podziału etapu wykrywania w związku z podejrzeniami niezgodności oraz etapu ich usuwania w związku ze stwierdzeniem zaistnienia owych niezgodności. Prawo unijne, zwłaszcza zaś prawo żywnościowe, zbudowane jest bowiem z szeregu horyzontalnie ułożonych aktów prawnych, współtworzących cały system tego prawa i to zarówno w sensie materialnym (wymagań), jak i procesowym (środków ochrony, procedur). Rozporządzenie 2017/625, jakkolwiek jest zbiorczym aktem regulującym kwestie kontroli urzędowych, co trafnie podnosi WSA, to jednak nie jest aktem wyłącznym ani w tym zakresie, ani tym bardziej w zakresie określającym np. sposób, zakres i poziom ustalania norm żywnościowych, ich bezpieczeństwa, itp., których naruszenie będzie właśnie stanowić o zaistnieniu tak eksponowanego przez Sąd pierwszej instancji "stwierdzenia niezgodności", o której mowa w art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
W ocenie NSA nie można jednak w pełni podzielić stanowiska WSA, który wskazuje, że polski ustawodawca, w celu wykonania rozporządzenia 2017/625, zrealizował ten akt w ramach przepisów art. 29-32 u.b.ż.ż., zwłaszcza co do wskazanego w konkluzji rozważań Sądu pierwszej instancji twierdzenia, że uregulowane w art. 29-31 u.b.ż.ż. postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego, jest formą (środkiem) wykonania art. 137 rozporządzenia 2017/625, zaś art. 138 rozporządzenia znajduje swoje odzwierciedlenie dopiero w art. 32 u.b.ż.ż.
NSA podniósł, że kluczowe w niniejszej sprawie jest więc odniesienie się przez WSA i wyjaśnienie z czego wynika oraz w czym się materializuje w tej konkretnie sprawie, użyta zarówno w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanka "niespełniania wymagań" jak i wskazywana w art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 przesłanka "stwierdzenia niezgodności", które w istocie mają tożsame znaczenie, sprowadzające się do tego samego stanu naruszania przez produkt spożywczy wymogów mu stawianych. Chodzi więc o owe wymogi, jakie produkt ma spełniać i czy w tej sprawie można powiedzieć, że są one naruszone, a organ prawidłowo to rozważył i wyjaśnił. Zdaniem NSA, ocena w tym zakresie wymagać niewątpliwie będzie, poza uwzględnieniem podanej wyżej wykładni art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., także wzięcia pod uwagę faktu, że organ odwoławczy powołuje się nie tylko na powszechnie uznaną wiedzę naukową, kluczową przy ocenie spełniania wymagań żywnościowych (zwłaszcza w perspektywie bezpieczeństwa żywności i zasady ostrożności, bazujących właśnie na dostępnej aktualnie wiedzy), ale także na cechy definicyjne (skład i przeznaczenie) żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, do której to kategorii spółka przyporządkowuje swój produkt objęty zgłoszeniem. W istocie, oceny więc wymaga w sprawie to, z czego wynikać mogą określone wymagania. Wobec powyższego przesłankę "niespełniania wymagań" przez zgłoszony przez spółkę produkt należy ocenić w odniesieniu do powodów, z uwagi na które organy, posiłkujące się wynikami postępowania prowadzonego przez GIS, orzekły na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. Nie bez znaczenia przy ocenie działania organów i wykładni czy produkt "spełniania wymagania" będzie miał również ukształtowany w Polsce system notyfikacji zamiaru pierwszego wprowadzenia produktu spożywczego do obrotu.
Końcowo NSA zauważył, że postępowanie prowadzone przez PPIS i WPIS (art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.) oraz postępowanie prowadzone przez GIS (art. 30 u.b.ż.ż.) pozostają ze sobą w na tyle ścisłym związku, że można powiedzieć, że postępowanie prowadzone przez PPIS w pewnym sensie uzależnione jest od trwającego postępowania przed GIS (jest to wszak jedna z wymaganych przesłanek do zastosowania przez PPIS art. 32 ust. 1 lub 2 u.b.ż.ż. - por. treść przepisu "do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1"). Nadal jednak są one od siebie niezależne. Nie ma więc prostego związku pomiędzy wszczęciem przez GIS postępowania w ramach art. 30 ust. 1 ustawy z jednoczesnym zobowiązaniem danego podmiotu do przedłożenia stosownej opinii, a postępowaniem prowadzonym przez PPIS i WPIS. To drugie, pomimo wskazanego związania i pewnej służebnej roli, nadal charakteryzuje się dużą swobodą decyzyjną, a w konsekwencji na prowadzącym je organie sanitarnym (powiatowym a ewentualnie następnie wojewódzkim) spoczywa szereg obowiązków jakie muszą zostać dopełnione celem zastosowania owego środka tymczasowego i wykazania zaistnienia stanu niespełniania wymagań.
GIS w piśmie z dnia 8 października 2024 r. poinformował Sąd o tym, że postępowanie wszczęte przez ten Organ dnia 27 maja 2019 r. wobec produktu o nazwie : [...] na podstawie art. 39 ust. 1 u.b.ż.ż. nie zostało zakończone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 2493; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przedmiotem rozpoznania WSA uczyniono w tej sprawie decyzję Organu Inspekcji Sanitarnej o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu produktu [...] jako suplementu diety na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) w sprawie przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej celem potwierdzenia prawidłowości kwalifikacji produktu i spełnienia wymagań określonych dla suplementów diety.
W podstawie prawnej swej decyzji PPWIS podał kluczowy dla treści swego rozstrzygnięcia przepis art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Wskazana regulacja zarówno w chwili wydania kwestionowanej decyzji jak i w czasie orzekania przez Sąd posiadała następujące brzmienie: W przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1.
WSA w Rzeszowie ponownie rozpoznając skargę Spółki związany jest wykładnią prawa, a w tym wypadku wykładnią powołanego wyżej art. 32 ust. 1 ustawy u.b.ż.ż., jaka wypływa z treści kasatoryjnego wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. o sygn. II GSK 589/23, CBOSA. Związanie orzeczeniem Sądu odwoławczego wynika w sposób jednoznaczny z treści art. 190 P.p.s.a., który to stanowi: sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze tą fundamentalną zasadę obowiązującą w postępowaniu przed WSA po wydaniu wyroku kasatoryjnego przez NSA na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., należało zważyć na wypowiedzi o charakterze dyspozycyjnym wyrażone przez Sąd odwoławczy. Otóż w zakresie w jakim NSA dokonał wykładni art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. przytoczyć należy, że działania organów wskazane w jego końcowej części, stanowiące odpowiednik zachowań wymienionych w art. 138 ust. 2 lit. d) i g) rozporządzenia 2017/625, mogą zostać podjęte w związku z podejrzeniem, ale jedynie znajdowania się w obrocie środka spożywczego, "o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniającego wymagań określonych dla tego środka". Natomiast, co podkreślono z całą mocą, występujący w tym przepisie zwrot: niespełniający wymagań, wskazuje nie stan podejrzenia niedochowania określonych prawem standardów, lecz na stan potwierdzonego braku spełniania wymagań przez kwestionowany środek. Nie można zatem modyfikować treści przepisu, zawężająco sprowadzając użyte przez prawodawcę pojęcie środka spożywczego jedynie do tego, by był to środek, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy (tj. środek objęty pierwszym powiadomieniem). Błędne według NSA jest wiązanie słowa podejrzenie z tym, że ów środek nie spełnia wymagań i pozostaje w obrocie. Podejrzenie dotyczy tego, czy środek pozostaje w obrocie czy nie, a nie czy spełnia wymagania określone dla tego środka spożywczego. WSA ma zatem wyjaśnić z czego wynika oraz w czym się materializuje w tej konkretnie sprawie, użyta zarówno w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanka "niespełniania wymagań" jak i wskazywana w art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 przesłanka "stwierdzenia niezgodności", które w istocie mają tożsame znaczenie, sprowadzające się do tego samego stanu naruszania przez produkt spożywczy wymogów mu stawianych. Chodzi więc o owe wymogi, jakie produkt ma spełniać i czy w tej sprawie można powiedzieć, że są one naruszone, a organ prawidłowo to rozważył i wyjaśnił. Tym razem Sąd I instancji winien wyjaśnić, czy i na jakiej podstawie faktycznej organy orzekające w sprawie dokonały oceny zaistnienia naruszenia przez suplement diety, przewidzianych dla niego wymagań. Jednocześnie podkreśla się, że choć organ forsował tezę o tym, że wystarczy samo podejrzenie niezgodności dla zastosowania środków z art. 32 ust. 1 ustawy (stanowiących odpowiednik art. 138 ust. 2 lit. d) i g) rozporządzenia 2017/625), jak i wystarczające jest poleganie w całości na samych ustaleniach GIS z postępowania prowadzonego na zasadzie art. 29-31 ustawy, to analiza obu decyzji wskazuje wyraźnie, że zawierają one bardzo szerokie wywody w ramach czynionych ustaleń faktycznych i źródeł wiedzy, wskazywanych zwłaszcza przez organ odwoławczy, jako uzasadniających istnienie stanu niezgodności produktu z wymaganiami, a nie tylko samego podejrzenia takiej niezgodności.
Ponowna kontrola decyzji PPWIS, przy zachowaniu wytycznych oraz oceny prawnej zawartej w wyroku NSA, pozwoliła stwierdzić, iż nie wykazał On w stopniu dostatecznym przesłanek uprawniających zastosowanie środka zapobiegającego wprowadzenia do obrotu suplementu niespełniającego wymagań dla niego określonych. Wydana przez w/w Organ decyzja nie potwierdza w sposób jednoznaczny niebezpieczeństwa stosowania środka spożywczego dla życia i zdrowia konsumentów. Tym bardziej, że Organ odwoławczy wiązała norma wynikająca z art. 81a K.p.a., która nakazuje rozstrzygać wątpliwości natury faktycznej na korzyść strony.
Wykonując wskazówki NSA, Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż ustawowa definicja suplementu diety została wyrażona w art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż., zgodnie z którą suplementem diety jest środek spożywczy, czyli żywność określona w art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002r. Nr 31, str. 1 z późn. zm.). Wobec tego suplement, tak jak każdy środek przeznaczony do spożycia, będzie oznaczać jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Ustawodawca krajowy w celu dalszego wyodrębnienia spośród żywności kategorii kwalifikującej suplementy wymaga, aby tego rodzaju środki były oferowane nabywcom w celu uzupełnienia (supplementum) normalnej diety. Ma to być zatem skoncentrowane źródło witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych. Jednocześnie, ustawa wyklucza, aby za suplement diety uznawać produkt posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego – zob. art. 3 ust. 3 pkt 29 in fine u.b.ż.ż.
Mając na względzie taką kwalifikację suplementu diety, nie może stanowić kwestii, iż tego rodzaju środek może pozostawać w obrocie, o ile spełnia wymagania prawa żywnościowego, zarówno krajowego jak i wynikającego z przepisów UE. W świetle art. 3 ust. 2 u.b.ż.ż. produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność. W przypadku ustawodawstwa krajowego te wymagania określać należy za pomocą przepisów wyrażonych w Rozdziale 7 Działu II u.b.ż.ż. o tytule : Suplementy diety oraz wzbogacanie żywności. Wobec tego, pamiętać należy, iż suplementy diety mogą zawierać w swoim składzie witaminy i składniki mineralne, które naturalnie występują w żywności i spożywane są jako jej część, oraz inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny. Maksymalny dopuszczalny poziom zawartości witamin i składników mineralnych oraz innych substancji, o których mowa w ust. 1, w suplementach diety zapewnia, że zwykłe stosowanie suplementu diety zgodnie z informacją zamieszczoną w oznakowaniu będzie bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka – art. 27 ust. 2 u.b.ż.ż. Suplementy diety przeznaczone bezpośrednio dla konsumenta finalnego są wprowadzane do obrotu w opakowaniu – art. 27 ust. 2 u.b.ż.ż. Wykaz witamin i składników mineralnych oraz ich formy chemiczne, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety oraz szczególne wymagania w zakresie oznakowania suplementów diety określił Minister Zdrowia na podstawie art. 27 ust. 6 u.b.ż.ż. w rozporządzeniu z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 79). W przywołanym rozporządzeniu określono zatem: 1) wykaz witamin i składników mineralnych oraz ich formy chemiczne, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety; 2) szczególne wymagania w zakresie oznakowania suplementów diety; 3) dodatkowe wymagania dotyczące zawartości w suplementach diety witamin i składników mineralnych, w tym kryteria czystości oraz poziom witamin i składników mineralnych w suplemencie diety. Wykaz witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Natomiast w załączniku nr 2 podano formy chemiczne witamin i składników mineralnych, które mogą być stosowane w produkcji suplementów diety – § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Przytoczone przepisy realizują postanowienia dyrektywy 2002/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 183, str. 51 z późn. zm.). Na mocy tej dyrektywy, określone przepisy dotyczące substancji odżywczych, innych niż witaminy i minerały, lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub fizjologiczny, stosowanych jako składniki suplementów żywnościowych, należy ustanowić na późniejszym etapie, pod warunkiem że dostępne będą odpowiednie i właściwe dane naukowe na ich temat. Do czasu przyjęcia takich określonych przepisów wspólnotowych i nie naruszając postanowień Traktatu, można stosować krajowe przepisy dotyczące substancji odżywczych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub fizjologiczny, stosowanych jako składniki suplementów żywnościowych, odnośnie do których nie przyjęto określonych przepisów wspólnotowych. Substancje chemiczne stosowane jako źródło witamin i minerałów w produkcji suplementów żywnościowych powinny być bezpieczne i przyswajalne przez organizm. Z tego względu należy również ustalić konkretny wykaz takich substancji. Substancje te, zatwierdzone przez Komitet Naukowy ds. Żywności na podstawie wspomnianych kryteriów do stosowania w produkcji środków spożywczych przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci oraz w produkcji innych środków spożywczych wykazujących szczególny efekt odżywczy, mogą być stosowane również w produkcji suplementów żywnościowych. Przy ustalaniu poziomów maksymalnych należy zatem uwzględnić górne granice bezpieczeństwa w przyjmowaniu witamin i minerałów ustanowione na drodze naukowej oceny ryzyka w oparciu o powszechnie przyjęte dane naukowe oraz spożycie tych substancji odżywczych w normalnej diecie. Należy także uwzględnić wielkości spożycia będące punktami odniesienia przy ustalaniu poziomów maksymalnych. W świetle art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/46/WE, maksymalne ilości witamin i minerałów obecnych w suplementach żywnościowych przypadające na dzienną porcję zalecaną przez producenta ustala się biorąc pod uwagę co następuje:
a) górne granice bezpieczeństwa w przyjmowaniu witamin i minerałów ustanowione na drodze naukowej oceny ryzyka w oparciu o powszechnie przyjęte dane naukowe uwzględniając, odpowiednio, różne stopnie wrażliwości różnych grup konsumenckich;
b) spożycie witamin i minerałów z innych źródeł żywieniowych.
Dyrektywę 2002/46 w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych należy interpretować w ten sposób, że bez uszczerbku dla postanowień traktatu państwa członkowskie zachowują kompetencje w zakresie przyjęcia przepisów odnoszących się do maksymalnych ilości witamin i minerałów, które mogą być stosowane przy produkcji suplementów żywnościowych, jeżeli Komisja nie określiła tych ilości zgodnie z art. 5 ust. 4 tej dyrektywy (zob. wyrok TS z 29.04.2010 r., C-446/08, SOLGAR VITAMIN’S FRANCE I INNI v. MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’EMPLOI I INNI, ZOTSiS 2010, nr 4B, poz. I-3973). Przytoczone unormowania określają dla Organów uprawnionych do stosowania środków zapobiegawczych normatywne wymagania oczekiwane od suplementów diety, czyli wymagania o jakich mowa w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz w art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625.
Sąd za zasadny uznał zarzut skargi Spółki oparty na treści przepisów K.p.a. w postaci art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 136 K.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy kształtowany za pomocą art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., bowiem PPWIS niezgodnie z ustanowionym w nich wzorcem obligującym do wyczerpującego rozpatrzenia istotnego dla przedmiotu sprawy materiału dowodowego, wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji, nie odnosząc się do argumentów oraz dowodów zaoferowanych przez Producenta suplementu w toku prowadzonego postępowania.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z wiążącą Sąd I instancji interpretacją wytyczoną przez NSA, zawarty w przepisie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. zwrot: niespełniający wymagań, wskazuje nie na stan podejrzenia niedochowania określonych prawem standardów, lecz na stan potwierdzonego braku spełniania wymagań przez kwestionowany środek. Zatem Organ powołując się na tą regulację powinien przekonująco wykazać, że działał w warunkach potwierdzających, iż kwestionowany suplement diety nie spełnia wymagań prawa żywnościowego, a więc że jego stosowanie sprowadzi ryzyko niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia człowieka. W myśl wskazanych wyżej przepisów dyrektywy, miarodajnym materiałem dowodowym były w tej sprawie ustanowione na drodze naukowej oceny ryzyka dookreślone w oparciu o powszechnie przyjęte dane naukowe, uwzględniające różne stopnie wrażliwości różnych grup konsumenckich.
Przede wszystkim, potwierdzić należy stanowisko Spółki, iż PPWIS opierając się na dotychczasowym orzecznictwie sądowym, uznał, że prowadząc zakończone postępowanie organy inspekcji zobowiązane były jedynie do ustalenia czy suplement, względem którego toczy się postępowanie wyjaśniające przed GIS na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., znajduje się w obrocie. Argumentując ten pogląd zwrócono uwagę, że prowadzenie równolegle przez PPIS oraz GIS tożsamych postępowań w celu ustalenia czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania, byłoby sprzeczne z ratio legis u.b.ż.ż. Według Organu, sam fakt prowadzenia postępowania przez uprawniony organ i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia produktu do obrotu.
W tym spojrzeniu na art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., PPWIS upatrywał przesądzający argument za brakiem potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o stanowisko i dowody oferowane przez Spółkę. Należy zaś przypomnieć, że Spółka w toku postępowania przed Organem I instancji oraz poprzez wniesienie odwołania, próbowała przekonać Organy Inspekcji o niezaistnieniu przyczyn uzasadniających sięganie do środka przewidzianego w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. W odwołaniu do decyzji Organu I instancji podnoszono, że skład produktu nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia konsumentów. Strona zwracała też uwagę na badania naukowe przeprowadzone nad wodnoalkoholowym ekstraktem z [...]. Zdaniem Spółki o bezpieczeństwie saponin świadczy też ich powszechne występowanie w żywności, jak [...].
Pomimo, że powyższe twierdzenia o bezpieczeństwie wprowadzonego do obrotu suplementu zostały zaoferowane Organowi, to nie przeprowadził na ich podstawie dowodu pod kątem zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. uznając z góry, że nie mają one znaczenia dla wyniku sprawy. Rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie przez PPWIS wyłącznie przywołuje informacje płynące z dokumentów postępowania wyjaśniającego, które zostało wszczęte i toczy się przez GIS w sprawie produktu [...] kapsułki, jednakże bez własnej oceny tych dowodów w kontekście ustawowej przesłanki : potwierdzenia niespełnienia wymagań stawianych suplementom diety.
Zdaniem WSA, zgromadzone w sprawie dowody w postaci postanowienia GIS oraz uchwały nr [...], które zostały wyłącznie odnotowane w treści uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego, nie mogły stanowić wyłącznego oparcia dla wydanej w tej sprawie decyzji. Po pierwsze, NSA w przytoczonym wyżej wyroku kasacyjnym przesądził w sposób jednoznaczny, że już samo wszczęcie postępowania nie powoduje zaistnienia przesłanek wymaganych do zastosowania art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Sąd odwoławczy wyraził jednoznaczną ocenę, iż uprawnienie GIS uregulowane w art. 30 ust. 1 w/w ustawy może polegać na samej tylko weryfikacji podejrzenia niezgodności, jeszcze nie przesądzającej o jej powstaniu. Po drugie, słusznie wytyka Spółka nienormatywny charakter uchwały Zespołu ds. Suplementów, co powoduje że ma ona wyłącznie walor dowodu, podlegającego swobodnej ocenie Organu w myśl art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czyli także poprzez zestawienie płynących z niej wniosków z całokształtem materiału dowodowego. Tymczasem Organ wbrew tym regułom nie ocenił mocy dowodowej tego dokumentu w relacji do twierdzeń Spółki opartych na badaniach naukowych mających potwierdzać bezpieczeństwo spożycia suplementu [...]. Jak już zaznaczono, działania wyjaśniające Organu niezgodnie z interpretacją art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. przyjętą przez NSA, zostały ograniczone do ustalenia czy postępowanie wyjaśniające przez GIS zostało wszczęte wobec przedmiotowego środka spożywczego, czy się toczy oraz czy suplement znajduje się w obrocie.
Reasumując, Organ przy wydawaniu zakwestionowanej przed WSA decyzji niezgodnie z treścią wytycznych, co do wykładni i sposobu interpretacji art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. uznał, że przedłożone przez Stronę badania naukowe uzasadniające bezpieczeństwo i kwalifikację Jej produktu nie posiadają dla sposobu stosowania tej regulacji znaczenia. Za wystarczające uznano jedynie to, że postępowanie przed GIS jest prowadzone i że produkt jest w obrocie. W decyzji PPWIS brakuje zatem właściwej dla postępowania administracyjnego oceny twierdzeń i badań zaoferowanych przez Spółkę i zestawienia ich względem tych materiałów, które mają świadczyć o niezgodności produktu z przepisami ustanawiającymi wymagania dla środków spożywczych, w tym dla suplementów diety. Innymi słowy, PPWIS nie potwierdził swymi działaniami procesowymi, że produktu [...] kapsułki nie spełnia wymagań określonych dla tego środka. W szczególności nie udowodniono, iż spożywanie zalecanej przez Spółkę dziennej porcji suplementu w świetle ogólnie dostępnych badań naukowych stanowi zagrożenie dla zdrowia lub życia konsumentów.
Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze PPWIS zobowiązany będzie kierować się ustalonym przez NSA sposobem wykładni przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Zatem Organ zobligowany będzie dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego w postaci badań, w tym przedłożonych przez Spółkę, w celu jednoznacznego wyjaśnienia czy zaistniała wymagana przez w/w przepis przesłanka w postaci potwierdzenia, że środek spożywczy nie spełnia wymagań określonych dla tego środka prawem żywnościowym. Tego zabiegu nie uda się przeprowadzić zgodnie z regułami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), bez całościowego odniesienia się do badań naukowych, zarówno tych które zostały przeanalizowane przez Zespół ds. Suplementów oraz badań i twierdzeń przytoczonych przez Spółkę.
Z tych przyczyn, Sąd potwierdził zasadność skargi w zakresie zarzutów podnoszących naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 K.p.a. i w zw. z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji PPWIS na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego (600 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis należny od wniesionej skargi (300 zł).