II SA/Rz 789/22

II SA/Rz 789/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 354/23 - Wyrok NSA z 2024-09-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 16 pkt 5, art. 16 pkt 20, art. 22 pkt 1, art. 258, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 329 ust. 2 pkt 1, art. 331 ust. 1, art. 407 ust. 1, art. 409 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 23 maja 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.10.2022.JP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 maja 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.10.2022.JP Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasto [...] (dalej: Strona skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 12 kwietnia 2022 r. nr RZ.ZUZ.1.4210.315.2020.KW udzielającą Gminie pozwolenia wodnoprawnego.
Jak wynika z akt sprawy, Gmina wnioskiem z 30 czerwca 2020 r. zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych do krytego odcinka [...], poprzez istniejący wylot kolektora deszczowego nr [...].
Decyzją z 30 marca 2021 r. nr RZ.ZUZ.1.4210.315.2020.KW Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w pkt I udzielił Stronie skarżącej pozwolenia wodnoprawnego, w pkt II ustalił warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a w pkt III ustalił termin obowiązywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.
Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z 15 czerwca 2021 r. nr RZ.RUZ.4231.15.2021.JP utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W wyniku skargi Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1165/21 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 30 marca 2021 r. nr RZ.ZUZ.1.4210.315.2020.KW.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 12 kwietnia 2022 r. nr RZ.ZUZ.1.4210.315.2020.KW w pkt I udzielił Gminie Miasto [...] pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód potoku [...], wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, poprzez istniejący wylot kolektora deszczowego nr [...], na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...]; w pkt II ustalił warunki udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a w pkt III określił termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na okres 30 lat.
Organ I instancji, zgodnie z wytycznymi Sądu postanowił przyjąć do decyzji maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych określoną przez wnioskodawcę w pkt 6.3 operatu wodnoprawnego, wyliczoną w oparciu o najwyższą dobową sumę opadów odnotowaną przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w dniu 4 czerwca 2010 r. na stacji pomiarowej [...] – [...].
W oparciu o zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Organ I instancji ustalił, że celem zamierzonego korzystania z wód jest odprowadzanie do wód potoku [...] (miejsce wprowadzenia: kryty odcinek o średnicy Ø2400 mm), wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, poprzez istniejący wylot kolektora deszczowego o nr [...], zlokalizowany na dz. nr ewid. [...], obręb [...] w [...]. W zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód znajduje się dz. nr ewid. [...] obręb [...], przez którą przepływa potok i na której znajduje się wylot krytego odcinka potoku [...] do otwartego odcinka potoku (w km 287 biegu potoku, poniżej stadionu miejskiego przy ul. [...]).
Na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych wylotem nr [...] do wód powierzchniowych potoku [...], decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...] zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne, które wygasło z dniem 30 grudnia 2019 r.
W ocenie organu I instancji potok [...] jest ciekiem, zatem w decyzji przyjęto, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są do wód krytego odcinka potoku [...]. Pomimo, że działka o nr ewid. [...] obręb [...], przez którą przepływa potok, oznaczona jest jako użytek "W" klasy III, to potok [...] jest ciekiem naturalnym niewyznaczonym, posiadającym według map Informatycznego Systemu Osłony Kraju (ISOK) numer [...]. Ciek ten został wykazany na Mapach Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) jako ciek niewyróżniony (rzeki_n). Ciek ten został mocno zmieniony, poprzez jego odcinkowe zakolektorowanie na terenie miasta [....], stąd nastąpiła zmiana jego klasyfikacji. W opinii Organu I instancji, potwierdzonej licznymi pozwoleniami wodnoprawnymi wydanymi przez Prezydenta Miasta [...], nie stracił on swojego charakteru i nadal jest to ciek naturalny o nazwie "potok [...]" prowadzący wody do rzeki [...].
Organ I instancji podał, że wody opadowe lub roztopowe przed odprowadzeniem do odbiornika oczyszczane są w zamontowanym przed wylotem osadniku i w separatorze substancji ropopochodnych oraz dodatkowo są podczyszczane w osadnikach wpustów ulicznych. Natomiast zamierzone korzystanie z wód realizowane jest w regionie wodnym Górnej Wisły, w obszarze dorzecza Wisły, w obrębie Jednolitej Części Wód Powierzchniowych JCWP o kodzie europejskim PLRW200019226739 o nazwie "[...]". Jest to silnie zmieniona część wód, której potencjał ekologiczny określony jest jako dobry, zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Celami środowiskowymi dla tej JCWP jest utrzymanie dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód oraz zapewnienie możliwości migracji organizmów wodnych na odcinku cieku istotnego - [...] od [...] do [...]. Teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest w obrębie Jednolitej Części Wód Podziemnych JCWPd o kodzie europejskim PLGW2000153, o stanie ilościowym i chemicznym dobrym. Jest ona wskazana jako niezagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie będzie powodowało negatywnego wpływu na wody powierzchniowe i podziemne, nie stanowi zagrożenia dla osiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych dla Jednolitych Części Wód oraz nie naruszy ustaleń Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły.
Od powyższej decyzji, Gmina Miasto [...] złożyła odwołanie, zaskarżając wydaną decyzję w części I, pkt 1 ustalającej, że usługa wodna na którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego obejmuje odprowadzanie wód do potoku [...] (krytego odcinka).
Strona skarżąca zarzuciła niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z którego wynika charakter odbiornika; przyjęcie, że wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód oraz zakwalifikowanie odbiornika do śródlądowych wód płynących, a także brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a także w przypadku konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu odwołania Strona skarżąca wskazała, że złożony wniosek dotyczył pozwolenia wodnoprawnego na korzystaniu z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] do krytego odcinka potoku [...].
Strona skarżąca podała, że brak jest linii brzegowej dla całości cieku, a charakterowi odbiornika nie można przypisać cech właściwych dla śródlądowych wód powierzchniowych, gdyż cechą determinującą charakter ww. wód jest występowanie własności Skarbu Państwa dla całości odbiornika, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem Strony skarżącej ustalenie charakteru cieku w oparciu o mapy Informatycznego Systemu Osłony Kraju oraz o wskazanie, że ciek został wykazany na Mapach Podziału Hydrograficznego Polski nie ma umocowania w przepisach.
Gmina podniosła, że Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP), na które powołuje się Organ w zaskarżanej decyzji ze względu na to, że nie są zatwierdzone przepisami prawa należy rozumieć jako dokumenty prywatne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które mogą w przyszłości posłużyć do przygotowania wniosku o ustalenie charakteru wód, natomiast w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie można ich uznać za dokumenty ustalające charakter wód.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 23 maja 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.10.2022.JP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.; dalej: P.w.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że na etapie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dane przedstawione w tym wniosku nie były spójne z informacjami zawartymi w treści załączników przedłożonych przez Gminę, gdyż Gmina Miasto [...] załączyła do wniosku kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], w której udzielono jej dotychczas obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem kolektora deszczowego nr [...] do wód powierzchniowych potoku [...], a także w treści przedłożonego operatu wodnoprawnego z 2020 r. kilkukrotnie wskazano, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych są wody potoku [...]. W punkcie 7 operatu Strona skarżąca jednoznacznie podała, że [...] jest ciekiem o charakterze podgórskim o długości 2,9 km i powierzchni zlewni 485 ha, przepływa przez południową część miasta [....]. i stanowi lewostronny dopływ rzeki [...]. Ciek zasilany jest głównie przez wody opadowe pochodzące z odwadnianych terenów, a ze względu na fakt, że przepływa przez obszar zurbanizowany został w większości skanalizowany (ujęty w kolektor). Zdaniem organu II instancji z ww. danych jasno wynika, że w przedmiotowej sprawie odbiornikiem wód opadowych i roztopowych są wody powierzchniowe potoku [...].
Organ odwoławczy podkreślił także, że Gmina Miasto [...] posiadała już pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem było odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą wylotu nr [...] do wód powierzchniowych potoku [...], co nie budziło wątpliwości użytkownika ww. pozwolenia, tj. Gminy Miasto [...] przez cały dziesięcioletni okres jego obowiązywania. Wobec powyższego Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem Gminy w kwestii naruszenia przez organ I instancji art. 22 pkt 1 P.w. poprzez przyjęcie, że odbiornik, tj. potok [...], nie spełnia definicji śródlądowej wody płynącej.
Organ II instancji stanął na stanowisku, że potok [...] spełnia wszelkie ustawowe wymagania dla śródlądowej wody płynącej, gdyż zgodnie z art. 16 pkt 5 P.w. pod pojęciem cieku naturalnego rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zarurowanie cieku nie jest jego regulacją, jednak jest rodzajem jego zabudowy, wykonywanym w sytuacjach, gdy pozostawienie cieku odkrytego powodowałoby utrudnienia lub uniemożliwiało użytkowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. W związku z powyższym Organ odwoławczy przyjął, że ciek naturalny to taki ciek, który posiada swoje źródła i ujście, a ponadto płynie swoim korytem w sposób niewymuszony. Uregulowanie cieku, a nawet jego zabudowa (przykrycie) nie zmieniają jego statusu cieku naturalnego. W rozumieniu ustawy Prawo wodne cieki naturalne są czymś innym niż urządzenia wodne określone w art. 16 pkt 65a P.w., tj. urządzenia służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Zdaniem Organu II instancji również ustalenie charakteru odbiornika z ustaleniem linii brzegu nie ma wpływu na klasyfikację odbiornika jako cieku naturalnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego B. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika, jako śródlądowych wód powierzchniowych, do którego odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe do wód potoku [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego.
Zaskarżonej decyzji Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji i utrzymaniu jej w mocy, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ organ I instancji uznał, że potok [...] to śródlądowe wody płynące nie mając ku temu podstaw, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 4, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.;
2. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy i ustalenia czy "potok [...] " jest urządzeniem wodnym czy śródlądową wodą płynącą;
3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że "potok [...] " jest śródlądową wodą płynącą, nie mającą oparcia w dokumentach ani przepisach prawa;
4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji;
5. art. 16 pkt 5 P.w. poprzez uznanie, że potok [...] stanowi śródlądowe wody płynące - ciek naturalny, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie spełnia on ustawowej definicji cieku naturalnego.
W uzasadnieniu skargi, Gmina Miasto [...] podniosła, że o charakterze zbiornika nie decyduje dokumentacja archiwalna, pozwolenia wodnoprawne, Informatyczny System Osłony Kraju ani Mapa Podziału Hydrograficznego Polski, a jedynie uregulowania prawne. Informatyczny System Osłony Kraju, na który powołują się organy obu instancji nie jest uregulowaniem prawnym stanowiącym o charakterze odbiornika potoku [...], gdyż stanowi narzędzie informatyczne do ostrzegania przed powodziami lub zagrożeniami energetycznymi, dzięki któremu każdy zainteresowany miał się dowiedzieć, czy nie mieszka na terenie zagrożonym powodzią lub narażonym na inne klęski żywiołowe. Z kolei Mapa Podziału Hydrograficznego Polski przedstawia sieć hydrograficzną Polski oraz fragmenty dorzecza Odry i dorzecza Wisły leżące poza jej granicami w układzie współrzędnych PUWG 1992. W ocenie Strony skarżącej, ww. mapa powinna być zgodna z uregulowaniami prawnymi, do których należy przyjęty przez Radę Ministrów Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, w którym przedstawiono jednolite części wód powierzchniowych. Plan ten stanowi podstawę do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, zatem skoro "potok [...]" nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, to w ocenie Strony skarżącej Organ nie mógł uznać, że "potok [...]" jest ciekiem naturalnym.
Zdaniem Strony skarżącej wyciąganie wniosków przez Organ odwoławczy, że odwoływanie się do postanowień nieobowiązującego już pozwolenia wodnoprawnego mające potwierdzić, że potok [...] stanowi śródlądowe wody płynące, jest nieuprawnione, gdyż pomimo takich zapisów w nieobowiązującym już pozwoleniu wodnoprawnym, "potok [...]" nie stanowi podstaw do uznania, że stanowi on śródlądowe wody płynące. Zdaniem Gminy gdyby "potok [...]" był śródlądowymi wodami płynącymi to niewątpliwie utrzymywany byłby do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przez Marszałka Województwa [...] wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, a następnie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Powołując się na zawarte umowy, Strona skarżąca wskazała, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie utrzymuje do dnia dzisiejszego potoku [...]. To Skarżąca w imieniu Skarbu Państwa utrzymuje nieruchomość, na której znajduje się potok [...].
Strona skarżąca podała, że nawet gdyby przyjąć, że w "potoku [...]" wody płyną okresowo, co uzależnione jest od opadów atmosferycznych oraz spływów powierzchniowych wód to przykryty odcinek potoku nie jest ani naturalnym ani uregulowanym korytem. "Potok [...]" to rów, w którym znajduje się betonowa rura. Wobec powyższego potok ten nie spełnia definicji naturalnych cieków wodnych, gdyż nie stanowi on naturalnego koryta wyżłobionego przez nurt wody zagłębienia w terenie. Zatem skoro "potok [...]" nie jest ciekiem wodnym, to nie może być on śródlądową wodą płynącą.
W ocenie Gminy twierdzenie Organu, że ciek naturalny to taki ciek, który posiada źródła i ujście a ponadto płynie swoim korytem w sposób niewymuszony nie zostało uzasadnione, gdyż organ odwoławczy nie wykazał, gdzie znajduje się źródło, a gdzie ujście wody "potoku [...]". Jest to zatem jedynie pewne założenie, które nie zostało przez Organ uzasadnione.
Zdaniem Strony skarżącej ustalenie charakteru cieku w oparciu o System Informacyjny Gospodarowania Wodami, nie ma umocowania w przepisach prawa, gdyż ustawa w żadnym miejscu nie przywołuje Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami jako źródła w oparciu, o który następuje ustalenie charakteru wód. Natomiast sam fakt prowadzenia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Systemu informacji Gospodarowania Wodami nie może zostać potraktowane jako źródło w zakresie klasyfikacji wód powierzchniowych, a stanowi jedynie wypełnienie obowiązku nałożonego w art. 240 ust. 2 pkt. 11 P.w. Gmina podała, że z dniem 1 stycznia 2018 r. (wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), zgodnie z art. 528 ust. 1 ww. ustawy, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przejęło uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573. Z kolei w myśl art. 528 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy przejęcie wód nastąpiło w oparciu o protokoły zdawczo - odbiorcze, jednocześnie stanowiące wykazy wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy uchylanej w art. 573 P.w., obejmujące wykaz składników mienia. Strona skarżąca wskazała, że nie ma dostępu do ww. protokołów, jednakże, skoro organ odwoławczy w swojej decyzji nie powołał się na nie, przy uznaniu potoku [...] za śródlądowe wody płynące, to należy wywnioskować, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie przejęło potoku [...], jako śródlądowe wody płynące. Gmina podniosła, że Wody Polskie nie mogły przejąć tego potoku, ponieważ nie został wykazany w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w odwołaniu Gmina zaskarżyła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] w części dotyczącej ustalenia, że usługa wodna, na którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne obejmuje odprowadzenia wód do potoku [...], zarzucając nieprawidłowe ustalenie charakteru odbiornika. Konsekwentnie w skardze Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji – w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika, jako śródlądowych wód powierzchniowych. Z uwagi na tak ograniczony zakres zaskarżenia, zarówno na etapie odwołania, jak i skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do wód potoku [...]. Strona Skarżąca począwszy od wniesienia odwołania, kwestionowała te ustalenia organów podnosząc, że potok [...] pozbawiony jest cech, pozwalających na zakwalifikowanie go do śródlądowych wód płynących. Skarżąca wyjaśniała m.in., że określenie "potok [...]" jest w istocie nazwą potoczną, która funkcjonuje zwyczajowo w społeczeństwie. Zdaniem Gminy potok [...] to w istocie rów, w którym znajduje się betonowa rura.
Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym akt sprawy Sąd uznał, że nie można postawić w sposób skuteczny Organom zarzutu co do wadliwego określenia charakteru odbiornika.
Decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 12 kwietnia 2022 r. udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, polegającą na odprowadzaniu do wód potoku [...] wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej.
Już na wstępie należy podkreślić, że tak określony rodzaj usługi wodnej odpowiada w pełni treści podania złożonego przez Gminę oraz załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego.
W myśl bowiem art. 407 ust. 1 u.P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, co oznacza że Organ związany jest treścią złożonego żądania. Zatem nie może udzielić zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego w sposób niezgodny z treścią zgłoszonego żądania szczegółowo opisanego w załączonym do podania operacie wodnoprawnym. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w myśl przepisów u.P.w., do wniosku o wydanie pozwolenia załączyć należy operat z oznaczeniem daty jego wykonania wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych – art. 407 ust. 2 pkt 1 u.P.w. W części operatu winny znaleźć się informacje obejmujące charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym – art. 409 ust. 1 pkt 4 u.P.w. Zaś sam operat stanowi podstawowy dowód, w oparciu o który wydaje się pozwolenie wodnoprawne, o czym stanowi art. 400 ust. 8 w/w ustawy.
W aktach sprawy przekazanych do WSA wraz ze skargą Gminy znajduje się zarówno wniosek o wydanie pozwolenia jak również niezbędny do jego rozpoznania przez właściwy organ Wód Polskich operat wodnoprawny. Nie sposób w jego treści znaleźć informacji o tym, że według wnioskującej Gminy [...] nie jest ciekiem naturalnym - potokiem.
Należy podkreślić, że to sama Gmina dokonała w operacie wodnoprawnym charakterystyki odbiornika wód opadowych objętych pozwoleniem wodnoprawnym. W pkt II.7.1. Gmina wskazała, że [...] stanowi lewostronny dopływ rzeki [...] i jest ciekiem o charakterze podgórskim o długości 2,9 km i powierzchni zlewni 485 km. Dalej Gmina przedstawiła, przez jakie części miasta [...] przepływa [...]. Wskazała, że na prawie całej długości jest skanalizowana za wyjątkiem rejonu ulic [...] i [...] oraz na odcinku ujściowym do rzeki [...], gdzie jest koryto otwarte. Zlewnię tworzą z początku tereny pól uprawnych a następnie obszary zurbanizowane, zlokalizowane w południowej części miasta. Przedstawiono również przepustowość krytych odcinków potoku [...]. Jednym z załączników operatu wodnoprawnego jest mapa obrazująca powierzchnię zlewni potoku [...].
Zdaniem Sądu w treści operatu wodnoprawnego Gmina nie przedstawiła zastrzeżeń, przedstawionych na etapie odwołania a następnie skargi co do charakteru odbiornika. Wręcz przeciwnie, przedstawiony opis charakteru odbiornika wód opadowych jednoznacznie wskazuje, że na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Gmina klasyfikowała [...] jako potok. W opisie operatu Gmina bezpośrednio sklasyfikowała [...] jako ciek podgórski, który jest lewostronnym dopływem rzeki [...], scharakteryzowała przebieg koryta ww. cieku, jak również obszar jego zlewni. Zdaniem Sądu zawarty w operacie wodnoprawnym opis cieku [...] sprzeczny jest z przedstawionym następnie na etapie odwołania twierdzeniem Gminy, że [...] to w istocie rów, w którym znajduje się betonowa rura. Przedstawiony przez Gminę opis cieku dawał natomiast podstawy do zakwalifikowania go jako ciek naturalny, stosownie do art. 16 pkt 5 u.P.w. Zgodnie z tym przepisem, przez ciek naturalny rozumieć należy rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Cieki naturalne, w tym potoki, stanowią z mocy art. 22 pkt 1 u.P.w. śródlądowe wody płynące.
Wobec tak przedstawionego w operacie wodnoprawnym opisu cieku [...], jak również przytoczonych wyżej przepisów prawa, nie było potrzeby, aby wobec kwestii jasno opisanych przez Wnioskodawcę postępowania prowadzić pogłębione działania wyjaśniające wobec kwestii niebudzących wątpliwości. Nie było też potrzeby szczególnego przekonywania Gminy do zagadnień, co do których nie podnosiła ona wątpliwości w treści wniosku i załączonego do niego operatu. Należy przypomnieć, że częściowe uregulowanie potoku nie wyklucza go jako cieku naturalnego, a tym samym jako śródlądowej wody płynącej, bowiem w myśl przytoczonej powyżej treści art. 16 pkt 5 u.P.w. ciek naturalny, to również woda płynąca w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Innymi słowy, według ustawodawcy uregulowanie koryta cieku jak ma to miejsce w przypadku opisanego przez Gminę odbiornika wód opadowych i roztopowych nie przekreśla jego charakteru, jako cieku w którym płynął wody śródlądowe (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 września 2022r., II SA/Rz 439/22, dost. baza CBOSA).
Organy argumentowały ponadto, że potok [...] został wykazany na Mapach Podziału Hydrograficznego Polski jako ciek niewyróżniony, jak również w mapach Informatycznego Systemu Osłony Kraju. Skarżąca podważała tą argumentacje twierdząc, że ww. bazy danych nie stanowią prawa, nie są zatwierdzone przepisami prawa i należy je traktować jako dokumenty prywatne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Należy jednak zwrócić uwagę, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski – zawarta jest sieć hydrograficzna, które obejmuje cieki i odcinki cieków, w tym dane zawierające: nazwę cieku, lokalizację cieku albo odcinka cieku, długość cieku albo odcinka cieku, powierzchnię cieków o szerokości koryta powyżej 30 m, identyfikator hydrologiczny cieku albo cieku i odcinka cieku - zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 10 września 2020 r. w sprawie systemu informacyjnego gospodarowania wodami (Dz. U. poz. 1656). Sieć hydrograficzna na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski obejmuje również dane o przebiegu granic i o obszarach zlewni (§ 3 pkt 2 rozporządzenia), jak również dane o obszarach dorzeczy, regionach wodnych i jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia). Informacje o sieci hydrograficznej gromadzi się w systemie informacyjnym gospodarowania wodami (zwanym dalej "SIGW") – zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Powyższy przepis rozporządzenia jest konsekwencją uregulowania zawartego w art. 329 ust. 2 pkt 1 P.w. zgodnie z którym, w systemie informacyjnym gospodarowania wodami gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w szczególności informacje na temat: sieci hydrograficznej. System informacyjny gospodarowania wodami dla obszaru państwa, z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne, prowadzą Wody Polskie (art. 330 ust. 1 P.w.). Źródłami danych dla systemu informacyjnego gospodarowania wodami są w pierwszej kolejności rejestry i zbiory danych prowadzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz Wody Polskie (art. 331 ust. 1 P.w.). Z przedstawionych powyżej uregulowań wynika więc, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, która zawiera dane m.in. dotyczące cieków. Jest to jeden z elementów systemu informacyjnego gospodarowania wodami, którego prowadzenie należy to obowiązków ustawowych odpowiednich organów Wód Polskich. Ustawodawca również określa źródła danych dla SIGW. Nie można zatem twierdzić, jak chce tego Strona Skarżąca, że Mapa Podziału Hydrograficznego Polski nie ma umocowania, nie jest zatwierdzona przepisami prawa, czy też, że jest to dokument prywatny Wód Polskich. Mapa Podziału Hydrograficznego Polski jest jednym z elementów Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami, który stanowi zbiór danych o charakterze urzędowym a w konsekwencji może stanowić podstawę ustaleń faktycznych co do charakteru odbiornika. W niniejszej sprawie dane wynikające z sieci hydrograficznej co do tego, że [...] jest ciekiem naturalnym niewyróżnionym są zbieżne z charakterystyką odbiornika, przedstawioną przez Gminę w operacie wodnoprawnym. Potwierdzają tym samym prawidłowość ostatecznych ustaleń Organów co do tego, że [...] jest potokiem z własnym obszarem zlewni.
W ocenie Skarżącej Mapa Podziału Hydrograficznego Polski powinna być zgodna z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, w którym przedstawiono jednolite części wód powierzchniowych a dokument ten zachowuje moc wiążącą do 22 grudnia 2022r. na podstawie art. 566 ust. 2 P.w. Skarżąca wywodziła, że potok [...] nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły – nie mógł więc zostać uznany za ciek naturalny. Zdaniem Sądu to, że potok [...] nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych nie pozbawia go cech cieku naturalnego. Pojęcia cieku naturalnego oraz jednolitych części wód powierzchniowych nie są ze sobą tożsame. Zgodnie z art. 16 pkt 20 P.w. przez jednolite części wód powierzchniowych - rozumie się oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: m.in. struga, strumień, potok, rzeka i kanał lub ich części. Zatem do jednolitych części wód powierzchniowych zaliczane są oddzielnie i znaczące elementy wód powierzchniowych. Tymczasem art. 16 pkt 5 P.w. za cieki naturalne uznaje m.in. potoki, w których woda może płynąć również okresowo i również uregulowanymi korytami. Nie każdy więc ciek naturalny będzie równocześnie znaczącym elementem wód powierzchniowych, skoro może nim być również taki potok, w którym woda płynie jedynie okresowo.
Skarżąca argumentowała również, że gdyby potok [...] był śródlądowymi wodami płynącymi, niewątpliwie byłby utrzymywany przez Marszałek Województwa do czasu wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne a następnie przez Wody Polskie, wykonujące prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych. Skarżąca wskazywała, że to Gmina w imieniu Skarbu Państwa utrzymuje nieruchomość, na której znajduje się potok [...] w ramach umów na konserwację potoku.
Należy wskazać, że na mocy art. 22 pkt 1 P.w. śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek. Przepis ten w powiązaniu z art. 16 pkt 5 P.w. nie formułuje w ramach uznania danych wód za ciek naturalny kryterium, które odnosiłoby się do podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie względem danego cieku. Kwestia dotycząca odpowiedniego uregulowania wykonywania praw właścicielskich względem śródlądowych wód płynących znajdujących się w granicach jednostek samorządu terytorialnego w sposób, który odpowiadałby treść art. 211-213 i art. 258 P.w. wykracza poza ramy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Gmina podkreśla, że gdy potok [...] będzie urządzeniem wodnym, to brak jest podstaw do uiszczenia opłaty za korzystania z wód. Również i to stanowisko jest w świetle przepisów nieprawidłowe. Otóż w myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kluczowe znaczenie powyższa regulacja kładzie więc na to, czy wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do wód, czyli m.in. do wód śródlądowych (zob. art. 3 u.P.w.). Potok [...] według operatu wodnoprawnego stanowi dopływ rzeki [...], co powoduje że nawet przy uznaniu go urządzenie wodne, obowiązek ponoszenia opłaty obciążałyby posiadacza pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych objętych treścią wydanego pozwolenia wodnoprawnego.
Z tych powodów zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli, zaś działania konkretyzujące Organów nie naruszają przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Przeprowadzona przez WSA ocena legalnościowa decyzji nie wykazała też naruszenia art. 153 P.p.s.a., bowiem Organy Wód Polskich wypełniły wytyczne i zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w wyroku z 25 listopada 2021 r. o sygn. II SA/Rz 1165/21 (dost. baza CBOSA).
Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.