II SA/RZ 758/24

II SA/Rz 758/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi O. Spółka z o.o. w P. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.9.2021.MB w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej O. Spółka z o.o. w P. kwotę 817 zł /słownie: osiemset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. L. sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: Skarżąca lub Spółka) jest decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (dalej: PPWIS, organ odwoławczy) z 29 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.9.2021 .MB, o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu suplementu diety pod nazwą [...] w postaci [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z 19 października 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PPIS lub organ I instancji) wstrzymał wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej produktu [...], jako: suplementu diety, do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) postanowieniem nr [...] w sprawie zobowiązania Skarżącej do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej, celem potwierdzenia prawidłowości kwalifikacji produktu i spełnienia wymagań określonych dla suplementów diety, wydanego w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1448 - dalej: u.b.ż.ż.).
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 29 czerwca 2022 r. nr SŻ.906.8.2021.MB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Z akt sprawy wynika, że 26 czerwca 2019 r. organ I instancji otrzymał pismo od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego powiadamiające o wszczęciu przez GIS postępowania wyjaśniającego w sprawie produkowanego przez Spółkę produktu [...]. Do pisma dołączono skierowane przez GIS do Spółki zawiadomienie nr: [...] o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. związanego z powiadomieniem o zamiarze-' wprowadzania do obrotu produktu oraz postanowienie nr: [...], w którym na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. zobowiązano Spółkę do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej, celem potwierdzenia prawidłowości kwalifikacji produktu i spełnienia wymagań określonych dla [...]. W uzasadnieniu w/w postanowienia GIS powołał się na powiadomienie z 4 kwietnia 2005 r. oraz wzór oznakowania przekazany przez Spółkę 19 stycznia 2019 r., z których wynika, że w zalecanej dziennej porcji produktu, zakwalifikowanego przez Spółkę jako [...], jest [...].
Organy przyjęły, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., wobec opisanego wyżej produktu jest nadal prowadzone. Wskazano, że zapytania kierowane do GIS pozostały bez odpowiedzi, a nie ma możliwości sprawdzenia aktualnego statusu prowadzonego postępowania, gdyż produkt nie figuruje w Rejestrze Produktów Objętych Powiadomieniem o Pierwszym Wprowadzeniu do Obrotu dostępnym na stronie internetowej https://powiadomienia.gis.gov.pl/, ponieważ przedmiotowy rejestr zawiera dane od 2007 r" a ww. produkt został zgłoszony przez Spółkę w dniu 4 kwietnia 2005 r. Nie przedłożono również innej korespondencji z informacją o zakończeniu postępowania.
Organy podały, że w przypadku rozpoczęcia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., jego zakończenia lub wydania postanowienia zobowiązującego przedsiębiorcę do przedłożenia opinii jednostki naukowej celem potwierdzenia poprawności kwalifikacji produktu, GIS każdorazowo przekazuje do wiadomości wszystkich Państwowych Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych taką korespondencję. Organ odwoławczy otrzymał jedynie pismo GIS informujące o rozpoczęciu postępowania oraz postanowienie zobowiązujące Spółkę do przedłożenia opinii jednostki naukowej, wobec czego uznał, że postępowanie wyjaśniające wszczęte przez GIS nie zostało zakończone. To zaś uprawniało do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia produktu do obrotu na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 K.p.a. polegające na zaniechaniu oceny materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w efekcie stwierdzenia, ze w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.b.z.z. organ i instancji zobowiązany był wyłącznie do ustalenia, czy produkt znajduje się w obrocie, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji,
2. art. 7b oraz art. 8 Kp.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady zaufania do władzy, poprzez podjęcie niewspółmiernego środka, jakim jest wstrzymanie wprowadzania produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez GIS w związku z art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., w stosunku do zamierzonego celu, a to ochrony zdrowia i życia konsumentów;
3. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej na skutek utrzymania w mocy decyzji wstrzymującej wprowadzenie produktu Spółki do obrotu, podczas gdy w obrocie znajdują się suplementy diety zawierające znacznie wyższą ilość saponin;
4. art. 138 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 2017/625 w zw. z art. 6 u.b.ż.ż. poprzez przyjęcie, że wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez GIS na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. jest odpowiednim środkiem, o jakim mowa w w/w przepisie, podczas gdy produkt nie jest produktem niebezpiecznym i brak jest zarówno uzasadnienia jak i podstawy prawnej, dla przyjęcia, że produkt nie może być wprowadzany do obrotu;
5. art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez błędne przyjęcie, że dla czasowego wstrzymania środka spożywczego w obrocie wystarczające jest jedynie ustalenie, czy zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz ustalenie, czy produkt objęty tymże postępowaniem wyjaśniającym znajduje się nadal w obrocie, podczas gdy z przepisu wynika expressis verbis, że konieczne jest zaistnienie podejrzenia, że dany środek spożywczy nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, a organ nie wykazał, by w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka podejrzenia.
Wyrokiem z 24 stycznia 2023 r. w sprawie II SA/Rz 1066/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zastosowana przez organy ustawowa podstawa wydania decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu (art. 32 ust. 1 wzw. z art. 30-31 u.b.ż.ż.), jest niezgodna - ze współstosowanymi przez te organy i mającymi pierwszeństwo przed prawem polskim - przepisami prawa unijnego w zakresie art. 138 ust. 1 i 2 w zw. z art. 137 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych).
Uwzględniając skargę kasacyjną organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r. II GSK 627/23 uchylił ww. wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.
NSA za zasadny uznał przede wszystkim podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez jego błędną - w okolicznościach sprawy - wykładnię, dokonaną w związku ze zrekonstruowaniem przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z art. 137 i art. 138 rozporządzenia 2017/625 w sposób, który doprowadził do konkluzji o braku zgodności z przepisami unijnymi norm prawa polskiego, wywodzonych z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., przy uwzględnieniu zasad jego dotychczasowego stosowania. Podkreślając, że Państwo Członkowskie ma, co do zasady, dychotomicznie kształtowane obowiązki i uprawnienia, zarówno w zakresie wykrywania potencjalnych niezgodności (ich podejrzenia), jak i ich eliminowania, to stan taki istniał już wcześniej, choć nie tak wyraźnie jak obecnie. W ocenie NSA nie można jednak traktować tych dwóch etapów działania jako istniejących wyraźnie i wyłącznie rozdzielnie, w ramach pewnego skończonego katalogu stanów, z wyraźnie przeprowadzoną linią podziału etapu wykrywania w związku z podejrzeniami niezgodności oraz etapu ich usuwania, w związku ze stwierdzeniem zaistnienia owych niezgodności. Prawo unijne, zwłaszcza zaś prawo żywnościowe, zbudowane jest bowiem z szeregu horyzontalnie ułożonych aktów prawnych, współtworzących cały system tego prawa i to zarówno w sensie materialnym (wymagań), jak i procesowym (środków ochrony, procedur). Rozporządzenie 2017/625, jakkolwiek jest zbiorczym aktem regulującym kwestie kontroli urzędowych, to jednak nie jest aktem wyłącznym ani w tym zakresie, ani tym bardziej w zakresie określającym np. sposób, zakres i poziom ustalania norm żywnościowych, ich bezpieczeństwa, itp., których naruszenie będzie właśnie stanowić o zaistnieniu tak eksponowanego przez Sąd pierwszej instancji stwierdzenia niezgodności, o której mowa w art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
W konsekwencji NSA nie podzielił stanowiska WSA w Rzeszowie, co do tego, że uregulowane w art. 29-31 u.b.ż.ż. postępowanie wyjaśniające prowadzone przez GIS, jest formą (środkiem) wykonania art. 137 rozporządzenia 2017/625, zaś art. 138 rozporządzenia znajduje swoje odzwierciedlenie dopiero w art. 32 u.b.ż.ż.
NSA podkreślił, że kluczowe w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie z czego wynika oraz w czym się materializuje w tej konkretnie sprawie, użyta zarówno w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. przesłanka niespełniania wymagań jak i wskazywana w art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 przesłanka stwierdzenia niezgodności - które w istocie mają tożsame znaczenie, sprowadzające się do tego samego stanu naruszania przez produkt spożywczy wymogów mu stawianych. Należy zatem określić wymogi, jakie produkt ma spełniać, stwierdzić ich ewentualne naruszenie, a także to czy organ prawidłowo kwestie te rozważył i wyjaśnił.
Zdaniem NSA, ocena w tym zakresie wymagać będzie, poza uwzględnieniem podanej wyżej wykładni art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., także wzięcia pod uwagę faktu, że organ odwoławczy powołuje się nie tylko na powszechnie uznaną wiedzę naukową, kluczową przy ocenie spełniania wymagań żywnościowych (zwłaszcza w perspektywie bezpieczeństwa żywności i zasady ostrożności, bazujących właśnie na dostępnej aktualnie wiedzy), ale także na cechy definicyjne (skład i przeznaczenie) żywności określonej kategorii, do której to kategorii spółka przyporządkowuje swój produkt objęty zgłoszeniem. W istocie, oceny w sprawie wymaga to, z czego wynikać mogą określone wymagania. Przesłankę niespełniania wymagań przez zgłoszony przez spółkę produkt, należy ocenić w odniesieniu do powodów, z uwagi na które organy, posiłkujące się wynikami postępowania prowadzonego przez GIS, orzekły na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Nie bez znaczenia przy ocenie działania organów i wykładni czy produkt spełniania wymagań, będzie miał również ukształtowany w Polsce system notyfikacji zamiaru pierwszego wprowadzenia produktu spożywczego do obrotu.
Końcowo NSA zauważył, że postępowanie prowadzone przez PPIS i WPIS (art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.) oraz postępowanie prowadzone przez GIS (art. 30 u.b.ż.ż.) pozostają ze sobą w na tyle ścisłym związku, że można powiedzieć, że postępowanie prowadzone przez PPIS w pewnym sensie uzależnione jest od trwającego postępowania przed GIS Gest to wszak jedna z wymaganych przesłanek do zastosowania przez PPIS art. 32 ust. 1 lub 2 u.b.ż.ż. - por. treść przepisu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1). Nadal jednak są one od siebie niezależne. Nie ma więc prostego związku pomiędzy wszczęciem przez GIS postępowania w ramach art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. z jednoczesnym zobowiązaniem danego podmiotu do przedłożenia stosownej opinii, a postępowaniem prowadzonym przez PPIS i WPIS. To drugie postępowanie, pomimo wskazanego związania i pewnej służebnej roli, nadal charakteryzuje się dużą swobodą decyzyjną, a w konsekwencji na prowadzącym je organie sanitarnym (powiatowym a ewentualnie następnie wojewódzkim) spoczywa szereg obowiązków, jakie muszą zostać dopełnione celem zastosowania owego środka tymczasowego i wykazania zaistnienia stanu niespełniania wymagań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
skarga jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r" poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.- dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Z mocy art. 190 P.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. II GSK 589/23,
W tak określonych granicach sądowej kontroli, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uwzględnić.
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., zgodnie z którym w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1.
Wiążąca w przedmiotowej sprawie wykładnia powołanego wyżej art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. dokonana przez NSA prowadzi do wniosku, że działania organów, stanowiące odpowiednik zachowań wymienionych w art. 138 ust. 2 lit. d) i g) rozporządzenia 2017/625, mogą zostać podjęte w związku z podejrzeniem, znajdowania się w obrocie środka spożywczego, "o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniającego wymagań określonych dla tego środka". Oznacza to jednak, że określona w tym przepisie przesłanka "niespełniania wymagań", wskazuje nie stan podejrzenia, co do potencjalnego niedochowania określonych prawem standardów, ale stan potwierdzonego braku spełniania wymagań przez kwestionowany środek, znajdujący się w obrocie.
W ocenie NSA błędem jest odnoszenie przesłanki "podejrzenia" do tego, że kwestionowany środek nie spełnia wymagań oraz pozostaje w obrocie. Podejrzenie dotyczy tego, czy środek pozostaje w obrocie czy nie, a nie tego czy spełnia wymagania określone dla tego środka spożywczego. W ocenie NSA, w przedmiotowej sprawie koniecznym jest wyjaśnienie użytej w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż przesłanki "niespełniania wymagań" odpowiadającej wynikającej z art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 przesłance "stwierdzenia niezgodności", które w istocie mają tożsame znaczenie, poprzez ocenę czy wystąpił stan naruszenia przez kwestionowany produkt spożywczy wymogów stawianych tego rodzaju produktom.
Chodzi zatem o prawidłową ocenę wymagań, jakie spełniać ma określony produkt z uwzględnieniem stawianych mu wymogów - w tym przypadku w odniesieniu do suplementów diety. Innymi słowy, koniecznym jest wyjaśnienie czy i na jakiej podstawie, organy orzekające w sprawie dokonały oceny tego, że produkt — o którego wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu orzeczono mocą zaskarżonej decyzji - naruszył stawiane mu wymagania.
W związku z powyższym, jako wadliwe należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że dla zastosowania środków z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. (stanowiących odpowiednik art. 138 ust. 2 lit. d) i g) rozporządzenia 2017/625), wystarczy samo podejrzenie owej niezgodności, wynikające w całości z ustaleń poczynionych w postępowaniu prowadzonym przez inny organ GIS, bez konieczności dokonywania własnych merytorycznych ustaleń.
Tym samym, biorąc pod uwagę wytyczne NSA należy stwierdzić, że organ odwoławczy - opierając się w przeważającej mierze na ustaleniach GIS - nie wykazał w stopniu wystarczającym, przesłanek uprawniających go do zastosowania środka w postaci nakazu wstrzymania wprowadzenia produktu do obrotu. Ustalenia poczynione wtoku postępowania nie potwierdzają w sposób jednoznaczny, że istnieje niebezpieczeństwo stosowania [...] dla życia i zdrowia konsumentów.
Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż. za suplement diety uznawany jest środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w określonej w ustawie postaci, pozwalającej na spożywanie w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że tego rodzaju środek spożywczy może pozostawać w obrocie, o ile spełnia wymagania prawa żywnościowego, zarówno krajowego jak i wynikającego z przepisów UE. W świetle art. 3 ust. 2 u.b.ż.ż. produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność. W prawie krajowym wymagania te określono w Rozdziale 7 Działu II u.b.ż.ż. "Suplementy diety oraz wzbogacanie żywności", realizując postanowienia dyrektywy 2002/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 183, str. 51 ze zm.).
W przedmiotowej sprawie, wydając zaskarżoną w sprawie decyzję, organ odwoławczy stracił z pola widzenia wymagania stawiane suplementom diety, zarówno wprawie krajowym jak i unijnym, poprzestając na wniosku o prawdopodobnym niespełnianiu przez kwestionowany produkt wymogów mu stawianych, pochodzącym od innego organu. Organ odwoławczy nie odniósł się przy tym do zaoferowanych przez Skarżącą materiałów, odnoszących się do bezpiecznego poziomu saponin zawartych w produktach naturalnych - tj. argumentu przemawiającego w ocenie Skarżącej za bezpieczeństwem stosowania produktu w jego sugerowanej dawce dziennej.
Powyższe czyni zasadnym podniesiony w treści skargi zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 136 K.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia istotnego dla sprawy materiału dowodowego, wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, nie odnosząc się do argumentów oraz dowodów zaoferowanych przez producenta suplementu w toku prowadzonego postępowania.
Biorąc pod uwagę wiążącą w przedmiotowej sprawie interpretację NSA, co do znaczenia ustawowej przestanki "niespełnienia wymagań" zawartej w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. - NSA wskazał, że nie oznacza ona stanu podejrzenia niedochowania określonych prawem standardów, ale stan potwierdzonego braku spełniania wymagań - organ odwoławczy powinien był w ramach własnego postępowania dowodowego wykazać, że środek wprowadzony do obrotu przez Skarżącą - kwestionowany [...] o nazwie [...] - nie spełnia wymagań prawa żywnościowego, a więc że jego stosowanie sprowadzi ryzyko niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia człowieka.
Tymczasem organ odwoławczy, opierając się na dotychczasowym orzecznictwie sądowym uznał, że organy inspekcji zobowiązane były jedynie do ustalenia czy suplement, w stosunku do którego toczy się postępowanie wyjaśniające przed GIS, na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., znajduje się w obrocie.
W ocenie organu odwoławczego równoległe prowadzenie przez PPIS oraz GIS tożsamych postępowań, w celu ustalenia czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania, byłoby sprzeczne z rafio legis ustawy, a sam fakt prowadzenia postępowania przez uprawniony organ i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia produktu do obrotu. Z tego względu organ odwoławczy nie dostrzegał potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o stanowisko i dowody oferowane przez Spółkę, która w toku postępowania, wykazując brak przyczyn uzasadniających sięganie do środka przewidzianego w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. zaoferowała konkretne dowody.
Podkreślając, że skład produktu nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia konsumentów, Skarżąca wskazała na dostępne powszechnie wyniki badań naukowych dotyczących bezpieczeństwa stosowania [...] (głównego składnika produktu [...]) oraz wskazała na powszechne występowanie [...] w żywności (w produktach takich jak: groszek, ciecierzyca, soczewica, quinoa, soja, orzeszki ziemne, szparagi, czosnek, cebula, szpinak). Mimo zaoferowania przez Skarżącą tego rodzaju dowodów, organ nie wziął ich pod uwagę przy badaniu zaistnienia przesłanki z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. uznając z góry, że nie mają one znaczenia dla wyniku sprawy oraz zakładając wiążący charakter wniosków płynących z faktu prowadzenia postępowania przez GIS. Do akt sprawy, niejako w charakterze dowodu potwierdzającego zaistnienie przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, załączono dowody w postaci postanowienia GIS oraz uchwały nr 3/2021 Zespołu ds. Suplementów diety z dnia 17 czerwca 2021 r., w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej stosowania określonych dawek preparatu.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że zaskarżona w sprawie decyzja została wydana, mimo że przeprowadzone postępowanie nie wykazało istnienia przesłanek dla wydania zaskarżonej decyzji. W przytoczonym wyżej wyroku kasacyjnym, NSA przesądził w sposób jednoznaczny, że samo wszczęcie postępowania przez GIS nie powoduje zaistnienia przesłanek wymaganych do zastosowania art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Tymczasem ustalenia organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, zostały ograniczone do zbadania czy postępowanie wyjaśniające przez GIS zostało wszczęte wobec przedmiotowego środka spożywczego, czy się toczy oraz czy suplement ten znajduje się w obrocie.
Do akt postępowania, złączono co prawda opisaną wyżej uchwałę Zespołu ds. suplementów, jednakże - jak słusznie zarzuciła Skarżąca - uchwała ta nie ma cech normatywnych a jedynie walor dowodu, podlegającego swobodnej ocenie organu stosownie do art 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a,, na równi z innymi dowodami. Skoro organ nie ocenił mocy dowodowej tego dokumentu w relacji do twierdzeń Skarżącej, opartych na badaniach naukowych mających potwierdzać bezpieczeństwo spożycia [...] , naruszył wspomniane przepisy o postępowaniu, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z treścią wytycznych NSA, co do wykładni i sposobu interpretacji art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przedłożone przez Skarżącą badania naukowe uzasadniające bezpieczeństwo i kwalifikację spornego produktu nie mają znaczenia dla sposobu stosowania tej regulacji. Za wystarczające uznano fakt prowadzenia postępowania przed GIS oraz pozostawanie produktu w obrocie. Zaskarżona decyzja nie zawiera właściwej dla postępowania administracyjnego oceny twierdzeń i badań zaoferowanych przez Skarżącą oraz zestawienia ich z innymi dowodami, które mają świadczyć o niezgodności produktu z przepisami, ustanawiającymi wymagania dla środków spożywczych, w tym dla suplementów diety. Wymaganie stawiane suplementom diety nie były w ogóle analizowane.
Przeprowadzone postępowanie nie potwierdza zatem, że produkt wprowadzony przez Spółkę do obrotu, [...], nie spełnia wymagań określonych dla tego środka.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, stosując dokonaną przez NSA wykładnię przepisu prawa materialnego art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., zobowiązany będzie do dokonania samodzielnej oceny materiału dowodowego w postaci badań, w tym przedłożonych przez Spółkę, w celu jednoznacznego wyjaśnienia czy zaistniała wymagana przez w/w przepis przesłanka w postaci potwierdzenia, że środek spożywczy nie spełnia wymagań, określonych dla tego suplementu diety. Odniesie się zatem zarówno do badań naukowych analizowanych przez Zespół ds. Suplementów jak i badań i twierdzeń przytoczonych przez Spółkę.
Stwierdzając, wobec powyższego, zasadność skargi w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 K.p.a. w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego, stosownego do nakładu pracy pełnomocnika (600 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis należny od wniesionej skargi (200 zł).