II SA/Rz 762/06

II SA/Rz 762/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 128
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 119 par. 1, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 30 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym Przewodniczący: AWSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2007 roku w Rzeszowie na w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Związku Wędkarskiego [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód potoku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego [...] kwotę 300 złotych (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 239, poz. 2019 ze zm. – zwana dalej ustawą) po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Wędkarskiego [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2006r. znak [...] w przedmiocie udzielenia R. Ż. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód potoku T. w miejscowości O. do wysokości 2,2m jazem dla potrzeb młyna gospodarczego w km 13+460 oraz zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzenia do jej piętrzenia.
W odwołaniu Polski Związek Wędkarski [...] podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania wnosił o nałożenie na użytkownika piętrzenia obowiązku budowy urządzenia umożliwiającego migrację ryb i innych organizmów występujących w potoku T. Funkcjonowanie młyna powoduje znaczne wahania poziomu wody na całym ponad 13 – kilometrowym odcinku potoku poniżej młyna z uwagi na odrębne piętrzenie wody na jego potrzeby, co
w konsekwencji pogarsza warunki bytowania i rozrodu ryb i uniemożliwia przedostawanie się ichtiofauny w celu rozrodu. Potok T. został ujęty
w przygotowywanym wojewódzkim programie do udrażniania rzek, a powyżej przedmiotowego piętrzenia została zatwierdzona decyzją budowa przepławki dla planowanej odbudowy jazu w miejscowości K. W oparciu o te argumenty wniesiono o nałożenie obowiązku budowy urządzenia umożliwiającego migrację ryb i innych organizmów, na wykonanie którego można uzyskać dotację z FIFG; nałożenie obowiązku partycypowania w kosztach zarybiania potoku T. z uwagi na pogorszenie warunków dla bytowania i rozchodu ichtiofauny i unieważnienie przedmiotowej decyzji.
Wojewoda nie podzielił argumentów odwołania i powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2006r. znak [...]. Motywując swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z przedstawioną na potrzeby niniejszego postępowania przez Ministerstwo Środowiska interpretacją przepisów, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić obowiązek podjęcia działań służących poprawie zasobów ryb lub uczestnictwa w kosztach zarybiania wód powierzchniowych, jeżeli w wyniku realizacji tego uprawnienia nastąpi zmniejszenie populacji ryb lub utrudnienie ich migracji. Według poczynionych w toku postępowania ustaleń stwierdzono, iż istniejący jaz nie posiada przepławki. W ocenie organu nakładanie obowiązku jej budowy może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy strony postępowania wykażą, że w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmniejszenie populacji ryb i utrudnienie ich migracji. Ponieważ żadna ze stron takich okoliczności nie wykazała, zarzut odwołania w tym przedmiocie – w ocenie Wojewody – nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii budowy przepławki w miejscowości K. organ wywiódł, iż przedsięwzięcie to związane jest z inwestycją nową, podyktowaną koniecznością odbudowy zniszczonej powodzią budowli. Jaz, którego dotyczy niniejsze postępowanie jest budowlą istniejącą od dawna, na którą było już wydane pozwolenie wodnoprawne, a ewentualne wnioski
o budowę przepławki można będzie składać na etapie remontu obiektu, który planowany jest w latach 2007-2008.
Z decyzją tą nie zgodził się Polski Związek Wędkarski [...] i w dniu 3 sierpnia 2006 roku zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucając obrazę przepisów k.p.a., ustawy Prawo wodne, ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 roku o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999r., nr 66, poz. 750.), ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2001r., nr 99, poz. 1079.) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r., nr 62, poz. 627.), rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r., nr 21, poz. 111.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Rozpoznając skargę w granicach sprawy Sąd bada zgodność zaskarżonego aktu
z obowiązującym porządkiem prawnym.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane.
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis zawiera w sobie dwie odrębne i w stosunku do siebie niezależne normy prawne. W myśl pierwszej z nich, o tym jakie podmioty korzystają z przymiotu strony decyduje ustalenie, czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczyć będzie postępowanie. Ustalenia tego dokonuje organ właściwy do orzekania w sprawie. Zgodnie z drugą normą, stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, który w przypisanej prawem formie żąda od organu podjęcia określonych czynności, "załatwienia sprawy" ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przyczyn oczywistych norma ta dotyczy wyłącznie tych wypadków, gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek, nie z urzędu – art. 61 § 1 k.p.a. Procesową formą wszczęcia postępowania administracyjnego jest złożenie podania. Z jego treści organ uzyskuje informacje o tym, jaki podmiot żąda wszczęcia postępowania i co za tym idzie, jaki podmiot uzyskuje przymiot strony w oparciu o art. 28 k.p.a. in fine. Jak wynika z akt niniejszej sprawy podanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wniesione zostało przez R.Ż. i Z.Ż. (k.1 akt administracyjnych organu I instancji). Podanie to zostało podpisane przez Z.Ż. i pełnomocnika R.Ż. – J.S. Czynności podejmowane w postępowaniu faktu tego nie uwzględniają; organy obu instancji Z.Ż. za stronę postępowania nie uznają, nie uwzględniają jej przy czynnościach procesowych, a kwestia złożonego przez nią podania została całkowicie pominięta w rozstrzygnięciach obu instancji. Podkreślenia wymaga również fakt, że decyzje nie zostały jej doręczone. Odnosząc się do przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, iż dają one podstawę do stwierdzenia, że organ dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – Z.Ż. jako strona postępowania nie brała w nim udziału nie z winy własnej, lecz z powodu naruszenia przez organ administracyjny art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Jakiekolwiek wątpliwości organu w przedmiocie statusu jednego z pomiotów, które podpisały podanie wszczynające postępowanie winny być rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy procedury administracyjnej; o tym że status Z.Ż. nie był jasny świadczy chociażby fakt, że pismem z dnia 28 lutego 2006 roku, wspólnie z R.Ż. została wezwana do uiszczenia opłaty skarbowej za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (k. 20 akt administracyjnych organu I instancji). Brak podjęcia jakichkolwiek działań mających na celu weryfikację tej okoliczności i pominięcie podmiotu wnoszącego podanie w postępowaniu administracyjnym, musi zostać ocenione jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Pozostając przy kwestii ustalenia prawidłowego zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego należy odnotować, iż stosownie do treści art. 127 ust. 7 ustawy stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z akt administracyjnych nie sposób ustalić w oparciu o jaką podstawę strona skarżąca – Polski Związek Wędkarski [...] – uzyskała przymiot strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest w szczególności informacji świadczących o tym, że Związek posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód potoku T. do celów rybactwa i wędkarstwa. W razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, w aktach winny znajdować się informacje pozwalające ustalenia te zweryfikować i w konsekwencji potwierdzić prawidłowość zakresu podmiotowego postępowania. Brak tych informacji stanowi obrazę art. 28 k.p.a. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że strona skarżąca nie przystąpiła do postępowania w trybie art. 31 § 1-3 k.p.a.
Kolejną okolicznością przesądzającą o wadliwości zaskarżonej decyzji, jest podpisanie odwołania przez Polski Związek Wędkarski [...] w sposób niezgodny z zasadami reprezentacji. Formą organizacyjno-prawną tego podmiotu jest stowarzyszenie. Jak wynika z zalegającego w aktach administracyjnych odpisu
z Krajowego Rejestru Sądowego (dalej KRS) organem uprawnionym do jego reprezentowania jest zarząd. Z informacji o sposobie reprezentacji wynika, że "dla ważności oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych oraz udzielania pełnomocnictw, wymagane są dwa podpisy członków zarządu upoważnionych do reprezentowania." Treść przedmiotowej informacji ma charakter niepełny
i selektywny; nie wyjaśnia bowiem jak przedstawiają się zasady reprezentacji
w sytuacjach, które nie odnoszą się do praw i obowiązków majątkowych oraz udzielania pełnomocnictw. Pomięcie to dotyczy w szczególności sposobu reprezentacji przed organami administracyjnymi i sądami. Z uwagi na wskazane braki, próbę ustalenia sposobu reprezentacji we wspomnianych przypadkach należy oprzeć o treść statutu Polskiego Związku Wędkarskiego. Jak wynika z treści § 45 do kompetencji działania Zarządu Okręgu należy kierowanie pracą Okręgu w okresie pomiędzy zjazdami i reprezentowanie go na zewnątrz. W żadnym zapisie statutu nie można jednak doszukać się regulacji pozwalającej na odkodowanie sposobu reprezentacji Okręgu w sytuacjach niewskazanych w KRS. W szczególności nie można – wbrew twierdzeniom Prezesa Zarządu z rozprawy z dnia 4 kwietnia 2007 roku – uznać, że sposób reprezentacji okręgu reguluje § 46. Zgodnie z jego treścią Prezydium Zarządu Okręgu kieruje całokształtem zagadnień i spraw podlegających kompetencji Zarządu Okręgu. Pomiędzy posiedzeniami Prezydium Okręg reprezentuje jego prezes lub wyznaczony członek Prezydium. Regulacja ta nie może jednak odnosić się do reprezentacji rozumianej jako składanie oświadczeń woli w imieniu Okręgu z kilku względów. Po pierwsze, dlatego, że czyniłaby całkowicie niezrozumiałym podział kompetencji w zakresie reprezentacji pomiędzy zarząd
i prezydium; uwzględniając przytoczoną regulację Zarząd nie miałby w ogóle możliwości reprezentacji Okręgu, gdyż zawsze kompetencja ta przypadałaby Prezydium, a po drugie – co istotniejsze – taka regulacja byłaby sprzeczna z treścią KRS. Jak zostało już wyżej zaznaczone zgodnie z treścią KRS jedynym organem uprawnionym do reprezentacji Okręgu jest Zarząd. W KRS nie zostały ujawnione żadne informacje mogące potwierdzać, że kompetencja ta należy do Prezydium. Zadaniem KRS jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego między innymi w ten sposób, że ujawnia się sposób reprezentacji podmiotów w nim występujących. Każdy, kto dokonuje czynności prawnej z podmiotem wpisanym do KRS, poprzez zaznajomienie się z jego zapisami, może samodzielnie ustalić, czy będzie ona prawnie skuteczna – będzie dokonana przez organ uprawniony do reprezentacji podmiotu będącego drugą stroną czynność prawnej. Dezawuowanie zapisów KRS poprzez akty wewnętrzne, takie jak statut, jest nieskuteczne do czasu ujawnienia ich treści w KRS. W innym przypadku podstawowa funkcja KRS byłaby iluzją – każdy podmiot mógłby powołać się na okoliczność, że reprezentowany jest przez organ inny niż ujawniony w KRS, bądź też, że sposób reprezentacji ustalono odmiennie niż wynika to z jego treści. Te podstawowe zasady zostały również odzwierciedlone w treści przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 17 poz. 209). Stosownie do art. 17 ust. 1 domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Zgodnie zaś z art. 14 podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do Rejestru nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru lub uległy wykreśleniu z Rejestru.
W ocenie Sądu ujawniony w KRS sposób reprezentacji Okręgu winien odnosić się do wszystkich czynności mających za przedmiot składanie oświadczeń woli,
w tym czynności w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Regulacja zawarta
w statucie nie została ujawniona w treści Rejestru i tym samym nie może być uznana za wiążącą. Należy odnotować, iż w dziale drugim KRS ujawniono nazwiska i imiona 21 osób wchodzących w skład zarządu. Przyjmując, że nie posiadają one prawa reprezentacji – żaden zapis statutu nie wyjaśnia, w jaki sposób osoby te mogą reprezentować Okręg – ujawnienie to traciłoby sens. Istotna jest również okoliczność, że problem ów został dostrzeżony przez Stowarzyszenie, gdyż skargę do tut. sądu podpisało już dwóch członków Zarządu. Ponadto w aktach znajduje się uchwała Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego [...] z dnia 14 czerwca 2005 roku, z której wynika, że "w zakresie praw i obowiązków majątkowych
i niemajątkowych oraz udzielania pełnomocnictw i reprezentowania Okręgu przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, sądami administracyjnymi oraz organami samorządowymi administracji, upoważnia się dwóch członków zarządu." Treść uchwały jednoznacznie wskazuje, że Zarząd Okręgu również dostrzega lukę
w regulacji mającej za przedmiot sposób reprezentacji Okręgu. Nie dostrzega natomiast, że podejmowanie takich uchwał jest niedopuszczalne i nieskuteczne.
Polski Związek Wędkarski Okręg [...] jest stowarzyszeniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 855, powoływana dalej jako pst), wobec czego - zgodnie z art. 17 ust. 1a tej ustawy, w związku z § 2 pkt 2 zd. 2 - ma osobowość prawną. Zgodnie z art. 38 kc osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie. Oznacza to, iż sposób działania organów stowarzyszenia może być regulowany wyłącznie ustawą i zapisami opartego na niej statutu. Przepisy pst nie regulują sposobu reprezentacji stowarzyszenia w razie braku odpowiednich zapisów statutu (regulację taką zawierają np. przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2000 r., nr 94, poz. 1037) w stosunku do spółki z o.o. i akcyjnej). Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 pst statut stowarzyszenia powinien określać m.in. władze stowarzyszenia, ich kompetencje, sposób reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań finansowych. Z przytoczonych unormowań wynika, że w sytuacji, gdy zarząd jest wieloosobowy, jedynie statut stowarzyszenia może regulować sposób wykonywania reprezentacji. Z tej przyczyny Zarząd Okręgu nie był uprawniony do określenia sposobu reprezentacji w drodze uchwały – por. Postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt III CZ 135/2001, publ. wielomodułowy, informatyczny system informacji prawnej Lex Polonica Maxima CD.
Stosownie do § 37, 43 i 45 pkt 1 statutu organem władzy działającym pomiędzy Okręgowymi Zjazdami Delegatów jest Zarząd Okręgu, który składa się
z 21 - 31 członków; do kompetencji zarządu należy kierowanie pracą Okręgu oraz reprezentowanie go na zewnątrz. Statut nie zawiera jednak postanowień regulujących sposób wykonywania reprezentacji. Z § 64 pkt 2 w zw. z pkt 1 wynika jedynie, że do ważności oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych oraz dla udzielania pełnomocnictwa wymagane są dwa podpisy członków Zarządu Okręgu uprawnionych do jego reprezentowania. Z treści przedstawionego zapisu ("...uprawnionych do jego reprezentowania") wynika, iż członkowie Zarządu mogą być uprawnieni do reprezentacji Okręgu. Statut nie rozstrzyga jednak o tym, którzy członkowie Zarządu uprawnienie takie posiadają i w jaki sposób mogą z niego korzystać. Jedynym możliwym rozwiązaniem, które uwzględniałoby bezpieczeństwo obrotu jest przyjęcie, że sposób reprezentacji ujawniony w KRS odnoszący się wyłącznie do oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków o charakterze majątkowym oraz udzielania pełnomocnictw, dotyczy również wszystkich pozostałych czynności prawnych, w tym i tych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego i sądowego. Sposób reprezentacji stowarzyszenia ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym odnosi się do wszystkich czynności mieszczących się w pojęciu reprezentacji nawet wówczas, gdy treść tego Rejestru rozstrzyga o sposobie reprezentacji wyłącznie co do niektórych czynności, a w statucie brak zapisów pozwalających ustalić, jak przedstawia się sposób reprezentacji w stosunku do czynności pozostałych.
Dlatego też podpisanie odwołania wyłącznie przez jednego członka Zarządu Okręgu należy uznać za nieprawidłowe, a wszczęcie na jego podstawie postępowanie przed organem II instancji za pozbawione podstawy prawnej. W takiej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 18 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2365/93 (publ. Glosa 1998/1 str. 33, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997/3 poz. 62.).
Pozytywne ustalenia w przedmiocie wystąpienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności, o jakich mowa w art. 156 k.p.a. oraz podstaw do wznowienia postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiły przesłankę, dla skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a.
Po rozpoznaniu sprawy w tym trybie Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody.
W oparciu o art. 152 P.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści wymienionych przepisów Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej uiszczony w sprawie wpis.