II SA/Rz 778/25

II SA/Rz 778/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 49a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2025 r. nr SKO.415/586/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 778/25
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi J.S. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 19 marca 2025 r. nr SKO.415/586/2024 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1130 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 – dalej: "ustawa zmieniająca").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku W.L. z 22 sierpnia 2024 r. i przeprowadzeniu postępowania decyzją z 5 grudnia 2024 r. nr RGS.6730.173.2024.MJ ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budowa ciągu pieszo-jezdnego" na częściach działek nr [...], [...] położonych w miejscowości K., gm. [....].
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działki nr [...] (droga) we wsi K. gm. [....]. Bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, zaś jako bezpośredni sąsiad działek (nr [...] i nr [...]), na których organ I instancji wydał warunki zabudowy dla w/w inwestycji nie otrzymał żadnych zawiadomień i pism od Wójta. Nie doręczono mu również odpisu decyzji Wójta z dnia 5 grudnia 2024 r. wraz z odpisami załączników. O decyzji dowiedział się z obwieszczenia z 9 grudnia 2024 r. Wójta, zamieszczonego na stronie Urzędu Gminy w [...] w Biuletynie Informacji Publicznej. Z powodów formalnych, zaskarża w całości decyzję Wójta i wnosi o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia 19 marca 2024 r. nr SKO.415/586/2024 Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyjaśniło, że analiza decyzji oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, że wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały dla planowanej inwestycji spełnione. Powyższe obligowało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.
Wyjaśniło, że teren inwestycji o powierzchni ok 0,0550 ha, zlokalizowany jest na terenach rolno-mieszkaniowych, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąsiednie działki w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi oraz usługowymi. Rodzaj projektowanej inwestycji tj. budowa ciągu pieszo-jezdnego to infrastruktura techniczna. Zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1-2 nie stosuje się do: obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec powyższego zasadnie z uwagi na rodzaj inwestycji odstąpiono od sporządzania analizy terenu.
Teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej: z publicznej drogi powiatowej nr [...] działka nr [...] poprzez drogę wewnętrzną będącą współwłasnością inwestora działka nr [...] oraz służebnością gruntową na działce nr [...].
Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Planowana inwestycja lokalizowana jest na gruntach rolnych IV klasy, które nie wymagają zgody właściwego Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Analiza charakteru inwestycji prowadzi do wniosku, że lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych, co stanowi o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Kolegium wskazał także, że zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r, poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 52 ust. 5e, pkt 2; nie znajduje się w strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Wymagane uzgodnienia z organami zostały przeprowadzone – art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
Kolegium stwierdziło także, że należycie został ustalony i udokumentowany krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie, którym przysługuje przymiot strony. Postępowanie powadzone było przy zachowaniu gwarancji procesowych stron, z zapewnieniem im czynnego udziału w postępowaniu. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z 20 września 2024 r. organ I instancji zawiadomił wszystkie strony postępowania i poinformował, że organ o decyzjach i innych czynnościach będzie zawiadamiał w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w UG [...] i na stronie BIP.
SKO nie uwzględniło zarzutów odwołania i wyjaśniło, że liczba stron przedmiotowego postępowania przekroczyła 20. Zgodnie z art. 49a k.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2. Ponadto ze względu na nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym (działka nr [...]) organ I instancji dokonał zawiadomienia stron postępowania przez obwieszczenie zgodnie z art. 53 ust. 1c u.p.z.p.
Kolegium przytoczyło treść art. 49 § 1 i § 2 k.p.a. i wskazało, że instytucja doręczenia, o której mowa w tym przepisie, nie narusza zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i treścią wydanych przez organ rozstrzygnięć. Z publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego.
J.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję Kolegium i zwrócił się o wydanie przez organ decyzji autokontrolnej. W sytuacji nieuwzględnienia ww. wniosku zwrócił się o jej uchylenie przez Sąd wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wyjaśnił, że decyzji Wójta nie otrzymał, pomimo że jego nieruchomości graniczą z działkami objętymi wydanymi warunkami zabudowy. Decyzję doręczono mu dopiero na wniosek z 2 kwietnia 2025 r. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie naruszono jego istotny interes prawny. Naruszono także przepisy prawa w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że zakończona decyzją organu I instancji sprawa nie była prawidłowo procedowana. Pomimo tego, że w sprawie jako strony postępowanie występuje ponad 20 osób, to decyzja Wójta nie została mu doręczona. Nie został także powiadomiony o obwieszczeniu o prowadzeniu sprawy w pierwszej instancji oraz o tym, że doręczenie będą dokonywane przez BIP. Nie został zawiadomiony i pouczony o przysługujących mu prawach i uprawnieniach procesowych. Dlatego po wniesieniu odwołania Kolegium powinno z powodów proceduralnych uchylić decyzję Wójta. Jego zdaniem organ naruszył w stopniu istotnym art. 10 § 1 k.p.a. a Kolegium nie uchyliło tej istotnej wady prawnej, lecz procedowało dalej, czym naruszyło art. 7, art. 81, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. W konsekwencji skutkowało to naruszeniem jego interesów prawnych podczas postępowania administracyjnego. Wyjaśnił także, że nie zna akt postępowania administracyjnego zarówno organu I jak i II instancji dlatego nie może wypowiedzieć się co do meritum sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:
Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w Rzeszowie utrzymująca w mocy decyzje Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy ciągu pieszo-jezdnego na działkach nr [...] i [...] w K.
Zasadniczym zarzutem skargi, jak również odwołania J.S. było brak doręczenia decyzji organu I instancji, a wcześniej informacji o toczącym się postępowaniu.
Organ I instancji zastosował bowiem tryb z art. 49a k.p.a., informując strony o wydaniu decyzji poprzez obwieszczenie, wywieszone na tablicy Urzędu Gminy od 9.12.2024 r. do 23.12.2024 r.
Zgodnie z art. 49a k.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49 k.p.a. (czyli w sytuacjach przewidzianych w przepisie szczególnym), organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 k.p.a., który stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cel zastosowania analizowanej instytucji - przyśpieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron - nie stoi na przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie - wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora).
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że skorzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w przepisie art. 49a k.p.a. możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy (por. J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Lex/el. 2019 oraz wyroki: WSA w Warszawie z 29.05.2019 r., VII SA/Wa 586/19, WSA w Gdańsku z dnia 18.12.2019 r., II SA/Gd 355/19).
Należy również podkreślić, że w przypadku, gdy w postępowaniu bierze udział więcej niż 20 stron, to organ dokonuje wyboru trybu doręczenia, kierując się względami ekonomiki procesowej, przy czym przyjęcie danego trybu doręczenia wiąże tylko ten organ, nie determinując trybu doręczania pism np. przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.03.2019 r., II SA/Kr 198/19).
Wbrew zarzutom skargi zastosowany przez Wójta Gminy [...] w rozpoznawanej sprawie tryb doręczenia nie jest obarczony naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu spełnione zostały określone w art. 49a k.p.a. warunki, zarówno co do ilości stron, jak i obowiązku ich uprzedzenia o zamiarze zawiadamiania przez obwieszczenie.
Stosowne pismo informujące o takim sposobie zawiadamiania stron, organ I instancji wystosował 20.09.2024 r. Takie pismo zostało też przesłane do skarżącego, na wskazany adres w USA z dodatkowym dopiskiem, że "z uwagi na trudności w oficjalnym potwierdzeniu przez pocztę przesyłek wysyłanych do Stanów Zjednoczonych zwracamy się z gorącą prośbą o informację o odbiorze niniejszej korespondencji drogą elektroniczną na adres e-mail: [....]".
Pismo zostało nadane listem poleconym priorytetowym 26.09.2024 r.
Wskazać również należy, że z publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy dręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Zatem dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. II OPS 2/16).
Doręczenie przez obwieszczenie wprowadza fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek. Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejsza datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2681/16). Zatem skoro tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 3166/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 listopada 2023 r., II SA/Rz 1186/23).
W rozpoznawanej sprawie odwołanie wpłynęło bezpośrednio do SKO w Rzeszowie 19.12.2024 r., a zatem w terminie. W jego treści skarżący wskazał, że dowiedział się o wydaniu decyzji z obwieszczenia z dnia 9.12.2024 r. na stronie Urzędu Gminy w [....] w BIP.
W ocenie Sądu fakt wniesienia odwołania w terminie, a także informacja samego skarżącego, że dowiedział się o wydaniu decyzji z obwieszczenia, przesądzają o braku naruszenia art. 49a k.p.a., pomimo tego, że organom nie udało się uzyskać potwierdzenia odbioru przez skarżącego pisma informującego o zastosowaniu trybu z art. 49a k.p.a. w postępowaniu (organ potwierdził wniesienie reklamacji do operatora pocztowego).
W realiach rozpoznawanej sprawy nie może być mowy o naruszeniu przez organ I instancji standardów procesowych wynikających z art. 7 czy art. 10 k.p.a. Fakt złożenia odwołania w terminie oraz merytoryczne rozpoznanie go przez organ odwoławczy potwierdzają, że strona nie została w żaden sposób ograniczona w swoich prawach, w tym w prawie czynnego udziału w postępowaniu. Te okoliczności wskazują również na brak naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy.
Kolegium w zaskarżonej decyzji rozpoznało odwołanie J.S. i przeprowadziło kontrolę merytoryczną w sprawie, wskazało mające w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7.07.2023 r. Dokonując kontroli instancyjnej SKO podkreśliło, że wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, z wyjątkiem pkt 1 – 2, których nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Planowana inwestycja stanowi bowiem infrastrukturę techniczną, a teren inwestycji o powierzchni ok. 0,0550 ha, zlokalizowany na terenach rolno-mieszkaniowych, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ma pośredni dostęp do drogi publicznej: z publicznej drogi powiatowej nr [...] działka nr [...] poprzez drogę wewnętrzną będącą współwłasnością inwestora działka nr [...] oraz służebnością gruntową na działce nr [...].
Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, w tym tryb doręczenia decyzji są prawidłowe, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Wobec powyższego Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.