II SA/RZ 777/24

II SA/Rz 777/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 71 ust. 3, art. 81c ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
art. 2 ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 maja 2024 r. nr OA.7721.19.4.2024 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 15 stycznia 2024 r. nr NB.5161.10.2019.AP; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 maja 2024 r. nr OA.7721.19.4.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie, na skutek odwołania Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "Spółdzielnia", "Skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z 15 stycznia 2024 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń, utrzymał ją w mocy, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej następnie: "K.p.a.", art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm.), dalej: "P.b.", w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888), określanej dalej jako "nowela", "ustawa zmieniająca".
Dnia 15 maja 2019 r. PINB przeprowadził oględziny i rozprawę administracyjną,
i ustalił, że pomieszczenia na strychu budynku przy ul. [...]
w [...], opisane na załączniku graficznym nr 1 do protokołu rozprawy jako nr 1 i nr 2 usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie klatki schodowej nr [...]. Mają one kształt prostokąta. Przy krótszych ich ścianach ustawione są stalowe regały, na których znajdują się różne urządzenia, do których doprowadzone są liczne przewody.
W pomieszczeniu nr 1, po lewej stronie okna, w ścianie wykonane są trzy otwory, którymi wprowadzono przewody. W ww. pomieszczeniu widoczne są również pod sufitem przewody prowadzone na szynach stalowych. W pomieszczeniu nr 2 również widoczne są przewody prowadzone pod sufitem, wzdłuż ściany graniczącej
z korytarzem. Pomieszczenia te wyposażone są w instalację elektryczną, c.o., klimatyzację z zastosowaniem klimatyzatorów typu Split. Ustawione są w nich obok drzwi gaśnice. Z uwagi na wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, postanowieniem z 8 października 2019 r., PINB nałożył na Spółdzielnię obowiązek dostarczenia w terminie do 31 stycznia 2020r. ekspertyzy technicznej, która określi warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość
i układ obciążeń dla przedmiotowych pomieszczeń (dawnej suszarni), a w których umieszczone są urządzenia instalacji teletechnicznej. Autor sporządzonej ekspertyzy mgr inż. W. K. stwierdził, że przepisy bezpieczeństwa pożarowego są spełnione, obciążenie użytkowe stropu wynosi 1,2 kN/m2. Ponadto wskazał, że pomieszczenia suszarni nie wymagają określenia warunków higieniczno-sanitarnych, nie ma przepisów precyzujących warunki zdrowotne; nie powodują one uciążliwości związanych z ich użytkowaniem. Podniósł też, że warunki wynikające z przepisów bezpieczeństwa pożarowego, przepisów określających warunki higieniczno-sanitarne i warunki zdrowotne w odniesieniu do pomieszczeń technicznych wyposażonych w urządzenia telekomunikacyjne również są spełnione. Dla takich pomieszczeń technicznych obciążenia użytkowe określone normą PN-82/B02003 wynoszą 1,2 kN/m2. Opierając się na "Protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych" z 8 lipca 2019r. Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [....] oraz protokole kontroli z 29 sierpnia 2019 r. Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej
w [....] Oddział Higieny Radiacyjnej i "Protokole z pomiarów natężenia hałasu" sporządzonym 5 listopada 2019 r. przez G. P. i P. C. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe pomieszczenia są wyposażone w gaśnice proszkowe umieszczone w oznakowanych miejscach oraz w instrukcję postępowania na wypadek pożaru, a zainstalowane w nich urządzenia emitują promieniowanie elektromagnetyczne oraz hałas w ilościach nieprzekraczających wielkości dopuszczalnych. Ponadto, pomieszczenia są wyposażone w urządzenia klimatyzujące, które utrzymują zadaną temperaturę powietrza w celu prawidłowego funkcjonowania urządzeń teletechnicznych. Tym samym, zdaniem Organu, doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, a z uwagi na to, że urządzenia teletechniczne emitują promieniowanie elektromagnetyczne oraz hałas (w wielkościach dopuszczalnych) nastąpiła zmiana warunków zdrowotnych.
Postanowieniem z 14 maja 2020 r. PINB wstrzymał użytkowanie pomieszczeń nr 1 i nr 2 na strychu budynku przy al. [...] w [...] jako pomieszczeń urządzeń telekomunikacyjnych oraz nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia w terminie do dnia 31 maja
2021 r. Następnie, 6 lipca 2020 r., przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że pomimo powyższego nakazu nie wstrzymano użytkowania pomieszczeń jako pomieszczeń urządzeń telekomunikacyjnych.
Decyzją z 14 sierpnia 2020 r. PINB nakazał Spółdzielni przywrócić poprzedni sposób użytkowania pomieszczeń, których dotyczy sprawa z pomieszczeń urządzeń telekomunikacyjnych na suszarnię. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy PWINB decyzją z 8 października 2020 r. nr OA.7721.19.22.2020, jednak obydwa te akty wraz
z poprzedzającym je postanowieniem o wstrzymaniu zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1303/20. Sąd przesądził, że w sprawie zaistniała zmiana sposobu użytkowania, przy czym do takiego stwierdzenia wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., a przepis ten nie wymaga, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm; nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary w tym zakresie. Zdaniem Sądu, przedmiotowa zmiana przeznaczenia części budynku powoduje ponadto zmianę warunków jego eksploatacji, co dotyczy przede wszystkim warunków zdrowotnych
i higieniczno-sanitarnych, które wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: "rozporządzenie MI z 2002 r.". Zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia przeznaczonego na suszarnię, dla którego rozporządzenie nie przewiduje szczególnych wymogów bezpieczeństwa, na pomieszczenie techniczne podlegające reżimowi warunków technicznych, w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu jaka miała miejsce w niniejszej sprawie winna zostać zgłoszona właściwemu organowi. Dla oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania istotne jest więc, czy dokonanie zmiany sposobu użytkowania było legalne czy też nie, a także daty dokonania tej zmiany. Powyższe okoliczności nie zostały w sprawie w sposób wyczerpujący wyjaśnione.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy dołączając do akt postępowania dokumenty z akt postępowania prowadzonego pod sygn. NB-I-6-7355-2-81/15 w sprawie robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych, anten oraz instalacji radiokomunikacyjnej w budynku przy ul. [...] w [....]. Ponadto, na podstawie złożonych w toku prowadzonego postępowania zeznań pracowników Spółdzielni oraz W. O. PINB stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń nr 1 i nr 2 nastąpiła w latach 1999-2000. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawa budowlanego sprzed dnia wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.
Decyzją z 30 maja 2022 r. Organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń stwierdzając, że wykonane w nich roboty budowlane były przedmiotem zarówno wskazanego wyżej postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. NB-I-6-7355-2-81/15, które zostało umorzone w całości decyzją z 8 sierpnia 2017 r. utrzymaną w mocy decyzją PWINB z 16 listopada 2017 r., jak i postępowania prowadzonego pod sygn. NB.5160.8.2019, które zostało umorzone w całości decyzją z 18 października 2019 r. utrzymaną w mocy decyzją PWINB z 2.12.2019 r. nr OA.7721.19.35.2019. Tym samym uznał, że brak jest podstaw do wdrażania postępowania naprawczego. Decyzję tę uchylił w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia PWINB decyzją z 21 lipca 2022 r., a WSA w Rzeszowie, wyrokiem z 4 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1043/22, oddalił złożony od niej sprzeciw. Sąd zgodził się z argumentacją Organu odwoławczego, że wskazane przez PINB postępowania rozstrzygały głównie kwestię robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych, anten oraz instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku, a nie obejmowały urządzeń znajdujących się w przedmiotowych pomieszczeniach nr 1 i nr 2. Oznacza to, że PINB powinien - zgodnie z art. 71 ust. 3 P.b. z 2003 r. - wdrożyć postępowanie naprawcze regulowane w przepisach art. 50 i art. 51 P.b.
W ponownym postępowaniu PINB stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b. zmiana sposobu użytkowania wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu, którego Spółdzielnia nie uzyskała. Stwierdzając, że jakość wykonanych robót budzi uzasadnione wątpliwości, postanowieniem z 24 lutego 2023 r., zmienionym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r., nałożył na Spółdzielnię obowiązek dostarczenia, w terminie do 30 września 2023 r., ekspertyzy technicznej, która określi, czy roboty budowlane w pomieszczeniach nr 1 i nr 2, obejmujące instalację telekomunikacyjną, w tym instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, zostały wykonane w sposób zapewniający spełnienie wymagań określonych dla pomieszczeń technicznych oraz w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych - dotyczących nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny i zdrowia, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem i drganiami. Ekspertyza opracowana przez: [...] J. M., wpisanego na listę członków [....] Okręgowej Izby Architektów RP, rzeczoznawcę budowlanego [....] W. K., rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych [...] L. G. i mgr inż. A. C. posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności telekomunikacyjne oraz uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych przedłożona została w dniu 4 października 2023 r. Dokonując jej analizy PINB stwierdził, że na jej podstawie nie można jednoznacznie wskazać, że użytkowanie pomieszczeń nr 1 i nr 2 jako pomieszczeń urządzeń telekomunikacyjnych (pomieszczeń technicznych) nie narusza obowiązujących przepisów. Tym samym, nie jest możliwe określenie ewentualnych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., w oparciu na art. 51 ust. 1 P.b., nakazał Spółdzielni przywrócić poprzedni sposób użytkowania pomieszczeń z pomieszczeń urządzeń telekomunikacyjnych, na suszarnie.
Spółdzielnia złożyła odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z 15 maja 2024 r. PWINB utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie uznając, że stanowisko Organu I instancji jest prawidłowe, jednakże uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia wymaga uzupełnienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że do zmiany sposobu użytkowania dwóch pomieszczeń z suszarni na serwerownię, w której znajdują się urządzenia telekomunikacyjne doszło w latach 1999-2000, a zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazły przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed dniem 31 maja 2004 r. Dalej stwierdził, że kluczową kwestią wymagającą rozpoznania w przedmiotowej sprawie było sprawdzenie, czy przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania suszarni na pomieszczenia urządzeń telekomunikacyjnych spełnienia warunki wskazane w § 96 - § 98 rozporządzenia MI
z 2002 r., które to przepisy dotyczą warunków, jakie powinny spełniać pomieszczenia techniczne. Opierając się na ekspertyzie technicznej z listopada 2023 r. PWINB wskazał, że nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, jak również bezpieczeństwa użytkowania związanego
z rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi zastosowanymi w obiekcie, dlatego brak jest w tym zakresie podstaw do ingerencji. Natomiast nie można uznać za wystarczające wniosków wysuniętych przez autorów powyższej ekspertyzy,
a dotyczących hałasu wywoływanego przez urządzenia znajdujące się
w przedmiotowych pomieszczeniach. Powodem wątpliwości co do spełnienia wymagań określonych w § 96 powołanego rozporządzenia są dołączone zarówno do tej ekspertyzy, jak i do odwołania wyniki pomiarów natężenia hałasu, wykonane przez komisję w składzie: specjalisty ds. informatyki, inspektora nadzoru robót instalacyjnych oraz rzeczoznawcę budowlanego. Na podstawie przedstawionych pomiarów nie można jednoznacznie stwierdzić, że ww. wymogi zostały zachowane. Temat uciążliwości hałasu i zajęcie stanowiska, że takowe nie występuje poprzedzone winno zostać specjalistycznymi badaniami, wykonanymi np. przez odpowiednią w tym zakresie certyfikowaną jednostkę badawczą. Bez tego rodzaju badań nie można uznać, że spełnione zostały wymogi przepisu § 96 rozporządzenia MI z 2002 r. Skoro nie można jednoznacznie stwierdzić, że użytkowanie pomieszczeń nr 1 i nr 2 jako pomieszczeń urządzeń telekomunikacyjnych (pomieszczeń technicznych) nie narusza obowiązujących przepisów, to nie jest możliwe określenie ewentualnych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zachodzi konieczność wydania nakazu doprowadzenia pomieszczeń nr 1 i nr 2 obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.
Spółdzielnia zaskarżyła powyższą decyzję do WSA w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Organu I instancji i umorzenie postępowania. Wskazała, że badania hałasu w przedmiotowych pomieszczeniach oraz w pomieszczeniach sąsiadujących, w tym na klatce schodowej były przeprowadzane wielokrotnie, zarówno w ramach niniejszego postępowania, jak też innych postępowań administracyjnych (np. postępowanie o sygn. NB-I-6-7355-2-81/15) i za każdym razem na profesjonalnym certyfikowanym sprzęcie. Urządzenia te są wiarygodne i również wielokrotnie stosowane przez certyfikowane jednostki. Każde przeprowadzone badanie zarówno w pomieszczeniach, będących przedmiotem postępowania, jak
i w pomieszczeniach sąsiadujących oraz na klatce schodowej wykazało, że poziom hałasu mieści się w normach i nie stanowi żadnej uciążliwości dla mieszkańców budynku. Ponadto, żaden Organ zarówno w toku niniejszego postępowania, jak też m.in. postępowania o sygn. NB-I-6-7355-2-81/15, nigdy nie kwestionował sposobu przeprowadzenia pomiarów przez pracowników Spółdzielni, w tym nigdy nie podnoszono zarzutu, że pomiary te wymagają specjalistycznych badań wykonywanych przez certyfikowaną jednostkę badawczą. Zdaniem Spółdzielni, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń w rozumieniu Prawa budowlanego. W toku postępowania przedłożyła Ona bowiem kilka ekspertyz technicznych, w których uprawnione osoby je sporządzające jednoznacznie stwierdziły, że roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji teletechnicznej w pomieszczeniach nr 1 i nr 2 tj. dawniej suszarni, nie spowodowały zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, wielkości i układu obciążeń. Nie ma różnic w sposobie użytkowania suszarni i pomieszczeń technicznych z urządzeniami telekomunikacyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji skarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 17 października 2024 r. uczestniczka postępowania W. O. zwróciła uwagę na negatywny wpływ na Jej zdrowie wynikające z faktu użytkowania pomieszczeń, których dotyczy sprawa jako przechowalni urządzeń telekomunikacyjnych. Dołączyła do niego dokumentację medyczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Kontrola sądowa obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na decyzję administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2004 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". Sąd sprawuje ją mając na względzie kryterium zgodności
z prawem, bowiem wynika to z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Jeśli stwierdzi uchybienia regulacjom prawnym, wówczas eliminuje skarżony akt z obrotu prawnego, czy to poprzez stwierdzenie jego nieważności czy też przez jego uchylenie (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Ma to miejsce wówczas, gdy zauważy zaistnienie przyczyn nieważności z art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2) bądź też w razie: naruszenia przepisów prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd stwierdzi, że tego rodzaju sprzeczności z prawem nie wystąpiły, to skarga podlega oddaleniu w oparciu na art. 151 P.p.s.a. Przy czym,
w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka w granicach sprawy i nie jest związany zgłoszonymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana przez Sąd w wyżej zakreślonych granicach kognicji kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała istnienie podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
W tym miejscu należy powołać istotny w sprawie art. 153 P.p.s.a., stosownie do którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie, o którym mowa w powołanym unormowaniu oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą
w tej samej sprawie w ponownym postępowaniu formułować jakichś nowych ocen prawnych pozostających w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, a tym samym mają obowiązek podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Z tym, że ocena prawna może się odnosić zarówno do wykładni prawa materialnego czy też procesowego, ale i istotnych okoliczności stanu faktycznego.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest sposób użytkowania dwóch pomieszczeń na strychu budynku przy ul. [...] w [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy, były one początkowo użytkowane jako suszarnia, natomiast w późniejszym okresie zaczęto użytkować je jako pomieszczenia na urządzenia telekomunikacyjne. W wydanym uprzednio w sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 2 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1303/20) przesądzone zostało, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. Sąd wskazał przy tym, że dla przyjęcia, że taka zmiana zaistniała wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków wynikających z Prawa budowlanego, a to bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń. Nie jest natomiast wymagane, by nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm; nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary w tym zakresie. Istotne jest zaś ustalenie, czy doszło do zmiany pierwotnej funkcji obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem Sądu, zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia przeznaczonego na suszarnię, dla którego rozporządzenie nie przewiduje szczególnych wymogów bezpieczeństwa, na pomieszczenie techniczne podlegające reżimowi warunków technicznych, w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym w Prawie budowlanym. Sąd nakazał, by w ponownym postępowaniu ustalić, czy zmiana, której sprawa dotyczy została dokonana legalnie czy też nie, co ma znaczenie dla ewentualnego wdrożenia postępowania naprawczego oraz kiedy do tego doszło, co istotne jest z kolei z uwagi na ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która zmieniła brzmienie art. 71 P.b., odnoszącego się właśnie do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W wykonaniu powyższych zaleceń sądowych ustalone zostało (na podstawie zeznań pracowników skarżącej Spółdzielni oraz mieszkanki bloku przy ul. [....] – W. O.), że przedmiotowa zmiana nastąpiła w latach 1999 - 2000. W konsekwencji prawidłowo przyjęto, że zastosowanie w sprawie mają regulacje ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed powołanej wyżej ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2004 r. Wynika to z treści art. 2 ust. 3 tej noweli, według której, przepisu art. 71a (dodanego nowelą), ustawy o której mowa w art. 1 (tj. Prawa budowlanego), nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 31 maja 2004 r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z kolei, w wyroku z 4 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 1043/22) WSA - oddalając sprzeciw od kasatoryjnej decyzji PWINB z 21 lipca 2022 r. - podzielił stanowisko tego Organu o konieczności wdrożenia postępowania naprawczego regulowanego w art. 50 i art. 51 P.b., a to wobec brzmienia art. 71 ust. 3 P.b. Zgodnie
z nim, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W dalszym toku postępowania, mając na uwadze konieczność sprawdzenia, czy zachowane zostały warunki techniczne określone w rozporządzeniu MI z 2002 r., postanowieniem z 24 lutego 2023 r., PINB nałożył na Spółdzielnię obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2023 r. ekspertyzy technicznej, która określi, czy roboty budowlane wykonane w pomieszczeniach, których sprawa dotyczy, a obejmujące instalację telekomunikacyjną, w tym instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych zostały wykonane w sposób zapewniający spełnienie wymagań określonych dla pomieszczeń technicznych oraz w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny i zdrowia, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem i drganiami. Postanowienie to zostało następnie zmienione postanowieniem z 26 czerwca 2024 r., ustalającym nowy termin przedłożenia powyższej ekspertyzy tj. do dnia 30 września 2024 r. Wymagany dokument wpłynął do PINB 4 października 2023 r. Ze względu na stwierdzone jego braki PINB wezwał Stronę skarżącą do ich uzupełnienia, w następstwie czego 14 listopada 2023 r. przedłożona została uzupełniona ekspertyza. Sporządzający ją wskazali, że warunki wynikające z § 96 (dotyczące poziomu dźwięku oraz drgań), z § 97 (określające wymogi techniczne co do np. wysokości pomieszczenia czy wysokości drzwi) i z § 98 (dotyczące rodzaju podłóg, instalacji i urządzeń elektrycznych) rozporządzenia MI z 2002 r. zostały spełnione. Nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie nośności i stateczności konstrukcji, bowiem obciążenia technologiczne i montażowe zgodne są z odpowiednia normą (PN-82/B02003). Ustalono, że zachowane są warunki bezpieczeństwa pożarowego wskazane w § 207 i nast. rozporządzenia MI z 2002 r. oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), a to w zakresie usytuowania, ewakuacji, wyposażenia w sprzęt gaśniczy, wymagań klasy odporności ogniowej stropów i ścian wewnętrznych. Stwierdzono również zachowanie warunków wynikających ze stosownych norm, a odnoszących się do instalacji telekomunikacyjnej, instalacji okablowania. Sporządzający ekspertyzę uznali też, że zachowane są wymogi tak rozporządzenia Mi z 2002 r., jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Dopuszczalny bowiem długookresowy średni poziom dźwięku A w dB wynosi 55 dB, a dokonane w dniu 6 listopada 2023 r. pomiary wykazały, że wprawdzie w pomieszczeniach technicznych wynosi on od 62,1 dB do 63,2 dB, ale na korytarzach pomiędzy tymi pomieszczeniami i obok nich średni poziom dźwięku to od 43,2 dB do 49 dB. Nie zauważono też, by urządzenia zamontowane w pomieszczeniach powodowały drgania. Z kolei ściana działowa pomiędzy przedmiotowymi pomieszczeniami a korytarzem spełnia wymagania dotyczące izolacyjności akustycznej. Organ II instancji, po analizie powyższej ekspertyzy doszedł do wniosku, że nie daje ona jednoznacznej odpowiedzi na pytanie odnośnie do tego, czy faktycznie wymogi co do hałasu wywołanego przez urządzenia znajdujące się w pomieszczeniach, których sprawa dotyczy zostały w warunkach sprawy zachowane. Wątpliwości te wywołują, zdaniem Organu, wyniki pomiarów natężenia hałasu dołączone tak do wskazanej ekspertyzy z listopada 2023 r., jak i do odwołania od rozstrzygnięcia Organu I instancji. W ocenie PWINB, kwestia uciążliwości związanych z występowaniem hałasu powinna zostać zbadana przez odpowiednią, certyfikowaną w tym zakresie jednostkę badawczą, co pozwoli na jednoznaczne jej przesądzenie tak, by nie można było jej w istocie kwestionować. PWINB uznał więc, że bez specjalistycznych badań natężenia hałasu nie można uznać, że spełnione zostały wymogi przepisu § 96 rozporządzenia MI z 2002 r. W konsekwencji powyższego Organ II instancji stwierdził, że skoro w sprawie nie ustalono w sposób jasny, że użytkowanie pomieszczeń strychu nie narusza obowiązujących przepisów, to tym samym nie jest możliwe określenie ewentualnych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem zachodzi konieczność wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazu doprowadzenia tych pomieszczeń do stanu poprzedniego.
Zdaniem Sądu, stanowisko rozpoznających sprawę Organów jest przedwczesne. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą jego dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Oznacza to, że na organie drugiej instancji spoczywają takie same obowiązki jak na organie I instancji, a zatem zadaniem organu odwoławczego jest ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i w tym celu może on - w trybie art. 136 K.p.a. - przeprowadzić bądź też zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. PINB kwestionując wnioski przedstawione we wskazanej wyżej ekspertyzie z listopada 2023 r. zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji szerokie rozważania w tym właśnie zakresie, tymczasem PWINB utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy ograniczył się do lakonicznego sformułowania, że na podstawie dokonanych pomiarów nie można jednoznacznie stwierdzić, że wymogi prawne co do poziomu natężenia hałasu zostały w sprawie zachowane. Jest to stwierdzenie dalece niewystarczające do uznania, że istnieją w tym zakresie istotne wątpliwości, a Organ odwoławczy nawet nie wskazał, że w tym zakresie podziela w pełni argumentację PINB. Ponadto, PINB podniósł, że Spółdzielnia jako najbardziej zainteresowana tym, aby przedmiotowe pomieszczenia mogły być użytkowane jako pomieszczenia techniczne, miała wystarczający czas na przedłożenie ekspertyzy określającej, czy obecny sposób ich użytkowania jest zgodny z przepisami. Dlatego odstąpiono od zlecania wykonania ekspertyzy na koszt Zobowiązanej, aby uniknąć przewlekłości postępowania. Również PWINB podniósł, że czas na przedłożenie ekspertyzy jednoznacznie określającej spełnienie przez przedmiotowe pomieszczenia wymogów zawartych w warunkach technicznych był wystarczający, wobec tego niezasadnym byłoby zlecenie wykonania ekspertyzy na koszt Zobowiązanej.
Stosownie do art. 81 c ust. 2 P.b., który stanowił podstawę postanowienia Organu I instancji z 24 lutego 2023 r., nakładającego na Spółdzielnię obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z kolei z art. 81c ust. 4 P.b., w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
W sytuacji więc, gdy Organy uznały w sprawie, że przedłożona ekspertyza, uzupełniona na skutek wezwania do powyższego, nadal nie usuwa występujących w sprawie wątpliwości, to winny były zastosować powołany wyżej art. 81c ust. 4 P.b. Nieprzekonujące, zdaniem Sądu, w tym przedmiocie są wyjaśnienia Organów co do zapobieżenia przewlekłości postępowania oraz podniesienie kwestii, że strona najbardziej zainteresowana wynikiem sprawy winna była sama tego rodzaju opinię przedłożyć do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiście powołany przepis stanowi wprawdzie tylko o możliwości, nie zaś o obowiązku, jednak kiedy istnieją w sprawie wątpliwości co do istotnych w niej kwestii, bezwzględnie winny one zostać wyjaśnione, chyba że wyczerpały się zupełnie możliwości dowodowe w tym zakresie. Nie można bowiem zapominać, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania, z urzędu lub na wniosek stron, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). W myśl art. 84 pkt 1 P.b., do zadań organów nadzoru budowlanego, należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Właściwa realizacja takiego zadania niewątpliwie łączy się ściśle z prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, którego zasadniczą częścią jest postępowanie dowodowe. W jego toku organ powinien zebrać odpowiedni w sprawie materiał dowodowy tj. taki, który może stanowić wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia, a następnie rozpatrzyć go tj. ocenić, jakie okoliczności w oparciu na niego zostały udowodnione (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) i wydać odpowiednią decyzję tzn. adekwatną do zebranego materiału i wynikających z niego faktów.
Nieskorzystanie więc w warunkach sprawy z rozwiązania przewidzianego w przedstawionym wyżej art. 81c ust. 4 P.b. bądź też niepowołanie przez Organy biegłego w trybie art. 84 K.p.a. i pozostawienie niewyjaśnionych w sprawie kwestii wskazuje na przedwczesność wydanych decyzji. Organy uznały bowiem, że w sytuacji, kiedy nie wiadomo jakie ewentualne czynności można by w sprawie podjąć aby doprowadzić wykonane prace do stanu zgodnego z prawem, bowiem nie jest jasne, czy istnieje taka sprzeczność z prawem, to konieczne jest nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń, których sprawa dotyczy.
Jak wynika z art. 71 ust. 3 P.b., w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, spowodowanego samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ może stosować odpowiednio przepisy art. 50 i 51 P.b., w tym również nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Wydanie którejkolwiek z dopuszczalnych przez te unormowania decyzji wymaga tego, aby przesłanki jej podjęcia były jasne, a zatem, aby Organ podejmujący tę decyzję był przekonany w oparciu na zebrany materiał dowodowy, że zostały one w sprawie spełnione. Pierwszeństwo ma zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. rozwiązanie polegające na dokonaniu takich czynności, które doprowadzą zaistniały stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem. Dopiero, gdy nie istnieje możliwość powyższego, a więc nie jest możliwe doprowadzenie obecnego sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ musi nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.
Dopiero więc wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik postępowania pozwala na rzetelne rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania naprawczego, unormowanego w art. 50-51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest więc zbadanie, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 P.b. roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w wymienionym zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z takimi prawnymi wymogami. Gdy prowadzone postępowanie może zakończyć się nałożeniem określonych obowiązków, zgromadzony materiał dowodowy musi być kompletny, a więc musi odpowiadać na pytanie, jaki zakres prac został wykonany przez inwestora, czy doszło do naruszenia regulacji prawnych oraz czy możliwe jest nałożenie obowiązków, które spowodują przywrócenie stanu pożądanego prawnie, a więc stanu zgodności z przepisami prawa. Skarżona decyzja na pytania te nie odpowiada w pełni.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały wyczerpane wszystkie czynności wyjaśniające w kierunku sprawdzenia czy doszło do naruszenia prawa, a zatem, czy
w razie odpowiedzi twierdzącej możliwe jest podjęcie takich czynności, które przywrócą stan zgodny z prawem. Ustalenie powyższego w sposób kategoryczny wymagało uchylenia decyzji Organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania o możliwym wpływie na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), o czym orzeczono w pkt I wyroku. Natomiast podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowi art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te to wpis od skargi wynoszący 500 zł, wynagrodzenie działającego imieniem Strony skarżącej pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.