II SA/Rz 793/22

II SA/Rz 793/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 66 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi U. Z. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr OA.7722.4.1.2022 w przedmiocie zwrotu wniosku - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 29 kwietnia 2022 r., nr OA.7722.4.1.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "Organ I instancji") z 14 marca 2022 r. nr PINB.501.11.2022 wydane w przedmiocie zwrotu wniosku.
W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 25 lutego 2022 r. U. Z. (dalej: "Skarżąca") zwróciła się do PINB w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie emisji drgań pochodzących z działki nr ewid. [...] w miejscowości [...] wskazując, że jej wniosek z 4 stycznia 2022 r. przekazany PINB w [...] przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] dotyczył zbadania zgodności drgań i wibracji pochodzących z działki nr [...] w [...] z normami prawnymi, a nie kontroli stanu technicznego jego budynku. Wobec powyższego Skarżąca ponownie wniosła o wszczęcie postępowania i kontrolę emisji drgań z ww. działki oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych we wniosku z 4 stycznia 2022 r. na okoliczność źródła drgań z działki nr [...] oraz drgań budynku przy drzwiach wejściowych.
Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, PINB w [...], postanowieniem z 14 marca 2022 r. nr PINB.501.11.2022 zwrócił Skarżącej wniosek z 25 lutego 2022 r. o wszczęcie postępowania w sprawie emisji drgań pochodzących z działki nr ewid. [...] w miejscowości [...].
W uzasadnieniu postanowienia, Organ I instancji odnosząc się do wniosku Skarżącej z 4 stycznia 2022 r. wyjaśnił, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał interwencję Skarżącej w części dotyczącej wpływu ruchu pojazdów samochodowych poruszających się po działce nr [...] na stan techniczny budynku Skarżącej, która została potraktowana jako informacja podlegająca rozpatrzeniu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Organ I instancji rozpatrzył ww. interwencję i pismem z 25 stycznia 2022 r. udzielił Skarżącej odpowiedzi.
Wobec powyższego PINB w [...] potraktował wniosek Skarżącej z 25 lutego 2022 r. jako nowy wniosek, a nie jako wyjaśnienie wniosku z 4 stycznia 2022 r., gdyż w jego treści sformułowano żądanie wszczęcia postępowania w sprawie emisji drgań pochodzących z działki nr [...].
Organ I instancji wyjaśnił, że do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji nie należy badanie emisji drgań wynikających z ruchu pojazdów po prywatnej nieruchomości, na które wskazuje Skarżąca jako źródło drgań, a które nie są obiektami budowlanymi.
PINB w [...] stwierdził, że nie jest organem kompetentnym do rozpatrzenia wniosku Skarżącej, a jednocześnie nie potrafi ustalić organu właściwego, gdyż z jego ustaleń wynika, że drgania nie są normowane w środowisku w aktach prawnych oraz nie są objęte decyzjami określającymi warunki korzystania ze środowiska (pozwoleniami, zezwoleniami). Ponadto Skarżąca nie wskazała żadnych przepisów prawa materialnego normujących emisję drgań od ruchu pojazdów na prywatnej nieruchomości, które mogłyby zostać naruszone i na podstawie których można ustalić organ właściwy.
Końcowo Organ I instancji poinformował, że przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego Skarżącej na działce nr [...], podczas której ocenił stan techniczny ogólny budynku, po oględzinach jego poszczególnych elementów, jako dostateczny, który nie zagraża zdrowiu lub życiu ludzi, bądź bezpieczeństwu mienia.
Od powyższego postanowienia Skarżąca złożyła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma kompetencji do badania drgań oraz drgania nie są normowane w aktach prawnych. Wobec tak sformułowanych zarzutów, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżąca podniosła, że Organ I instancji błędnie uznał, że wniosek z 25 lutego 2022 r. dotyczy innego przedmiotu niż wniosek z 4 stycznia 2022 r., gdyż treść pisma z 25 lutego 2022 r. wyraźnie nawiązuje do przekazanego wniosku i go precyzuje. Skarżąca podniosła również, że dopuszczalne normy drgań są szczegółowo wskazane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690; dalej: "rozporządzenie").
Zdaniem Skarżącej skoro na działce nr [...] w [...] stoi budynek, którego eksploatacja powoduje uciążliwe hałasy i drgania (magazyn i przeładunek towarów z TIR) to powinien być zabezpieczony tak, aby ich poziom nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w Polskich Normach powołanych w ww. rozporządzeniu w stosunku do innych budynków, tj. budynku Skarżącej.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r., nr OA.7722.4.1.2022, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Organ II instancji wyjaśnił, że z przepisu art. 66 § 3 k.p.a. jasno wynika, że jego zastosowanie i zwrot podania podmiotowi, który je wnosi wymaga stwierdzenia wystąpienia dwóch przesłanek, tj. ustalenia, że organ do którego wpłynęło podanie nie jest właściwy w sprawie oraz w sprawie nie jest możliwe ustalenie organu właściwego, bądź też w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Natomiast organ nadzoru budowlanego może działać jedynie w zakresie kompetencji przypisanych mu ustawowo w przepisach Prawa budowlanego oraz procedur regulowanych przepisami k.p.a.
W ocenie Organu II instancji, PINB w [...] nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie emisji drgań pochodzących z działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], a wskazany przez Skarżącą § 323 i § 324 rozporządzenia zawiera uwarunkowania dotyczące projektowania, wykonywania i kształtowania budynków, aby zapewnić ochronę przed hałasem i drganiami, jednak nie zawiera norm i sposobu określenia emisji drgań pochodzących z działki nr [...]. Zdaniem PWINB, właściwym adresatem podania i podmiotem wyłącznie uprawnionym w przedmiotowej sprawie jest sąd powszechny.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego braku możliwości załatwienia jej wcześniejszego wniosku z 4 stycznia 2022 r. przez PINB, Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego przesądzają, że postępowania w sprawie naruszeń przepisów Prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, zatem pismo wskazujące na naruszenie przepisów ww. ustawy z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego nie można formalnie traktować jako wniosku o wszczęcie postępowania. Natomiast pismo osoby zainteresowanej podjęciem czynności przez organ nadzoru budowlanego stanowi jedynie jeden ze sposobów pozyskania wiedzy o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu, a nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła U. Z., zaskarżając ww. postanowienie w całości z powodu jego niezgodności z prawem.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że PINB nie ma kompetencji do badania drgań w obiektach budowlanych oraz, że normy zawarte w rozporządzeniu adresowane są do sądów powszechnych, a nie do organów administracji.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w [...] z 14 marca 2022 r. nr PINB.501.11.2022 z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skargi, U. Z. podniosła, że ww. rozporządzenie adresowane jest do organów administracji, co wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; dalej: "p.b."), a ponadto samo rozporządzenie w § 1 wskazuje, że zapewnia ono spełnienie wymagań z art. 5 i 6 p.b., natomiast ustawę wykonują jednostki administracji, tj. nadzoru budowlanego.
W ocenie Skarżącej, organ nadzoru powinien kontrolować, czy budynek spełnia wymagania w zakresie § 323 i § 324 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 66 § 3 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem: jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Skarżąca wnioskiem z 4 stycznia 2022 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] o zbadanie czy właściciele działki nr [...] nie naruszają przepisów o ochronie środowiska. W uzasadnieniu podniosła, że na wymienionej działce prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza co uniemożliwia spokojne zamieszkiwanie. Odbywa się tam ciągły ruch samochodów ciężarowych, koparek, co powoduje hałas i drgania domu.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 12 stycznia 2022 r. przekazał interwencję Skarżącej, w części dotyczącej wpływu ruchu pojazdów samochodowych poruszających się po działce [...] na stan techniczny budynku Skarżącej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jako organu właściwemu w sprawie wskazując, że problem drgań dotyczy budynków a nie środowiska.
Jak wynika z akt działka Skarżącej graniczy z działką nr [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Z akt sprawy wynika, że realizacja budynków na działce [...] nastąpiła na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Są to budynki: magazynowy oraz socjalno -biurowy i są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania - pismo organu z 28 sierpnia 2020 r. oraz pismo z 25 stycznia 2022 r.
Pod wskazanym adresem działalność prowadzi: F. sp. z o.o., która zajmuje się sprzedażą hurtową owoców i warzyw oraz logistyką ( sprzęt budowlany – rozładunek, przechowywanie sprzętu w tym koparek do czasu odbioru przez właściciela) oraz firma F. sp. z o.o., która wynajmuje pomieszczenia od firmy F. i zajmuje się transportem owoców i warzyw oraz logistyką. Firma jest w posiadaniu czterech ciągników siodłowych z naczepą oraz posiada jeden samochód dostawczy do 6 ton. Działka [...] ( nr ewid [...]) ma powierzchnię 83 ary. Znajduje się na niej biuro firmy oraz pomieszczenia magazynowe, częściowo utwardzone płytą betonową ( na całej szerokości budynku) – plac manewrowy do podjazdu pod rampę załadunkowo - rozładunkową dla samochodów powyżej 3,5 tony. Plac manewrowy zlokalizowany jest od strony działki nr [...]. Obok budynku firmy znajduje się również parking dla samochodów oczekujących na załadunek/rozładunek. Parking pokryty jest klińcem ( pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 19 stycznia 2022 r.)
Skarżąca żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań w zakresie zgodności drgań i wibracji pochodzących z działki [...].
Zadania organu nadzoru budowlanego określone zostały w art. 84 p.b. Do zadań tych należy zgodnie z art. 84 ust. a pkt 1 p .b. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a w myśl art. 84a ust. 1 pkt 1 kontrola ta obejmuje między innymi kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Problem dotyczący hałasu i drgań - należy interpretować w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j., dalej: rozporządzenie MI z 2002 r.). Stosownie do § 96 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomieszczenie techniczne, w którym są zainstalowane urządzenia emitujące hałasy lub drgania, może być sytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania rozwiązań konstrukcyjno - materiałowych, zapewniających ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń. Ponadto ustawodawca w Dziale IX tego rozporządzenia w przepisach § 323-327 przewidział ochronę użytkowników lub ludzi znajdujących się w sąsiedztwie budynku i urządzeń przed hałasem i drganiami, których poziom stanowiłby zagrożenie dla zdrowia, a także uniemożliwiałby im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Zgodnie z tymi przepisami budynek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnego w Polskich Normach poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej, w tym budynków mieszkalnych - § 326 ust. 1 ww. rozporządzenia (por. również wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2018 r., II SA/Bk 937/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 9 sierpnia 2012 r., II SA/Wr 357/12, publ. CBOSA).
Skarżąca drgań i hałasu upatruje z ruchem pojazdów ciężarowych po działce. Tymczasem jak wykazały przeprowadzone przez organ czynności działka została zagospodarowana zgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę. Organ prowadził już z inicjatywy Skarżącej postępowanie w sprawie :
- wybudowania ogrodzenia pomiędzy działką nr ewid. [...] a działką [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach,
- robót budowlanych polegających na rozbudowie utwardzenia z płyty betonowej na działce nr [...], które nie wykazały nieprawidłowości.
Organ sprawdził prawidłowość budynku Skarżącej, jak również budynków na spornej działce. Żadne z nich nie wykazały nieprawidłowości.
Kontrola stanu technicznego budynku mieszkalnego Skarżącej wykazała, że elementy budynku są dobrze utrzymane, nie wykazują zużycia i stanu uszkodzeń, elementy budynku utrzymane są w należytym stanie technicznym, w elementach budynku występują niewielkie uszkodzenia i ubytki nie zagrażające bezpieczeństwu ludzi i mienia. Nie stwierdzono zagrożeń występujących w obiekcie ( protokół kontroli z 3 marca 2022 r., nr [...]). Potwierdził to również protokół z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Stwierdzono również prawidłowość użytkowania budynków na działce spornej, tzn. zgodność jej użytkowania z przeznaczeniem.
Niewątpliwie ruch pojazdów związany jest z prowadzeniem działalności. Niemniej jednak zgodzić się należy z organem nadzoru budowlanego, że w sytuacji, gdy obiekty budowlane powstały zgodnie z decyzjami udzielającymi pozwolenia na budowę, nie stwierdzono naruszenia substancji budynków i korzystanie z nich odbywa się w sposób zgodny z przeznaczeniem, to przepisy Prawa budowlanego nie przewidują w takim przypadku podjęcia przez organ żadnych czynności.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem właściwym do skontrolowania utrzymania obiektów we właściwym stanie technicznym i robót budowlanych oraz podjęcia odpowiednich działań w zależności od ustaleń w tym zakresie, zgodnie z art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 p.b. i to zostało przeprowadzone.
W świetle powyższego zgodzić należy się z organem, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują ingerencji organu nadzoru budowlanego.
Brak jest w związku z tym jakichkolwiek podstaw prawnych do nałożenia na organ nadzoru budowlanego obowiązków, które mieściłyby się w zakresie kompetencji organu i przeciwdziałałyby istniejącej sytuacji, co do sposobu ruchu pojazdów na działce. Uciążliwość na jaką powołuje się Skarżąca nie wiąże się ze stworzeniem obiektu budowlanego lub wykonaniem robót budowalnych, lecz z ruchem samochodów ciężarowych po działce, co w sytuacji braku stwierdzenia uszkodzeń, nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego.
Sąd zwraca również uwagę, że z pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Ochrony Środowiska z 12 stycznia 2022 r. wynika, że przekazał on Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w [...] wniosek Skarżącej jedynie w części dotyczącej wpływu ruchu pojazdów samochodowych poruszających się po działce [...] na stan techniczny budynku. Zatem w gestii tego organu pozostała kwestia ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Pozostaje to jednak poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.
Mając to wszytko na uwadze Sąd stwierdził, że Organ prawidłowo zwrócił wniosek Skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie emisji drgań pochodzących z działki nr [...] w miejscowości [...], a Organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy. W związku z powyższym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.