II SA/RZ 771/22

II SA/Rz 771/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 16 pkt 5, art. 16 pkt 20, art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 240 ust  2 pkt 11, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 330 ust. 1, art. 331 ust. 1, art. 566 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.5.2022.JP w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych - skargę oddala -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.5.2022.JP Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasto [...] (dalej: Strona skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 lutego 2022 r. nr RZ.ZUZ.1.4210.91.2021.KW udzielającą Gminie Miasto [...] pozwolenia wodnoprawnego.
Jak wynika z akt sprawy, Gmina Miasto [...] wnioskiem z 12 lutego 2021 r. zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] o wydanie pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, polegające na odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych do potoku i rowu [...], poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych, zlokalizowane na działkach nr ewid. nr [...], obręb [...].
Decyzją z 30 lipca 2021 r. nr RZ.ZUZ.1.4210.91.2021.KW Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód potoku [...] wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych o nr [...].
Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie, decyzją z 28 września 2021 r. nr RZ.RUZ.4231.37.2021.JP uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W trakcie postępowania, Strona skarżąca odpowiadając na wezwanie Organu złożyła wyjaśnienia, m.in. przedłożyła protokoły z przeglądu miejskiej sieci kanalizacji deszczowej i urządzeń oczyszczających z ostatnich trzech lat, odniosła się do stanu i składu wód opadowych oraz opisu jakości wody odbiornika. Wyjaśniła, że na kolektorach deszczowych zainstalowane są wpusty uliczne z częścią osadczą oraz studnie osadnikowe, których skuteczność redukcji zanieczyszczeń wynosi 60 - 80%, które w wystarczającym stopniu oczyszczają wody opadowe z omawianej zlewni. Gmina nie przedłożyła jednak aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...] obręb [...], a jedynie wyjaśniła, że zgodnie z załączonym do operatu wodnoprawnego wypisem z rejestru gruntów dla ww. działki użytek gruntowy został zaliczony, jako użytek grunty pod rowami i oznaczony jako "W" i na jego podstawie został określony charakter odbiornika.
W dalszej kolejności Organ I instancji ustalił i poinformował Stronę skarżącą o tym, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane będą wylotami nr [...] do wód potoku [...] położonego na działce nr ewid. [...] obręb [...], która zgodnie z aktualnym wypisem z ewidencji gruntów stanowi użytek "WP" (grunty pod wodami powierzchniowo płynącymi), a nie do rowu "W", co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 28 lutego 2022 r. nr RZ.ZUZ.1.4210.91.2021.KW w pkt I udzielił Gminie Miasto [...] pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód potoku [...], wód opadowych lub roztopowych, z terenu miasta [...], ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych o wskazanej w decyzji lokalizacji i parametrach; w pkt II ustalił warunki udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a w pkt III określił termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na okres 30 lat.
Organ I instancji postanowił przyjąć do decyzji maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych określoną przez wnioskodawcę w pkt 6.3 operatu wodnoprawnego, wyliczoną w oparciu o najwyższą dobową sumę opadów odnotowaną przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w dniu 4 czerwca 2010 r. na stacji pomiarowej R. – J.
Organ I instancji ustalił także, że nieruchomość oznaczona jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,8970 ha położona w R. w obr. [...] jest pokryta śródlądowymi wodami płynącymi potoku [...] oznaczonego w komputerowej Mapie Podziału Hydrograficznego Polski MPHP, jako ciek wyróżniony (rzeka_r), co potwierdza wypis z ewidencji gruntów z którego wynika, że ww. działka stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi sklasyfikowany jako wody płynące (Wp). Ponadto w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchylającej decyzję komunalizacyjną z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] należy obecnie do Skarbu Państwa.
Wobec powyższego Organ I instancji przyjął, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane będą wylotami nr [...] do wód powierzchniowych potoku [...] – działka ewid. nr [...], obręb [...], a nie do rowu zwanego potocznie potokiem [...].
W oparciu o zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Organ I instancji ustalił, że celem zamierzonego korzystania z wód jest odprowadzanie do wód potoku [...] wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, pochodzących z ul. [...] i [...] wraz z terenami przyległymi, poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych [...]. W zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód znajdują się działki o nr ewidencyjnych: [...], obręb [...], gm. [...]. Z operatu wynika, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są wylotem kolektora deszczowego nr [...], poprzez rów przydrożny przebiegający pod ul. [...], będący dopływem potoku [...], do wód potoku [...] (dz. nr ewid. [...] obręb [...]), w km 3+351 biegu potoku. Dno rowu w obrębie wylotu umocnione jest prefabrykowanymi elementami betonowymi, natomiast skarpy płytami ażurowymi.
Wody opadowe lub roztopowe pochodzące z analizowanych zlewni ww. kolektorów deszczowych przed wprowadzeniem do odbiornika są podczyszczane w studzienkach osadnikowych wpustów ulicznych.
Na wprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, ww. istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych, decyzjami Prezydenta Miasta [...]: z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zostały udzielone pozwolenia wodnoprawne, które wygasły z dniem 8 lutego 2020 r., 11 lutego 2020 r. i 21 kwietnia 2020 r.
Natomiast zamierzone korzystanie z wód realizowane jest w regionie wodnym Górnej Wisły, w obszarze dorzecza Wisły, w obrębie Jednolitej Części Wód Powierzchniowych JCWP o kodzie europejskim PLRW200015226559 o nazwie "[...]", zaliczonej do regionu wodnego Górnej Wisły, posiada status silnie zmienionej część wód. Jest ona wskazana jako zagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych. Teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest w obrębie Jednolitej Części Wód Podziemnych JCWPd o kodzie europejskim PLGW2000153, o stanie ilościowym i chemicznym dobrym. Jest ona wskazana jako niezagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych. Celem środowiskowym dla tej części wód jest zapobieganie pogarszaniu ich stanu. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie będzie powodowało negatywnego wpływu na wody powierzchniowe i podziemne, nie stanowi zagrożenia dla osiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych dla Jednolitych Części Wód oraz nie naruszy ustaleń Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły.
Od powyższej decyzji, Gmina Miasto [...] złożyła odwołanie, zaskarżając wydaną decyzję w części I, pkt 1 ustalającej, że usługa wodna na którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego obejmuje odprowadzanie do potoku [...] wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych.
Strona skarżąca zarzuciła niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z którego wynika charakter odbiornika; przyjęcie, że wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód oraz zakwalifikowanie odbiornika do śródlądowych wód płynących, a także brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a także w przypadku konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu odwołania Strona skarżąca wskazała, że złożony wniosek dotyczył wydania pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do potoku [...] i rowu [...], poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych.
Gmina nie zgodziła się z ustaleniami Organu dotyczących kwalifikacji odbiornika wód opadowych, jako śródlądowych wód powierzchniowych, gdyż w oparciu o tą kwalifikację i potoczną nazwę "potok [...]", jaka obecnie funkcjonuje, wyciągnięto wniosek, że rów [...] na działce nr [...] w obrębie [...], spełniał definicję śródlądowej wody płynące.
Strona skarżąca podała, że brak jest linii brzegowej dla całości cieku, a charakterowi odbiornika nie można przypisać cech właściwych dla śródlądowych wód powierzchniowych, gdyż cechą determinującą charakter ww. wód jest występowanie własności Skarbu Państwa dla całości odbiornika, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.
Gmina podniosła, że w związku z tym, że zmiana kwalifikacji odbiornika nastąpiła w oparciu o wypis z rejestru gruntów i decyzję uchylającą decyzję komunalizacyjną z 2011 r., a w aktach sprawy brak jest decyzji właściwego Ministra ustalającej charakter wód, to przyjęcie przez organ I instancji, że potok [...] jest śródlądową wodą płynącą jest dowolne i arbitralne, pozbawione uzasadnienia faktycznego i prawnego. Strona skarżąca zarzuciła również, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających chociażby wystąpienia organu właściwego z wnioskiem o ustalenie charakteru wód przez co należy uznać ustalenia organu za dowolne, nie mające poparcia w dokumentach, aktach prowadzonego postępowania.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, opisaną na wstępie decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.5.2022.JP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.; dalej: P.w.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego odnoszących się do istoty sprawy, zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo wodne w tym zakresie i zawiera wszystkie elementy wymagane dla tego rodzaju aktu. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przedstawił ustalenia, jakich dokonał w oparciu o złożoną dokumentację oraz materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego, a także wskazał przesłanki, którymi kierował się wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wskazał, że na etapie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dane przedstawione w tym wniosku nie były spójne z informacjami zawartymi w treści załączników przedłożonych przez Gminę, gdyż Gmina Miasto [...] załączyła do wniosku kopie, w których udzielono jej dotychczas obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych tymi wylotami, przy czym w każdym z poprzednio obowiązujących pozwoleń ustalono, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest potok [...].
Organ odwoławczy podkreślił także, że Gmina Miasto [...] posiadała już pozwolenia wodnoprawne, których przedmiotem było odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą wylotów nr do potoku [...], co nie budziło wątpliwości użytkownika ww. pozwoleń, tj. Gminy Miasto [...] przez cały dziesięcioletni okres ich obowiązywania. Wobec powyższego Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem Gminy w kwestii naruszenia przez organ I instancji art. 22 pkt 1 P.w. poprzez przyjęcie, że odbiornik, tj. potok [...], nie spełnia definicji śródlądowej wody płynącej.
Organ II instancji stanął na stanowisku, że potok [...] spełnia wszelkie ustawowe wymagania dla śródlądowej wody płynącej, gdyż zgodnie z art. 16 pkt 5 P.w. pod pojęciem cieku naturalnego rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. W związku z powyższym Organ odwoławczy przyjął, że ciek naturalny to taki ciek, który posiada swoje źródła i ujście, a ponadto płynie swoim korytem w sposób niewymuszony. Zdaniem Organu II instancji również ustalenie charakteru odbiornika z ustaleniem linii brzegu nie ma wpływu na klasyfikację odbiornika jako cieku naturalnego.
Organ odwoławczy nie zgodził się także z twierdzeniami Strony skarżącej jakoby ciek wodny o nazwie [...] nie jest ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 16 ust.5 P.w. Dodatkowo wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowi grunt Skarbu Państwa pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi "Wp". Natomiast decyzja Wojewody [...] z [...] września 2021 r. nr [...] potwierdza, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] Obr. [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego B. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika, jako śródlądowych wód powierzchniowych, do którego odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe do wód potoku [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego.
Zaskarżonej decyzji Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji i utrzymaniu jej w mocy, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ organ I instancji uznał, że potok [...] to śródlądowe wody płynące nie mając ku temu podstaw, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 4, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.;
2. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy i ustalenia czy "potok [...]" jest urządzeniem wodnym czy śródlądową wodą płynącą;
3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że "potok [...]" jest śródlądową wodą płynącą, nie mającą oparcia w dokumentach ani przepisach prawa;
4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji;
5. art. 16 pkt 5 P.w. poprzez uznanie, że potok [...] stanowi śródlądowe wody płynące - ciek naturalny, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie spełnia on ustawowej definicji cieku naturalnego.
W uzasadnieniu skargi, Gmina Miasto [...] podniosła, że w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie charakteru odbiornika, do którego odprowadzane będą wody opadowe lub roztopowe, gdyż będzie to miało konsekwencje w przyszłości, gdyż w przypadku gdy potok [...] będzie urządzeniem wodnym to brak jest podstaw do uiszczania opłat, natomiast w przypadku uznania, że potok [...] jest śródlądowymi wodami płynącymi opłata powinna zostać uiszczona. Zdaniem Gminy argumentacja organu w zakresie uznania potoku [...] za śródlądowe wody płynące została oparta na okolicznościach, które nie stanowią potwierdzenia charakteru zbiornika.
Następnie Strona skarżąca wskazała, że ani wypis z rejestru gruntów, ani decyzja Wojewody [...] nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, że potok [...] to śródlądowe wody płynące. Zdaniem Gminy ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, jednak nie może ona stanowić o klasyfikacji odbiornika wód opadowych jako wód śródlądowych, gdyż klasyfikacja odbiornika może być dokonana wyłącznie zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Natomiast ustalenie charakteru zbiornika tylko na podstawie danych wynikających z wypisu z rejestru gruntów jest zdaniem Gminy niewystarczające i niepoparte żadnym przepisem prawa.
Zdaniem Strony skarżącej wyciąganie wniosków przez Organ odwoławczy, że odwoływanie się do postanowień nieobowiązującego już pozwolenia wodnoprawnego mające potwierdzić, że potok [...] stanowi śródlądowe wody płynące, jest nieuprawnione, gdyż pomimo takich zapisów w nieobowiązującym już pozwoleniu wodnoprawnym, "potok [...]" jest urządzeniem wodnym a nie wodami powierzchniowymi. Zdaniem Gminy nie bez znaczenia pozostaje, że Gmina Miasto [...] utrzymuje nieruchomość, na której znajduje się potok, obecnie w imieniu Skarbu Państwa w ramach zawartych umów wykonywane są prace konserwacyjne oraz przeglądy techniczne.
Na potwierdzenie powyższego Gmina Miasto [...] przedłożyła umowę zawartą w 2022 r. świadczącą o tym, że Gmina do dnia dzisiejszego utrzymuje potok [...].
Zdaniem Gminy gdyby "potok [...]" był wodami powierzchniowymi to utrzymywany byłby do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przez Marszałka Województwa Podkarpackiego wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Z koli Marszałek i działający w jego imieniu Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, do zadań którego należało utrzymanie wód publicznych nigdy nie kwestionował charakteru potoku [...], jako urządzenia wodnego.
W ocenie Gminy twierdzenie Organu, że ciek naturalny to taki ciek, który posiada źródła i ujście a ponadto płynie swoim korytem w sposób niewymuszony nie zostało uzasadnione, gdyż organ odwoławczy nie wykazał, gdzie znajduje się źródło, a gdzie ujście wody "potoku [...]". Jest to zatem jedynie pewne założenie, które nie zostało przez Organ uzasadnione.
W ocenie Gminy Miasto [...] to czy ciek jest ciekiem naturalnym decyduje fakt, że został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, przy czym "potok [...]" nie został w nich wykazany. Zatem organ nie mógł uznać, że ww. potok to ciek naturalny.
Zdaniem Strony skarżącej ustalenie charakteru cieku w oparciu o System Informacyjny Gospodarowania Wodami, nie ma umocowania w przepisach prawa, gdyż ustawa w żadnym miejscu nie przywołuje Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami jako źródła w oparciu, o który następuje ustalenie charakteru wód. Natomiast sam fakt prowadzenia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Systemu informacji Gospodarowania Wodami nie może zostać potraktowane jako źródło w zakresie klasyfikacji wód powierzchniowych, a stanowi jedynie wypełnienie obowiązku nałożonego w art. 240 ust. 2 pkt. 11 P.w. Gmina podała, że z dniem 1 stycznia 2018 r. (wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), zgodnie z art. 528 ust. 1 ww. ustawy, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przejęło uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573. Z kolei w myśl art. 528 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy przejęcie wód nastąpiło w oparciu o protokoły zdawczo - odbiorcze, jednocześnie stanowiące wykazy wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy uchylanej w art. 573 P.w., obejmujące wykaz składników mienia. Strona skarżąca wskazała, że nie ma dostępu do ww. protokołów, jednakże, skoro organ odwoławczy w swojej decyzji nie powołał się na nie, przy uznaniu potoku [...] za śródlądowe wody płynące, to należy wywnioskować, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie przejęło potoku [...], jako śródlądowe wody płynące. Gmina podniosła, że Wody Polskie nie mogły przejąć tego potoku, ponieważ nie został wykazany w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły.
Końcowo Gmina wyjaśniła, że ustalenie charakteru wód obecnie może nastąpić poprzez wydanie decyzji przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej ustalającej charakter wód, wydawanej na wniosek Wód Polskich, właściciela nieruchomości przyległej do wód lub właściciela nieruchomości znajdującej się pod wodą, której dotyczy wniosek o ustalenie charakteru wód, zgodnie z art. 219 P.w. Natomiast według organu zmiana kwalifikacji odbiornika nastąpiła przed wydaniem decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, jednak w aktach sprawy brak jest decyzji właściwego ministra ustalającej charakter wód zgodnie z art. 219 ust. 1 P.w. oraz innych dokumentów potwierdzających, że odbiornik o potocznej nazwie potok [...] zaliczany jest do śródlądowych wód powierzchniowych. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających chociażby wystąpienia Państwowego Gospodarstwa Wodne Wody Polskie z wnioskiem u ustalenie charakteru wód, przez co należy uznać ustalenia organu za dowolne, nie mające poparcia w dokumentach, aktach prowadzonego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w odwołaniu Gmina zaskarżyła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] w części dotyczącej ustalenia, że usługa wodna, na którą udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne obejmuje odprowadzenie wód do potoku [...], zarzucając nieprawidłowe ustalenie charakteru odbiornika. Konsekwentnie w skardze Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji – w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika, jako śródlądowych wód powierzchniowych. Z uwagi na tak ograniczony zakres zaskarżenia, zarówno na etapie odwołania, jak i skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do wód potoku [...]. Strona Skarżąca począwszy od wniesienia odwołania, kwestionowała te ustalenia organów podnosząc, że potok [...] pozbawiony jest cech, pozwalających na zakwalifikowanie go do śródlądowych wód płynących. Skarżąca wyjaśniała m.in., że określenie "potok [...]" jest w istocie nazwą potoczną, która funkcjonuje zwyczajowo w społeczeństwie. Zdaniem Gminy potok [...] jest urządzeniem wodnym i nie powinien być traktowany jako śródlądowe wody płynące.
Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym akt sprawy Sąd uznał, że nie można postawić w sposób skuteczny Organom zarzutu co do wadliwego określenia charakteru odbiornika.
Decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 28 lutego 2022 r. udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, polegającą na odprowadzaniu do wód potoku [...] wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej.
We wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz w operacie wodnoprawnym Gmina stanęła na stanowisku, że dwa wyloty (nr [...] i [...]) odprowadzają wody do potoku [...] natomiast pozostałe wyloty wymienione we wniosku odprowadzają wody do rowu [...]. Z treści operatu wodnoprawnego wynikało, że zdaniem Gminy odbiornik [...] w zależności od położenia zmienia swój charakter z potoku na rów. Gmina wskazywała, w pkt II.6.10 i w pkt II.7.1. operatu, że wody opadowe są odprowadzane wylotami nr [...] i [...] (najbardziej zbliżonymi do rzeki [...]) do potoku [...] a następnie wylotami nr [...] do rowu przydrożnego zwanego potocznie potokiem [...]. Jak wynikało z dołączonych do operatu wypisów z ewidencji gruntów i budynków – działki nr [...] i nr [...], na których znajdują się wyloty nr [...] i [...], które mają wprowadzać wody do potoku [...] – zostały sklasyfikowane jako Wp . Z kolei działka nr [...] – na której znajdują się wyloty nr [...], które według Gminy mają odprowadzać wody jedynie do rowu – były oznaczone w ewidencji jako PS i W – rowy.
Gmina zatem we wniosku i operacie nie przedstawiła w sposób jednoznaczny charakteru odbiornika wód opadowych. Jego charakter – zmieniał się zdaniem Skarżącej w zależności od położenia. Stąd też konieczne stało się ustalenie charakteru odbiornika nie tylko na podstawie operatu wodnoprawnego ale również na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji (art. 400 ust. 8 P.w.). Jak wynikało z treści dołączonych do wniosków załączników, Gmina kwalifikowała rodzaj odbiornika w zależności od oznaczenia użytków działek z ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie istotne jest natomiast to, że na etapie postępowania administracyjnego doszło do zmiany oznaczenia użytków na działce nr [...], w której znajdowały się wyloty nr [...]. Działka nr [...] zmieniła oznaczenie na Wp – a więc grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi, co udokumentowano w wypisie z 12 października 2021r. Należy zwrócić uwagę, że organ I instancji stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. poinformował Gminę przed udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego w piśmie z 8 grudnia 2021r., że dla działki nr [...] zmieniono użytek na Wp, co wskazuje, że wody opadowe wylotami nr [...] są odprowadzane do wód potoku [...] a nie do rowu, w związku z czym wezwano Gminę do sprecyzowania wniosku i skorygowania zapisów w operacie wodnoprawnym. Gmina w reakcji na powyższe – w piśmie z 20 grudnia 2021r. Gmina ponownie powołała się na nieaktualny już wtedy wypis z ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] stanowi użytek gruntowy oznaczony jako W. Wskazała, że to na podstawie tego przeznaczenia użytku gruntowego został określony charakter odbiornika. Niemniej jednak sposób oznaczenia użytku gruntowego jako W – uległ zmianie po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w tej sprawie. W związku z tym nie mógł stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie.
Organ I a następnie II instancji, uznając, że odbiornik [...] jest potokiem na całej jego długości powołały się na wypisy z ewidencji gruntów, z których wynika obecnie, że działki nr [...], a także nr [...] i nr [...] są oznaczone jako Wp – wody płynące. Przede wszystkim jednak organy powoływały się na dane zawarte w Mapie Podziału Hydrograficznego Polski, na której potok [...] został oznaczony jak ciek wyróżniony (rzeka_r) z oznaczeniem jego źródła, przebiegu koryta i ujścia do rzeki [...] oraz z odrębnym obszarem zlewni. Skarżąca konsekwentnie kwestionowała prawidłowość ustalenia charakteru odbiornika na podstawie ww. Mapy podnosząc, że System Informacyjny Gospodarowania Wodami nie ma umocowania w przepisach prawa. Nie można więc go traktować jako źródła w zakresie klasyfikacji wód powierzchniowych a jedynie jako wypełnienie obowiązku z art. 240 ust 2 pkt 11 P.w.
Należy jednak zwrócić uwagę, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski – zawarta jest sieć hydrograficzna, które obejmuje cieki i odcinki cieków, w tym dane zawierające: nazwę cieku, lokalizację cieku albo odcinka cieku, długość cieku albo odcinka cieku, powierzchnię cieków o szerokości koryta powyżej 30 m, identyfikator hydrologiczny cieku albo cieku i odcinka cieku - zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 10 września 2020 r. w sprawie systemu informacyjnego gospodarowania wodami (Dz. U. poz. 1656). Sieć hydrograficzna na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski obejmuje również dane o przebiegu granic i o obszarach zlewni (§ 3 pkt 2 rozporządzenia), jak również dane o obszarach dorzeczy, regionach wodnych i jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia). Informacje o sieci hydrograficznej gromadzi się w systemie informacyjnym gospodarowania wodami (zwanym dalej "SIGW") – zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Powyższy przepis rozporządzenia jest konsekwencją uregulowania zawartego w art. 329 ust. 2 pkt 1 P.w. zgodnie z którym, w systemie informacyjnym gospodarowania wodami gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w szczególności informacje na temat: sieci hydrograficznej. System informacyjny gospodarowania wodami dla obszaru państwa, z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne, prowadzą Wody Polskie (art. 330 ust. 1 P.w.). Źródłami danych dla systemu informacyjnego gospodarowania wodami są w pierwszej kolejności rejestry i zbiory danych prowadzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz Wody Polskie (art. 331 ust. 1 P.w.).
Z przedstawionych powyżej uregulowań wynika więc, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, która zawiera dane m.in. dotyczące cieków. Jest to jeden z elementów systemu informacyjnego gospodarowania wodami, którego prowadzenie należy to obowiązków ustawowych odpowiednich organów Wód Polskich. Ustawodawca również określa źródła danych dla SIGW. Nie można zatem twierdzić, jak chce tego Strona Skarżąca, że Mapa Podziału Hydrograficznego Polski nie ma umocowania, nie jest zatwierdzona przepisami prawa. Mapa Podziału Hydrograficznego Polski jest jednym z elementów Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami, który stanowi zbiór danych o charakterze urzędowym a w konsekwencji może stanowić podstawę ustaleń faktycznych co do charakteru odbiornika. W niniejszej sprawie dane wynikające z sieci hydrograficznej jednoznacznie wskazują że [...] jest ciekiem naturalnym wyróżnionym, który stanowi dopływ rzeki [...], co potwierdza prawidłowość ostatecznych ustaleń Organów co do tego, że [...] jest potokiem z własnym obszarem zlewni.
W ocenie Skarżącej o tym czy ciek jest ciekiem naturalnym decyduje to, czy został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w Planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły. Dokument ten zachowuje moc wiążącą do 22 grudnia 2022r. na podstawie art. 566 ust. 2 P.w. Skarżąca wywodziła, że potok [...] nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły – nie mógł więc zostać uznany za ciek naturalny. Zdaniem Sądu to, że potok [...] nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych nie pozbawia go cech cieku naturalnego. Pojęcia cieku naturalnego oraz jednolitych części wód powierzchniowych nie są ze sobą tożsame. Zgodnie z art. 16 pkt 20 P.w. przez jednolite części wód powierzchniowych - rozumie się oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: m.in. struga, strumień, potok, rzeka i kanał lub ich części. Zatem do jednolitych części wód powierzchniowych zaliczane są oddzielnie i znaczące elementy wód powierzchniowych. Tymczasem art. 16 pkt 5 P.w. za cieki naturalne uznaje m.in. potoki, w których woda może płynąć również okresowo i również uregulowanymi korytami. Nie każdy więc ciek naturalny będzie równocześnie znaczącym elementem wód powierzchniowych, skoro może nim być również taki potok, w którym woda płynie jedynie okresowo.
Skarżąca argumentowała również, że gdyby potok [...] był śródlądowymi wodami płynącymi, niewątpliwie byłby utrzymywany przez Marszałka Województwa do czasu wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Skarżąca przedstawiła również wniosek, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie przejęło potoku [...] jako śródlądowe wody płynące. Argument ten jest bezzasadny w świetle dowodów zgromadzonych przez organ I instancji. Decyzją z [...] września 2021r. nr [...] Wojewoda [...] potwierdził, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie reprezentuje oraz wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wojewoda decyzję tą wydał na podstawie art. 258 ust. 1 P.w. zgodnie z którym Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Organ ten powołał również przepis art. 258 ust. 10 P.w. zgodnie z którym, Wody Polskie mogą wystąpić z wnioskiem do właściwego wojewody o stwierdzenie wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, 3, 5, 7 i 8. Wojewoda stwierdza wykonywanie praw właścicielskich w drodze decyzji. W decyzji Wojewody wskazano, że w związku z uchyleniem decyzji komunalizacyjnej prawo własności objętej wnioskiem nieruchomości należy obecnie do Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 P.w. prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie – w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Zatem również uregulowanie w powyższy sposób stosunków własnościowych wskazuje na poprawność zakwalifikowania potoku [...] jako cieku naturalnego w rozumieniu art. 16 pkt 5 P.w., co w konsekwencji powoduje zaliczenie potoku [...] do śródlądowych wód płynących na podstawie art. 22 pkt 1 P.w.
Gmina podkreśla, że gdy potok [...] będzie urządzeniem wodnym, to brak jest podstaw do uiszczenia opłaty za korzystania z wód. Również i to stanowisko jest w świetle przepisów nieprawidłowe. Otóż w myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kluczowe znaczenie powyższa regulacja kładzie więc na to, czy wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do wód, czyli m.in. do wód śródlądowych (zob. art. 3 u.P.w.). Potok [...] stanowi dopływ rzeki [...], co powoduje że nawet przy uznaniu go urządzenie wodne, obowiązek ponoszenia opłaty obciążałyby posiadacza pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych objętych treścią wydanego pozwolenia wodnoprawnego.
Z tych powodów zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli, zaś działania konkretyzujące Organów nie naruszają przepisów prawa procesowego jak i materialnego.
Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.