II SA/Rz 777/19

II SA/Rz 777/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 488/20 - Wyrok NSA z 2023-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 60 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. P. (dalej w skrócie: "skarżąca"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO")
z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Po rozpoznaniu wniosku E. K. (dalej w skrócie: "wnioskodawczyni") z dnia 17 lipca 2018 r., uzupełnionego pismami z dnia 5 września 2018 r., oraz z dnia 9 listopada 2018 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: "zmiana sposobu użytkowania części utwardzonego placu pod składowanie materiałów budowlanych, rozbiórka części terenu utwardzonego płytami żelbetonowymi i ponowne jego utwardzenie kostką granitową z przeznaczeniem pod składowanie materiałów budowlanych na działce nr ew. 1838/6 w miejscowości [...] w ramach prowadzonej działalności usługowo-handlowej na działkach nr ew. 1838/5 i 1838/6".
Jako podstawę prawną decyzji Wójt podał art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz.1945 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że wnioskodawczyni przedłożyła wymagane dokumenty, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Strony postępowania zostały zawiadomione o zamiarze budowy i nie wniosły zastrzeżeń. Na terenie objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja wymaga ustalenia lokalizacji w drodze decyzji.
Dalej Wójt wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], teren projektowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ustalono obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami Studium. Teren jest narażony na zalanie wodami powodziowymi w przypadku przerwania wałów przeciwpowodziowych rzeki [...], co zostało wskazane w obowiązującym Studium oraz w MZP i MRP sporządzonymi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Teren jest położony poza obszarem objętym ochroną prawną zgodnie z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
W ocenie Wójta projektowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jego realizacja nie wymaga przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Wójt stwierdził również, że dla przedmiotowego terenu nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zadanie inwestycyjne może być realizowane w obrębie nieruchomości zabudowanej, o powierzchni 0,2371 ha oznaczonej bonitacyjnie - Bi (inne tereny zabudowane). Stosownie do treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p., została dokonana analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza i projekt decyzji zostały sporządzone przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 5 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto dla projektowanej inwestycji uzyskano wymagane uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 z Zarządem Dróg Powiatowych w [...] (zgoda milcząca) w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.
W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie: "rozporządzenie wykonawcze"), z dostosowaniem prowadzonego postępowania do zakresu wniosku.
SKO wskazało, że przed wydaniem decyzji Wójt sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyznaczone zostały granice objęte badaniem w odległości nie mniejszej niż 50 m od omawianego terenu lokalizacji inwestycji. Analiza ta wykazała, że przedmiotowym teren leży w obrębie zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej o zróżnicowanym charakterze, ale uzupełniających się funkcjach. W obrębie tej jednostki występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Zapewniony jest dojazd do działki oraz zaopatrzenie w media.
W ocenie SKO, analiza została wykonana prawidłowo, w dostosowaniu do zakresu zamierzenia inwestycyjnego określono podstawowe parametry zabudowy, tj. utwardzenia placu pod składowanie materiałów budowlanych. Ponieważ inwestycja nie dotyczy budynku, niemożliwym było określenie w analizie, a także w decyzji parametrów charakterystycznych dla budynku takich jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji jej gzymsu lub attyki, wysokość w kalenicy dachu oraz rodzaj i geometrię dachu.
Równocześnie SKO stwierdziło, że realizacja inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na działkach mieszczących się w granicach analizowanego obszaru znajduje się zabudowa usługowa, a zatem wnioskowane zagospodarowanie terenu będzie kontynuacją tej funkcji tj. działalności usługowo-handlowej.
Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO uznało, że spełnione zostały pozostałe warunki dopuszczalności tej decyzji, tzn. teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
SKO stwierdziło, że podnoszona w odwołaniu kwestia samowoli budowlanej nie znalazła potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto zakres decyzji nie jest tożsamy z decyzjami, jakie zapadły w toku postępowań prowadzonych w ubiegłych latach.
W ocenie SKO, Wójt prawidłowo zakwalifikował przedsięwzięcie jako nie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
SKO stwierdziło również, że w kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań lokalizacyjnych jakie ma spełniać inwestycja. Ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntowej - wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie - projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę, pozwolenie na budowę może być wydane jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy, a inwestor wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością. Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie korzystać z argumentów dotyczących ewentualnego pozbawienia możliwości wykonywania przysługującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
SKO wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. 1838/6 położonej w [...], w niczym nie zmienia uprawnień skarżącej oraz innych właścicieli sąsiednich posesji.
SKO wyjaśniło, że skoro analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na stwierdzenie, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych tak w odniesieniu do inwestora jak i w stosunku do osób trzecich. Ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w oderwaniu od praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości objętej wnioskiem.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zaniechanie działań zmierzających do umorzenia w całości postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego ze względu na naruszenie przez inwestora art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu wprowadzonym ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r.;
2) błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych służących za podstawę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji podjęcie działań stanowiących niedopuszczalną próbę obejścia prawa w kontekście prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 554/12 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], oraz ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] nakazującej wnioskodawczyni likwidację składu opału w terminie do dnia 30 listopada 2011 r.;
3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8, art. 9, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu decyzji skarżąca powołała się na argumentację zawartą we wcześniejszych odwołaniach od kolejnych decyzji Wójta. Skarżąca stwierdziła, że istniejący obiekt budowalny jest budowlą stanowiącą całość techniczno- użytkową, a zatem do wniosku powinna zostać dołączona ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Skarżąca zarzuciła, że SKO nie odniosło się do zarzutów odwołania dotyczących wpływu na środowisko prowadzonej przez wnioskodawczynię działalności na działce, której dotyczy wniosek.
W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego "sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń
w specjalności architektonicznej." Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji oraz wyniki analizy sporządziła pani B. R. W oparciu o akta sprawy nie da się natomiast ustalić, że osoba ta posiada wymagane przepisami prawa uprawnienia. Jest to okoliczności o tyle istotna, że pośrednio była przedmiotem zarzutu odwołania, do którego organ II instancji w ogóle się nie odniósł, czym naruszył art. 10 § 1 w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. Autorstwo projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Uprawnienia do projektowania decyzji o warunkach zabudowy powinno być wykazane w aktach sprawy w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem decyzji architekta. – wyroki WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r. IV SA/Po 405/13 i z dnia 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Po 87/16. Sąd nie przesądza, że osoba podpisana pod projektem decyzji wymaganych uprawnień nie posiada, oczekuje natomiast, że kwestia ta zostanie należycie wykazana i udokumentowana
w aktach sprawy, co umożliwi jej weryfikację.
Kolejnym uchybieniem o charakterze procesowym jest wadliwe wyznaczenie terenu, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania placu. Zgodnie z decyzją zmiana sposobu użytkowania dotyczy dwóch wydzielonych przestrzeni oznaczonych symbolem "I" i "II". Pod symbolem I określono "zmianę sposobu użytkowania części utwardzonego placu pod składowanie materiałów budowlanych", a pod symbolem II: "rozbiórkę części terenu utwardzonego płytami żelbetonowymi i ponowne jego utwardzenie kostką granitową z przeznaczeniem pod składowanie materiałów budowlanych". W punkcie 3 ppkt 1) lit. b decyzji organu I instancji podano, że granice obszaru I wyznacza załącznik nr 1 do decyzji, jednakże jego powierzchnia nie może przekraczać max 300m2. Analogicznie wyznaczono granice obszaru II, z tym że
w tym wypadku przyjęto, iż jego maksymalną powierzchnię określa się do 400m2. Sięgnięcie do załącznika nr 1 do decyzji nie daje jednak jednoznacznej odpowiedzi, odnośnie granic obszarów I i II. Po pierwsze z mapy nie wynika, w jaki sposób owe granice wyznaczono. Można się domyślać, iż jest to linia przerywana, która jednak nie wyznacza żadnego "terenu zamkniętego"; granice obu terenów nie tworzą całości, lecz przerywane odcinki zanikające w zetknięciu z budynkiem
i granicą działki. Organ, w tej materii powinien wykazać się precyzją
i jednoznacznością. W tym celu w treści decyzji powinny zostać określone konkretne (numeryczne) parametry długości granic terenu, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania, ewentualnie, jeżeli organ decyduje się na ich wskazanie poprzez odesłanie do części graficznej decyzji, poprzez czytelne, poddające się weryfikacji, naniesienie tych granic na mapę.
Sąd nie znajduje w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, podobnie jak i w treści analizy, należytego rozważenia kwestii spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w kontekście kontynuacji funkcji. Zarówno w treści analizy, jak i w samej decyzji znajduje się jedynie zdawkowy wniosek, że w obszarze analizowanym znajdują się również obiekty o funkcji usługowo-handlowej. Organy nie wyjaśniają jednak w ogóle, jakiego charakteru jest owa działalność i dlaczego przyjmują, iż działalność wynikająca z wydanej decyzji stanowi kontynuację wyznaczonej funkcji. Sąd zwraca uwagę, że nie można ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589)), choćby już z tego względu, że skoro w przepisach tych posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" to nie mogło być intencją prawodawcy, by miały one jednakowe znaczenie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r. II OSK 910/10. Dlatego też przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Stąd należy dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu. Nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi" – wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 26 września 2019 r. II SA/Go 486/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. II SA/Kr 908/13. Jedynie na marginesie Sąd zaznacza, że w analizie, jako obiekty usługowe wskazano kościół i szkołę, których funkcja zasadniczo odbiega od tej planowanej przez inwestora.
Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika również, że organ deficytowo odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Jednoznacznie wskazano w nim, że decyzja w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania dotyczy jedynie części obiektu budowlanego stanowiącego całość gospodarczo-użytkową. Warunkiem jej wydania, jest legalność obiektu budowlanego, którego owa zmiana dotyczy. Ustosunkowując się do przedmiotowego zarzutu odwołania SKO powinno więc wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjęło, że decyzja w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania nie dotyczy obiektu wzniesionego nielegalnie.
Z wyłożonych względów Sąd uchylił decyzję tak zaskarżoną, jak i decyzję organu I instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wyżej wyjaśnione zastrzeżenia i wyznaczony kierunek procedowania pozwalający na konwalidację uchybień.