II SA/Rz 785/21

II SA/Rz 785/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
III OSK 4/22 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 15, art. 7, art. 11, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1251
art. 11
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia na stanowiskach pracy właściwej temperatury uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
II SA/Rz 785/21
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy (dalej: OIP) z [...] marca 2021 r. nr [...] dotycząca zapewnienia odpowiedniej temperatury na stanowiskach pracy.
Jak wynika z jej uzasadnienia i akr administracyjnych sprawy, [...] styczna 2021 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy rozpoczął czynności kontrolne w podmiocie A z siedzibą w miejscowości [...], będącym oddziałem firmy A Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...], w związku z zaistniałym [...] stycznia 2021 r. wypadkiem przy pracy.
Inspektor Pracy ustalił, że kontrolowany podmiot zatrudnia pracowników w ramach stosunku pracy, m.in. w magazynie zlokalizowanym w [...], gdzie doszło do zgłoszonego wypadku. Magazyn zlokalizowano w budynku o konstrukcji stalowej o złożonym wielobryłowym kształcie z wykonanymi z wszystkich stron przegrodami - ścianami zewnętrznymi, trwale związanym z gruntem poprzez fundamenty i posiadającym dach. W budynku poprzez ściany wewnętrzne wydzielono poszczególne części funkcjonalne, w tym część hali magazynowej z wydzielonymi ośmioma lokacjami magazynowymi. Cały budynek posiada powierzchnię ok. 8 tys. m2. Na wydzielonym magazynie w poszczególnych pomieszczeniach pracę wykonuje 32 pracowników, których praca polega na kompletowaniu palet z paczkami meblowymi celem przygotowania ich wysyłki bezpośrednio do sklepów lub klientów indywidualnych.
Podczas kontroli warunków pracy w dniu [...] lutego 2021 r., na stanowiskach pracy zlokalizowanych w budynku magazynu w [...] Inspektor Pracy dokonał pomiarów temperatury w magazynie. Wykazały one, że temperatura w pomieszczeniu pracy jakim jest hala magazynowa na poszczególnych stanowiskach wynosiła od 1,7° do 2,5° C. Pomiaru temperatury dokonano w obecności przedstawiciela pracodawcy, który nie wnosił zastrzeżeń do sposobu ich przeprowadzenia.
Decyzją (nakazem) z [...] lutego 2021 r. nr [...] Inspektor Pracy zobowiązał Spółkę do zapewnienia na stanowiskach pracy stałej zlokalizowanych w magazynie w [...] właściwej temperatury pracy, nie niższej niż 14° C. Termin wykonania decyzji określił na [...] marca 2021 r.
W podstawie prawnej nakazu powołano art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1251, dalej: u.P.I.P.), art. 207 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320) oraz § 30 rozporządzenia Ministra Pracy I Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169 poz. 1650 ze zm.).
W odwołaniu Spółka powołując się na "wiedzę projektantów i ich wyliczenia kosztowe" wskazała, że działania techniczne polegające na dociepleniu budynków o takiej kubaturze oraz utrzymanie instalacji grzewczej jest nieuzasadnione ekonomicznie.
W celu poprawy sytuacji zaproponowano działania organizacyjne polegające na stworzeniu w pomieszczeniach magazynowych stref pracy ciepłej, w których część czynności pracownicy wykonywaliby we właściwej temperaturze otoczenia (etykietowanie, liczenie, przepakowywanie) - obecnie taka strefa powstaje w hali nr 1. Rozpoczęto także tworzenie systemu rotacji pracowników pomiędzy poszczególnymi strefami pracy zlokalizowanymi w częściach zimnych i ciepłych (tj. między magazynem a działem reklamacji oraz magazynem i działem montowni) oraz wprowadzono dodatkowe 15 minutowe przerwy w pracy służące ogrzaniu się pracowników oraz spożyciu ciepłego napoju i posiłku, które zapewnia pracodawca.
Prowadzone są także inne analizy mające przynieść w przyszłości poprawę warunków pracy, a na etapie uzgodnień jest projekt nowego budynku magazynowego z rozbudowanym zapleczem socjalnym, który w swoim założeniu ma zapewnić pracownikom właściwe warunki pracy (ze względu na trudną sytuację spowodowaną epidemią COVID 19 i wynikającą z tego niepewną sytuację gospodarczą przedsiębiorstwo obecnie wstrzymało jednak dalsze działania inwestycyjne).
Po rozpatrzeniu odwołania OIP wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 u.P.I.P. - uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] nakazu inspektora pracy z [...] lutego 2021 r. w części dotyczącej terminu jej wykonania i w tym zakresie orzekł nowy termin wykonania do dnia 30 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z wymaganiami przepisu § 30 rozporządzenia MPiPS z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy nie niższą niż 14°C, chyba że względy technologiczne na to nie pozwalają. Jak ustalono, rodzaj prowadzonej w poszczególnych pomieszczeniach hali magazynowej działalności (magazynowanie i dystrybucja mebli) nie powoduje wystąpienia względów technologicznych do utrzymywania w pomieszczeniach niższej temperatury. Wynika z tego jednoznaczny dla pracodawcy obowiązek zapewnienia temperatury nie niższej niż 14°C na stanowiskach pracy w pomieszczeniach będącym przedmiotem objętej odwołaniem decyzji. Spełniona była zatem określona w art. 11 pkt 2 u.P.I.P. przesłanka nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, gdyż naruszenie dotyczyło przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (inspektor pracy określił termin realizacji decyzji do [...] marca 2021 r.).
Decyzja inspektora pracy została wydana w toku prowadzonych czynności kontrolnych, przed ich zakończeniem i sporządzeniem protokołu z kontroli, zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 u.P.I.P. Decyzja ta posiadała wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 34 ust. 2 u.P.I.P.
Nakaz zawierający przedmiotową decyzję został przekazany uprawnionemu przedstawicielowi kontrolowanego pracodawcy [...] lutego 2021 r., w toku prowadzonych czynności kontrolnych. Czynności te kontynuowano do [...] marca 2021, kiedy inspektor pracy przedstawił przedstawicielowi pracodawcy sporządzony protokół kontroli do zapoznania. W dniu [...] marca 2021 r. przedstawiciel kontrolowanego podmiotu podpisał protokół kontroli bez wniesienia do jego treści uwag i zastrzeżeń.
Z przedstawionych w odwołaniu informacji wynika, że pracodawca - organizator stanowisk pracy w magazynie de facto sam przedstawił pewne propozycje realizacji decyzji wydanej przez inspektora pracy. Należą do nich już podjęte działania organizacyjne, ale również te zaproponowane na przyszłość, tj. utworzenie stref pracy ciepłej, gdzie można wykonywać część prac (co wykonywane jest już w Dziale reklamacji), jak również inne zasygnalizowane przez adresata, w tym nowy budynek zapewniający odpowiedni komfort cieplny (do odwołania załączono fragment nieopisanego projektu zagospodarowania terenu z zaznaczonym nowym budynkiem). Obecny poziom techniki umożliwia również inne niewskazane w piśmie rozwiązania zapewniające odpowiednie warunki pracy i magazynowania. Argumentacja strony z której wynika, że niezapewnienie wymaganej przepisami prawa temperatury w pomieszczeniu pracy jest nieuzasadnione ekonomicznie nie może być uznana za okoliczność podważającą rozstrzygnięcie zawarte w decyzji inspektora pracy. Trudności natury finansowej czy organizacyjnej nie mogą stanowić o warunkach bezpieczeństwa pracy zatrudnionych osób. Tym samym argumenty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie właściwej, nie niższej niż 14°C temperatury na stanowiskach pracy stałej zlokalizowanych na wydziale magazynu w [...]. Rolą PIP jest eliminowanie naruszeń w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, a priorytetem zawsze jest bezpieczeństwo, zdrowie i życie pracowników.
Mając jednak na uwadze, że termin realizacji decyzji nakazowej upłynął w trakcie postępowania odwoławczego, organ II instancji uchylił decyzję w części określającej termin jej wykonania i w tym zakresie orzekł co do istoty, ustalając nowy termin jej wykonania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka - zaskarżając w całości decyzję OIP - zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 30 rozporządzenia z 26 września 1997 r. poprzez pominięcie i nierozważenie okoliczności, że specyficzna konstrukcja hali magazynowej w której wykonywane są prace związane z kompletowaniem palet z paczkami meblowymi, następnie wysyłanymi do sklepów i klientów indywidualnych oraz związana z tymi czynnościami organizacja procesów załadunkowo -rozładunkowych stanowią względy technologiczne uniemożliwiające zapewnienie minimalnej temperatury wewnątrz hali magazynowej, a w konsekwencji niezastosowanie wyjątku od obowiązku zachowania minimalnej temperatury 14°C zawartego w przywołanym przepisie, a w konsekwencji niewzięcie również pod uwagę § 44 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia którego treść skarżący realizuje, gdyż zapewnia pracownikom w pobliżu miejsc pracy pomieszczenia umożliwiające ogrzanie się oraz zmianę odzieży, a pomieszczenia te są zaopatrzone m.in. w urządzenia do podgrzewania posiłków;
2) przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, co narusza zasadę legalizmu, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie naruszające zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązki organu w zakresie konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ dowodów na których się oparł oraz brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając na względzie podniesione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przytoczono treść § 30 rozporządzenia z 26 września 1997 r., wskazując jednocześnie, że w myśl § 44 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia, przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni lub w nieogrzewanych pomieszczeniach należy zapewnić pracownikom w pobliżu miejsc pracy pomieszczenia umożliwiające im schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży. Pomieszczenia te powinny być zaopatrzone w urządzenia do podgrzewania posiłków. W pomieszczeniach do ogrzewania się pracowników powinna być zapewniona temperatura co najmniej 16°C (289 K), a na każdego pracownika najliczniejszej zmiany powinno przypadać co najmniej 0,1 m2 powierzchni, przy czym całkowita powierzchnia pomieszczenia nie może być mniejsza niż 8 m2. W razie gdy ze względu na rodzaje prac wykonywanych na otwartej przestrzeni w okresie zimowym nie jest możliwe zapewnienie pomieszczeń o których mowa w ust. 1, należy zapewnić pracownikom w pobliżu miejsca ich pracy odpowiednio urządzone źródła ciepła, przy zachowaniu wymagań ochrony przeciwpożarowej.
Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji pominęły specyfikę prowadzonej przez nią działalności, charakteryzującej się koniecznością sprawnego i szybkiego załadunku i rozładunku wielu samochodów dostawczych w specjalnie do tego przystosowanym obiekcie. Organizacja procesów ładunkowych wymaga, by w czasie przeprowadzania tych czynności drzwi w które wyposażony jest obiekt pozostawały otwarte, ponieważ umożliwiają one bezpośredni dostęp z hali magazynowej do części ładunkowej samochodów. W tej sytuacji nie sposób uniknąć przeciągów oraz nawiewu chłodnego powietrza z zewnątrz. Konieczność otwarcia drzwi w hali magazynowej spowodowana jest również dostawą materiałów do produkcji mebli. Technologia pracy /świadczonych usług wymaga określonych i specyficznych wymagań, których z kolei skutkiem ubocznym zimą jest nawiew zimnego powietrza. Nie ma obecnie technicznych możliwości, bez konieczności poniesienia nadzwyczajnych i nieracjonalnych nakładów, aby zapewnić temperaturę określoną zaskarżonymi decyzjami. Zastosowana technologia pracy wymaga określonych warunków konstrukcyjnych budynku, których skutkiem ubocznym jest napływ w okresie zimowym zimnego powietrza.
Skarżący podkreślił również, że zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy w hali magazynowej. Stąd też wszyscy pracownicy mają dostęp do ogrzewanego pomieszczenia socjalnego, a w nim do darmowych gorących napojów oraz gorącej zupy. Skarżący realizuje zatem zalecenia wynikające z § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia z 26 września 1997 r. Ponadto pracownicy wykonujący pracę w hali magazynowej wykonują ją jedynie przez część swojego czasu pracy. W kompleksie znajdują się ogrzewane dodatkowo pomieszczenia działu reklamacji oraz montowni, w których składa się prototypy oraz meble na specjalne zamówienie. Pracownicy oddziału w [...]. wykonują swoje czynności rotacyjnie, częściowo w hali magazynowej gdzie dokonano pomiaru temperatury w niniejszej sprawie oraz częściowo w w/w dogrzewanych pomieszczeniach. Organy obu instancji nie wzięły jednak pod uwagę w/w okoliczności, nie wyjaśniły w sposób pełny stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i nie przeprowadziły w tym zakresie wymaganego postępowania dowodowego, przez co doszło do naruszenia wskazanych na wstępie przepisów.
Organy obu instancji nie wzięły również pod uwagę, że skarżący nie jest w stanie zrealizować ich nakazów w zakreślonych terminach, co może spowodować konieczność zamknięcia oddziału w [...]. oraz dokonania zwolnień grupowych pracujących w nim pracowników. W tym zakresie organy nie wyważyły interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Nie odniosły się również do kwestii projektowanej hali magazynowej, gdzie w niedalekiej przyszłości zostanie przeniesiona działalność oddziału w [...].
Ponadto organ II Instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów wskazanych w odwołaniu, wskazując jedynie, że obecny poziom techniki umożliwia również inne niewskazane w odwołaniu rozwiązania zapewniające odpowiednie warunki pracy i magazynowania. Nie wziął jednak pod uwagę, że w zakreślonym przez niego terminie, biorąc pod uwagę stan pandemii COVID-19 oraz fakt zamknięcia licznych sklepów budowlanych, skarżący nie zdoła zrealizować zaskarżonego nakazu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji OIP z [...] marca 2021 r. doprowadziła do uznania zasadności skargi, skutkując stwierdzeniem, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
I. Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku zapewnienia na stanowiskach pracy stałej zlokalizowanych w magazynie oddziału [...] w [...] właściwej temperatury pracy, nie niższej niż 14° C. Działający jako organ I instancji Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nakładając taki obowiązek w decyzji z [...] lutego 2021 r. określił termin wykonania nakazu do [...] marca 2021 r. Zaskarżoną decyzją OIP uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania, orzekając w tym zakresie nowy termin wykonania obowiązku, tj. do [...] kwietnia 2021 r.
Stosownie do stanowiącego materialnoprawną podstawę nałożenia w/w obowiązku § 30 rozporządzenia MPiPS z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy (metod pracy i wysiłku fizycznego niezbędnego do jej wykonania) nie niższą niż 14°C (287 K), chyba że względy technologiczne na to nie pozwalają; przepis ten stanowi uszczegółowienie § 15 ust. 1 (zawartego w tym samym dziale III rozporządzenia "Pomieszczenia pracy", w rozdziale 1 "Przepisy ogólne"), wg którego pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy, w szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić odpowiednią temperaturę.
W ocenie Sądu, nie budzą zastrzeżeń ustalone w sprawie okoliczności stanu faktycznego odnoszące się do spełnienia warunków zastosowania § 30 w/w rozporządzenia (z wyłączeniem zaistnienia przesłanki "względów technologicznych") i co do zasady Sąd nie kwestionuje też potrzeby nałożenia na Spółkę opisanego wyżej obowiązku.
Jak wynika z akt sprawy (w tym przede wszystkim podpisanego bez uwag przez przedstawiciela Spółki protokołu przeprowadzonej przez Inspektora Pracy PIP kontroli), w pomieszczeniach magazynowych stanowiącego oddział Spółki [...] w [...] wykonywane są prace polegające na kompletowaniu palet z paczkami meblowymi (ułożonymi na piętrowych regałach w różnych lokalizacjach magazynowych), celem realizacji zamówień składanych przez sklepy i klientów indywidualnych. Prace te wykonywane są przez 32 pracowników podzielonych na dwie zmiany i dwuosobowe zespoły (przy ogólnej liczbie 47 pracujących w oddziale osób). O charakterze zatrudnienia tych osób jako pracowników magazynowych świadczą m.in. znajdujące się w aktach sprawy (w odniesieniu do konkretnych osób) kopie umów o pracę, kart szkolenia, orzeczeń lekarskich.
W tej sytuacji zaakceptować należy stanowisko organów PIP, że pomieszczenia magazynowe stanowiącego oddział Spółki [...] w [...] są dla grupy zatrudnionych tam pracowników magazynowych "pomieszczeniami pracy", przez które w myśl § 2 pkt 3 rozporządzenia należy rozumieć pomieszczenia przeznaczone na pobyt pracowników, w którym wykonywana jest praca. Nie zachodzą przy tym wyłączenia o których mowa w tym przepisie, gdyż nie uważa się za przeznaczonych na pobyt pracowników pomieszczeń, w których: a) łączny czas przebywania tych samych pracowników w ciągu jednej zmiany roboczej jest krótszy niż 2 godziny, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem albo konserwacją urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku, b) mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie odpowiednich warunków przebywania pracowników w celu ich obsługi, bez zastosowania środków ochrony indywidualnej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy, c) jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich pracowników zajmujących się obsługą (ubocznie należy zauważyć, że przepisy wskazanego rozporządzenia oprócz pojęcia "pomieszczenia pracy" definiują także odpowiednio w § 2 pkt 4 i 5 "pomieszczenie stałej pracy", tj. pomieszczenie pracy, w którym łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby przekracza 4 godziny oraz "pomieszczenie czasowej pracy", tj. pomieszczenie pracy, w którym łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby trwa od 2 do 4 godzin).
Tym samym względy technologiczne pracy wykonywanej w pomieszczeniach magazynowych oddziału Spółki w [...] nie są w żaden sposób uzależnione od zapewnienia w nich niskiej temperatury, tj. nie stanowi ona koniecznego warunku, aby praca mogła być prawidłowo wykonywana.
W tym zakresie Sąd nie podziela zarzutu skargi co do pominięcia i nierozważenia okoliczności, że w przedmiotowej sprawie zaistnienie przesłanki względów technologicznych wynika ze specyficznej konstrukcji hali magazynowej i specyfiki prowadzonej działalności charakteryzującej się koniecznością sprawnego i szybkiego załadunku i rozładunku wielu samochodów dostawczych, co wymaga, by w czasie przeprowadzania tych czynności drzwi obiektu pozostawały otwarte umożliwiając bezpośredni dostęp z hali magazynowej do części ładunkowej samochodów, czego skutkiem ubocznym jest napływ w okresie zimowym zimnego powietrza.
Argumentację z tym związaną należy uznać za powołaną tylko i wyłącznie na potrzeby rozpoznania skargi i uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia, gdyż jak wynika z zalegającego w aktach sprawy protokołu kontroli, z posiadanych przez magazyn 7 bram wewnętrznych faktycznie wykorzystywane są dwie, a prace związane z załadunkiem i rozładunkiem samochodów odbywają się z wykorzystaniem wózków podnośnikowych na przyległym do magazynu otwartym i zadaszonym terenie. Z pkt I.6 "Zasad ruchu na drogach wewnętrznych" (załącznik nr 24 do protokołu kontroli) wynika ponadto, że kierujący pojazdem samochodowym lub wózkiem widłowym wjeżdżający na teren hal produkcyjnych i magazynów obowiązany jest m.in. do dołożenia wszelkich starań aby ograniczyć emisję spalin do minimum, w tym wyłączyć silnik bezpośrednio po zatrzymaniu pojazdu, włączyć silnik dopiero po otwarciu bramy wjazdowej oraz natychmiast po włączeniu silnika wyjechać z terenu hali; pośrednio świadczy to o tym, że co do zasady bramy magazynu pozostają zamknięte, ograniczając – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - napływ zwłaszcza w okresie zimowym chłodnego powietrza do środka. Pozostawianie otwartych drzwi magazynowych nie może być więc kwalifikowane jako element sposobu świadczenia usług, a tym samym świadczyć o zaistnieniu względów technologicznych pozwalających na odstępstwo od wymogu zapewnienia w pomieszczeniach pracy odpowiedniej temperatury.
Zdaniem Sądu, chybiony jest także zarzut skargi niewzięcia pod uwagę § 44 załącznika nr 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, zgodnie z którego ust. 1, "Przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni lub w nieogrzewanych pomieszczeniach należy zapewnić pracownikom w pobliżu miejsc pracy pomieszczenia umożliwiające im schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży. Pomieszczenia te powinny być zaopatrzone w urządzenia do podgrzewania posiłków".
Przede wszystkim, uregulowań § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia nie można traktować jako dopuszczalnego wyjątku od wynikającej z § 30 tego rozporządzenia zasady zapewnienia w pomieszczeniach pracy odpowiedniej temperatury. Wynika to z systematyki tego aktu; § 30 rozporządzenia zawarty jest w jego Dziale III "Pomieszczenia pracy" - Rozdziale 3 "Ogrzewanie i wentylacja", wspomniany zaś § 44 w Rozdziale 9 załącznika nr 3 do rozporządzenia "Pomieszczenia do ogrzewania się pracowników", dla którego podstawę wydania stanowił § 111 ust. 2 rozporządzenia (zawarty w jego Dziale V – "Pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne oraz zaopatrzenie pracowników w napoje i środki higieny osobistej"), zgodnie z którym załącznik nr 3 do rozporządzenia określa wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych. W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia, przez "pomieszczenia higienicznosanitarne" rozumie się szatnie, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy, jadalnie z wyjątkiem stołówek, pomieszczenia do wypoczynku, pomieszczenia do ogrzewania się pracowników oraz pomieszczenia do prania, odkażania, suszenia i odpylania odzieży i obuwia roboczego oraz środków ochrony indywidualnej. Pomieszczenia higienicznosanitarne nie są więc tożsame z pomieszczeniami pracy zdefiniowanymi w pkt 3 tego paragrafu, do których odnosi się § 30 rozporządzenia. Inaczej ujmując, przez "nieogrzewane pomieszczenia" o jakich mowa w § 44 ust. 1 załącznika nr 3 należy rozumieć pomieszczenia w których mogą być wykonywane pewne prace, ale które jednocześnie nie stanowią pomieszczeń pracy w rozumieniu § 2 pkt 3. Inna interpretacja § 44 ust. 1 załącznika nr 3 stałaby w sprzeczności z regulacją § 30 rozporządzenia. Obie te regulacje posługują się zresztą odmienną terminologią; w § 30 - jak już wskazano - mowa jest o pomieszczeniach pracy, zaś w § 44 ust. 1 załącznika nr 3 o "miejscach pracy" zlokalizowanych na otwartej przestrzeni lub w pomieszczeniach nieogrzewanych, w pobliżu których należy zapewnić pomieszczenia umożliwiające schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się i zmianę odzieży (spełniające warunki o których mowa w ust. 2 tego paragrafu, z zastrzeżeniem ust. 3).
W realiach sprawy Spółka niewątpliwie ma zatem obowiązek zapewnienia w pomieszczeniach magazynowych [...] w [...] - stanowiących miejsca pracy stałej - właściwej temperatury pracy, nie niższej niż 14°C.
Z wymogu tego (przy założeniu kwalifikacji pomieszczeń magazynowych jako pomieszczeń pracy) nie zwalniają jej sygnalizowane tak w odwołaniu jak i skardze działania zastępcze w postaci planowanych zmian organizacyjnych polegających na stworzeniu stref pracy ciepłej i systemu rotacji pracowników pomiędzy strefami zimnymi i ciepłymi mającymi ograniczyć ich ekspozycje na niskie temperatury, wprowadzenie dodatkowej 15-minutowej przerwy w pracy służącej ogrzaniu się pracowników, zapewnieniu pracownikom całorocznych ciepłych posiłków i napojów, czy także planowana w bliżej nieokreślonej przyszłości budowa nowego budynku magazynowego mającego w założeniu zapewnić pracownikom właściwe warunki pracy.
Usprawiedliwienia braku działań dla zapewnienia właściwej temperatury pracy Spółka nie może także upatrywać w kalkulacji ekonomicznej, wskazującej na nieopłacalność działań (nieracjonalność nakładów) polegających na dociepleniu budynku o tak wielkiej kubaturze i utrzymania instalacji grzewczej. Wielkość i specyficzna konstrukcja hali magazynowej nie mają znaczenia dla obowiązku zapewnienia na stanowisku pracy odpowiedniej dla jej rodzaju temperatury.
Wg ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowego, względy ekonomiczne i konieczność poniesienia dużych nakładów finansowych nie mogą zwolnić pracodawcy od obowiązku zapewnienia minimalnej temperatury w pomieszczeniu pracy (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 października 2019 r. II SA/Bd 463/19). Nie stanowi również kontrargumentu do nałożonych obowiązków koszt związany z ich wykonaniem, albowiem prowadząc przedsiębiorstwo, strona musi przewidywać w budżecie środki finansowe, które umożliwią jej zakładowi funkcjonowanie w sposób bezpieczny dla jej pracowników i zgodny z przepisami prawa (wyrok WSA w Poznaniu z 15 maja 2019 r. II SA/Po 33/19).
Przytoczona powyżej argumentacja Spółki, tak samo jak podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący niewzięcia pod uwagę możliwości zrealizowania nakazu w zakreślonych terminach (mogący skutkować zamknięciem Oddziału w [...] oraz zwolnieniem zatrudnionych tam osób) świadczą zresztą pośrednio, że Spółka na pełną świadomość konieczności realizacji tego nakazu.
Brak rozważenia i ewentualnego uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy PIP okoliczności związanych z możliwością wykonania nakazu we wskazanym terminie stanowi jednak przyczynę, dla której Sąd uznał zasadność skargi.
Mimo bowiem trafnego stwierdzenia przez OIP o konieczności zreformowania nakazu Inspektora Pracy w zakresie terminu wykonania nałożonego na Spółkę obowiązku (z uwagi na jego upływ w trakcie postępowania odwoławczego), organ II instancji sam dopuścił się w tym względzie istotnych uchybień.
W tym względzie - biorąc pod uwagę datę zaskarżonej decyzji ([...] marzec 2021 r.) - należy zauważyć, że jedynym jej argumentem który mógł być odniesiony do określonego w niej terminu realizacji obowiązku ([...] kwietnia 2021 r.) było stwierdzenie, że obecny poziom techniki umożliwia również inne niewskazane w odwołaniu rozwiązania zapewniające odpowiednie warunki pracy i magazynowania (te inne rozwiązania to podjęte działania organizacyjne, utworzenie stref pracy ciepłej i nowy budynek zapewniający odpowiedni komfort cieplny, które jak już podkreślono wyżej, nie mogą stanowić prawnie dopuszczalnej i akceptowalnej alternatywny dla wymogu zapewnienia w pomieszczeniach pracy odpowiedniej do rodzaju wykonywanej pracy temperatury).
Stwierdzenie to jawi się jako bardzo lakoniczne i w tym zakresie nie czyniące zadość wymogom sporządzenia uzasadnienia o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a także uchybiające obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadzie przekonywania (art. 7 i art. 11 k.p.a.).
Kompetencją organu w niniejszej sprawie nie jest oczywiście objęte wskazywanie konkretnych rozwiązań technicznych, przy pomocy których Spółka powinna wywiązać się z nałożonego na nią obowiązku. Zapewne istnieją też wśród nich takie, których zastosowanie pozwoliłoby na zachowanie terminu wykonania nakazu określonego w zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.P.I.P., właściwe organy PIP są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.
W/w ustawa nie precyzuje pojęcia "ustalony termin", jednakże chodzi tutaj o termin rozsądny, związany ze stwierdzonym naruszeniem, zagrożeniem dla zdrowia i życia pracowników, a także realną możliwością wykonania przez pracodawcę nałożonych w nakazie obowiązków (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 22 marca 2018 r. II SA/Sz 123/18).
Wskazany przez organ termin wykonania nakazu powinien być więc adekwatny do związanych z tym nakazem obowiązków i wynikać z obiektywnej oceny zaistniałej sytuacji. Warunki te nie zostały zachowane, a OIP w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego wyznaczył taki a nie inny termin wykonania nakazu oraz że jego dochowanie będzie przez Spółkę możliwe. W realiach sprawy nie zostały uwzględnione i rozważone chociażby takie okoliczności jak kończący się w okresie wydawania zaskarżonej decyzji okres zimowy (będący przyczyną niskich temperatur w obiekcie objętym nakazem wykonania prac) oraz stosunkowo znaczna powierzchnia obiektu magazynowego (ponad 8 tys. m²), co wiąże się nie tylko z określonymi nakładami finansowymi ale i czasem potrzebnym do wykonania prac. Przy takich gabarytach i stalowo – blaszanej konstrukcji obiektu wybór sposobu wykonania prac nie może być podyktowany tylko i wyłącznie bezkrytycznym oczekiwaniem organów jak najszybszego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdyż niezależnie od prawdopodobnie znacznych kosztów realizacji takich prac, dla Spółki istotne będą także późniejsze koszty bieżącej eksploatacji i utrzymania instalacji /urządzeń zapewniających w pomieszczeniach pracy odpowiednią temperaturę (te zaś z pewnością będą pochodną przyjętego sposobu realizacji nakazu, co niekoniecznie musi iść w parze z rozwiązaniem możliwym do realizacji w najkrótszym możliwym terminie).
W kontekście powyższego trudno też pominąć potencjalne znaczenie, jakie dla możliwości terminowej realizacji nałożonego obowiązku (związanego z dostępnością materiałów, urządzeń, wykonawców prac) może mieć sygnalizowany przez Spółkę – obowiązujący na terytorium Polski od 20 marca 2020 r. do odwołania – stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491 ze zm.).
II. Niezależnie od rozważań przedstawionych w pkt I, odniesienia wymaga sposób sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji.
Działający jako organ I instancji Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy decyzją z [...] lutego 2021 r. nakazał skarżącej Spółce zapewnić w terminie do [...] marca 2021 r. na stanowiskach pracy stałej zlokalizowanych w magazynie oddziału [...] w [...] właściwą temperaturę pracy, nie niższą niż 14° C. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. OIP uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania, orzekając w tym zakresie nowy termin wykonania obowiązku, tj. do [...] kwietnia 2021 r. /zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1251), do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy w szczególności rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy, zaś wg art. 12 tej ustawy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60 i 730)/.
W myśl art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Stosownie do § 2 wskazanego wyżej artykułu, organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższe przepisy określają rodzaj dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, które w bezpośredni sposób determinowane są wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegającą na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Zgodnie z tą zasadą, organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji; nie ma charakteru kontrolnego i nie polega na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.
Spółka w odwołaniu wniosła o uchylenie nakazu (decyzji) Inspektora Pracy (domyślnie "w całości"). Formalnoprawną podstawę decyzji OIP stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w oparciu o który organ ten uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu wykonania wynikającego z niej nakazu i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, ustalając nowy termin jego wykonania.
W ocenie Sądu, rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyż OIP wydając decyzję kasatoryjno - reformatoryjną, orzekł wyłącznie w zakresie terminu wykonania obowiązku, nie rozstrzygając przy tym w pozostałym zakresie. Skoro bowiem w odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie nakazu organu I instancji w całości, to organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem, a więc wydać nowe rozstrzygnięcie tak co do uchylonej części decyzji organu I instancji, jak i odnośnie pozostałej części nie podlegającej uchyleniu.
Nie sposób w takiej sytuacji przyjąć domniemania, że organ odwoławczy uchylając w części decyzję organu I instancji i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej.
Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2016 r. II GSK 683/15, z 5 kwietnia 2013 r. II OSK 2341/11 i z 20 marca 2012 r. II OSK19/11, WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r. IV SA/Po 204/19 i z 29 maja 2019 r. IV SA/Po 199/19, WSA w Rzeszowie z 9 kwietnia 2019 r. I SA/Rz 31/19).
Sąd orzekający w sprawie ma pełną świadomość, że w orzecznictwie wyrażany jest także pogląd odmienny, wg którego organ odwoławczy może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jednakże nie jest do tego zobowiązany (konieczne jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję).
Zdaniem Sądu jednak, z wyżej opisanych przyczyn przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, a argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie mogą konwalidować braku jednego z kluczowych elementów rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie OIP nie orzekając co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji pierwszoinstancyjnej, naruszył tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia jego decyzji de facto wynika, że organ ten podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji (uznając je za prawidłowe), a zmiana terminu wykonania nakazu wynikała jedynie z jego upływu przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Brak jest więc podstaw do akceptacji stanowiska, że orzeczenie organu odwoławczego uchylające w części decyzję pierwszoinstancyjną nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości istoty sprawy.
Ponieważ uwagi zawarte w pkt II uzasadnienia odnoszą się wyłącznie do organu II instancji, który jednocześnie ma możliwość usunięcia nieprawidłowości o których mowa w pkt 1 (w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych prac) w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zasadnym w ocenie Sądu było wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji, która jako uchybiająca z opisanych wyżej przyczyn przepisom postępowania podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania dla OIP wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.